煤炭在開發(fā)與利用過程中應注意的問題

煤炭在開發(fā)與利用過程中應注意的問題煤炭是我國主要能源，對經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展具有重要的作用，是我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實施的資源保證。然而長期以來，在煤炭資源立法、執(zhí)法以及管理體制方面存在許多不合理之處，使煤炭資源沒有得到合理開發(fā)利用。本文在列舉我國煤炭資源開發(fā)利用中存在問題的基礎(chǔ)上，探討了出現(xiàn)這些問題的原因，并從法律角度提出了相應的對策。

一、煤炭資源開發(fā)利用現(xiàn)狀及主要問題

我國煤炭資源分布廣泛，總量豐富，儲量居世界前列,且煤類齊全、煤質(zhì)優(yōu)良。煤炭資源是我國經(jīng)濟、社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ),在我國一次能源的消費構(gòu)成中占了76.4%的比重，是我國主要的能源,同時又是重要的有機化工原料，從煤中可以提取200多種生產(chǎn)和生活必需品。

在未來新能源大規(guī)模利用之前,煤炭將是支持我國能源供應的國內(nèi)主要品種，是我國今后經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的保障。但是由于我們對煤炭資源保護認識不足，對環(huán)境和生態(tài)保護重視不夠，在煤炭資源的開發(fā)利用中存在嚴重的問題。主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

（一）不合理開采造成資源耗費率高，損失浪費嚴重

煤炭資源屬于不可再生資源，其形成要經(jīng)過漫長的地質(zhì)時期，一旦采完也就消失了，在短時間內(nèi)不能再生，這種不可再生性決定了對煤炭資源保護和戰(zhàn)略儲存的重要意義。然而煤炭開采中采富棄貧、采主棄副的現(xiàn)象普遍存在，小煤窯的私挖濫采屢禁不止，給煤炭資源造成極大的浪費。

有關(guān)專家按照各類煤礦產(chǎn)量加權(quán)平均的方法,對煤礦的礦井回采率進行了估算,目前全國煤礦礦井回采率僅在30%左右，與國外礦井回采率最高為85%相比，相差懸殊。以煤炭資源儲量占全國三分之一的山西省為例，“礦井回采率加權(quán)平均為38.7%，由于采礦方法落后,機械化程度不高（國有重點煤礦98%以上，地方國有煤礦20%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦低于10%），科技含量低，管理跟不上，造成厚煤層采不全,中厚煤層回采率低，薄煤層(0.7m～1.4m占全省煤炭總量的12%～18%)棄采,每采1噸煤,就要付出6噸～8噸煤儲量的代價?！?/p>

（二）不合理開發(fā)利用帶來嚴重的生態(tài)環(huán)境負面影響

盡管我國在《環(huán)境保護法》、《礦產(chǎn)資源法》等法律中都對礦山環(huán)境保護作出了明確規(guī)定，但就目前情況看,煤礦開采造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染仍十分嚴重?！耙皇蔷ら_采造成地表塌陷，露天開采挖損土地；二是造成水資源的流失與污染；三是污染大氣環(huán)境。同時，我國煤炭利用產(chǎn)生的污染也十分嚴重，我國85%的煤炭直接用于燃燒，致使我國成為典型的煤煙型污染，煤炭燃燒排放大量的SO2,已造成我國30%的國土面積受酸雨的影響?！?/p>

二、煤炭資源開發(fā)利用中存在問題的原因分析

我國在煤炭資源開發(fā)利用中出現(xiàn)的上述問題，原因是多方面的，概括起來有觀念、政策、法律、技術(shù)等幾個方面的原因。

（一）觀念原因

煤炭資源是一種不可再生的資源。由于我國的煤炭儲量豐富，使人們對我國煤炭資源產(chǎn)生“取之不盡，用之不完”的錯覺。再就是我國在計劃經(jīng)濟時期作為一次能源的煤炭與二次能源的電力相比，其價格相差很大?！埃玻埃埃材昝绹慕K端售電單價為7.2美分/千瓦時，而電煤的平均到廠成本是3.57美分/千瓦時，售電單價是電煤單價的1.97倍。而同期，我國終端的售電單價是５９分/千瓦時，電煤平均到廠成本約為１２分/千瓦時，售電單價是電煤單價的4.9倍，遠高于美國1.97倍的水平，說明我國煤炭價格偏低?！雹垭娒涸陔娏r格中的比例關(guān)系，印證了我國煤炭價格與電力價格相比偏低的事實。正因此，人們認為煤炭資源是無價或廉價的。這種資源無價或廉價的錯誤認識，導致的直接后果就是對煤炭資源的過度開發(fā)和浪費。

（二）政策原因

過去我們在對待經(jīng)濟發(fā)展問題上，指導思想出現(xiàn)了偏差，片面強調(diào)地方利益和經(jīng)濟指標的增長，只注重眼前利益，不顧長遠利益，形成了煤炭工業(yè)粗放經(jīng)營的經(jīng)濟增長模式。長期以來，煤炭工業(yè)實行了“有水快流”的政策，對煤炭開發(fā)采取了“大、中、小型煤礦并舉,國家、集體、個人一起上”的方針，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)、個體煤礦迅猛發(fā)展，甚至失控，占用了大量的資源。而這些小煤礦大多布局不合理，設(shè)備簡陋陳舊，技術(shù)力量薄弱，環(huán)保措施不到位，其回采率僅10%，遠遠低于國家規(guī)定，這種“掠奪式”的亂采、濫挖使國家寶貴的煤炭資源遭到嚴重浪費，并且造成了當?shù)氐纳鷳B(tài)破壞和環(huán)境污染。

（三）法律原因

煤炭資源保護與合理開發(fā)利用最有力也最權(quán)威的管理手段是法律手段。但我國在煤炭資源保護與合理開發(fā)利用方面的法制宣傳不夠，執(zhí)法力度不夠，法律制度還不很健全和完善，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1．煤炭立法不完善。目前，我國煤炭立法是由法律、法規(guī)、規(guī)章等構(gòu)成的。主要有《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》、《礦產(chǎn)資源法實施細則》、煤炭、礦產(chǎn)管理部門制定發(fā)布的行政規(guī)章以及各地方人大和政府發(fā)布的地方性法規(guī)規(guī)章。存在的問題是：

（1）煤炭行業(yè)的市場準入制度不合理。煤炭資源的有限性決定了國家對進入煤炭行業(yè)的企業(yè)要給予一定限制。我國對煤炭企業(yè)的設(shè)立實行許可原則，由煤炭管理部門審查批準。我國《煤炭法》第十八條（四）規(guī)定：“有符合煤炭安全生產(chǎn)和環(huán)境保護要求的礦山設(shè)計”?！兜V產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第五條采礦權(quán)申請人申請辦理采礦許可證時，應當向登記管理機關(guān)提交的資料（五）規(guī)定的“開采礦產(chǎn)資源的環(huán)境影響評價報告”。雖然都有環(huán)境保護的內(nèi)容，但礦山設(shè)計是否符合環(huán)境保護要求由哪個部門審批認定，是環(huán)境保護部門還是煤炭管理部門沒有具體規(guī)定，缺乏可操作性。再就是從《煤炭法》第十八條規(guī)定的開辦煤炭企業(yè)的六項條件來看，條件低，不細化，使許多生產(chǎn)技術(shù)條件比較差的小煤礦能夠通過審批成立，從而造成資源浪費和環(huán)境污染。

（2）我國煤炭資源有償使用的法律規(guī)定尚不健全,資源稅費的征收不盡合理。

我國《礦產(chǎn)資源法》第五條明確規(guī)定：“國家實行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的制度”；《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第九條也規(guī)定：“國家實行采礦權(quán)有償取得的制度”。但法律規(guī)定有償取得采礦權(quán)的方式比較單一，缺乏激勵機制。對采礦權(quán)使用費，按照礦區(qū)范圍的面積逐年繳納，標準為每平方公里每年1000元的規(guī)定，也不盡科學。

《礦產(chǎn)資源法》第五條第二款規(guī)定：“開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補償費。”礦產(chǎn)資源稅是調(diào)節(jié)部分礦山企業(yè)的級差收益，鼓勵企業(yè)間的平等競爭；礦產(chǎn)資源補償費主要是對資源消耗的補償，是礦山企業(yè)的‘資源’成本，是調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源所有者和采礦權(quán)人之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，是對已消耗的資源的貨幣補償。煤炭屬于礦產(chǎn)資源，是一種高耗竭性資源，礦產(chǎn)資源稅和礦產(chǎn)資源補償費這兩種形式的費用的征收都是以銷售數(shù)量或銷售收入為計稅和收費依據(jù),不能真實反映煤炭作為礦產(chǎn)資源本身的價值,沒有體現(xiàn)出煤炭資源資產(chǎn)化管理和資源有償使用的全部內(nèi)涵,不利于提高資源回收率,也不利于促進資源的有效利用，導致了煤炭資源的價值和價格相背離。

（3）缺乏可操作性強的措施，保護煤炭資源的合理開采。我國《煤炭法》第二十八條規(guī)定：“對國民經(jīng)濟具有重要價值的特殊煤種或者稀缺煤種，國家實行保護性開采?！钡窃鯓舆M行保護性開采，采取何種措施保護，如哪些煤種屬于特殊煤種或者稀缺煤種沒有確定，沒有建立稀缺煤種資源儲備制度等使得保護乏力。在我國豐富的煤炭資源中“焦煤、肥煤、瘦煤等主要煉焦煤稀缺，據(jù)統(tǒng)計，全國肥煤資源量373億噸，焦煤資源量695億噸，瘦煤資源量4