城市軌道交通工程與鐵路工程投資編制體系差異分析

摘要城市軌道交通工程與鐵路工程是國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中兩個(gè)重要的分支方向，其各自領(lǐng)域的報(bào)批立項(xiàng)流程、設(shè)計(jì)規(guī)范、投資編制辦法等文件標(biāo)準(zhǔn)均相對齊全。在傳統(tǒng)項(xiàng)目中，兩類工程基本不存在混淆的情況。但隨著國內(nèi)四網(wǎng)融合的進(jìn)展，城市軌道交通工程與鐵路工程的界面有時(shí)會相對模糊，尤其像市域（郊）鐵路工程，各地的投資編制體系不盡相同。文章結(jié)合城市軌道交通工程與鐵路工程現(xiàn)行概預(yù)算編制辦法，梳理對比兩者投資編制方法的差異，提出適用性的相關(guān)建議，供后續(xù)相關(guān)工程參考。關(guān)鍵詞城市軌道交通工程；鐵路工程；投資體系0引言我國城市軌道交通工程和鐵路工程均有明確的行業(yè)主管部門、清晰的立項(xiàng)審批模式，并且經(jīng)過多年的獨(dú)立發(fā)展，已經(jīng)形成各自的管理特色。二者均有較為成熟的設(shè)計(jì)規(guī)范、投資編制辦法等文件標(biāo)準(zhǔn)，這些文件標(biāo)準(zhǔn)在各自領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。不過隨著國內(nèi)四網(wǎng)融合的發(fā)展，像市域（郊）鐵路這樣的工程，各地在編制其投資時(shí)，所采用的投資體系不盡相同，經(jīng)常出現(xiàn)“一路兩制”的局面，不利于進(jìn)行造價(jià)數(shù)據(jù)積累和文件標(biāo)準(zhǔn)化工作。1投資編制體系主要做法差異分析編制工程概預(yù)算時(shí)，城市軌道交通工程主要依據(jù)《城市軌道交通工程設(shè)計(jì)概算編制辦法》（建標(biāo)〔2017〕89號）（以下簡稱“89號文”）。鐵路工程主要依據(jù)《鐵路基本建設(shè)工程設(shè)計(jì)概（預(yù)）算編制辦法》（國鐵科法〔2017〕30號）、《鐵路基本建設(shè)工程設(shè)計(jì)概（預(yù)）算費(fèi)用定額》（國鐵科法〔2017〕31號）（以下分別簡稱“30號文”“31號文”）。其投資編制體系差異點(diǎn)的產(chǎn)生，既與各自行業(yè)的計(jì)價(jià)管理模式有關(guān)，又與各自工程所處施工環(huán)境不同有關(guān)，主要有以下差異點(diǎn)：1.1定額體系城市軌道交通工程既有住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布的全國城市軌道交通工程概預(yù)算定額，也有各省市的城市軌道交通工程概預(yù)算定額或城市軌道交通工程單位估價(jià)表。在實(shí)際操作過程中，地方一般首選各自地區(qū)的軌道交通定額，全統(tǒng)定額一般僅適用于尚未形成地方軌道交通計(jì)價(jià)定額地區(qū)的首條線路。1.2工費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)城市軌道交通工程概預(yù)算編制基本配套當(dāng)?shù)氐墓べM(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。而鐵路工程概預(yù)算則依據(jù)國家鐵路局發(fā)布的工費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)編制，而且鐵路工程的工費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并不區(qū)分地域差異，為全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。地方工費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基本上按月或者季度發(fā)布，更新較快。鐵路工費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)自30號文、31號文執(zhí)行以來，僅在2021年調(diào)增過工費(fèi)水平。另外，地方與鐵路的工費(fèi)水平差距往往較大，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，其差距越大。1.3建材價(jià)格城市軌道交通工程的建材價(jià)格主要依據(jù)地方建材造價(jià)信息，基本均為到工地價(jià)，無需考慮運(yùn)輸途徑的問題。而鐵路工程的建材價(jià)格主要依據(jù)國家鐵路局頒布的價(jià)格（即“部頒價(jià)格”），同時(shí)配合建材的運(yùn)輸方案，完成最終材料價(jià)格的確定。需注意的是，部分材料價(jià)格會出現(xiàn)“同質(zhì)不同價(jià)”的情況。以60kg/m的25m鋼軌為例，地方價(jià)格約8000元/t，而鐵道部版價(jià)格的出廠價(jià)約4500元/t。出現(xiàn)此現(xiàn)象的原因是鐵路工程一般通過集中采購方式購買建材，享受集采價(jià)格優(yōu)惠，而城市軌道交通工程一般較難享受此類價(jià)格優(yōu)惠。1.4臨時(shí)占地費(fèi)根據(jù)89號文的規(guī)定，城市軌道交通工程臨時(shí)占地費(fèi)是指臨時(shí)占用建設(shè)項(xiàng)目土地使用權(quán)在建設(shè)期內(nèi)應(yīng)支付的相關(guān)費(fèi)用[1]。從行業(yè)慣例做法來看，89號文中臨時(shí)占地范圍具體為現(xiàn)狀道路紅線外的臨時(shí)占用（紅線內(nèi)不計(jì)列臨時(shí)占地費(fèi)），既包括車站區(qū)間等臨時(shí)占地，也包括鋪軌基地及梁場的臨時(shí)占地。根據(jù)30號文的規(guī)定，鐵路工程臨時(shí)占地費(fèi)是指取棄土（石）場（含隧道棄渣場）以及大型臨時(shí)設(shè)施中的臨時(shí)場站等工程的臨時(shí)占用費(fèi)[2]。如果從鐵路的技術(shù)經(jīng)濟(jì)概念出發(fā)，大型臨時(shí)設(shè)施（以下簡稱“大臨”）僅指鋪軌基地梁場等區(qū)域，即不包含車站區(qū)間的臨時(shí)占地。車站區(qū)間的臨時(shí)占地在鐵路的投資編制辦法中歸屬于定額取費(fèi)中的小型臨時(shí)設(shè)施費(fèi)，不再單獨(dú)計(jì)列。1.5取棄土（石）場取棄土（石）場是為工程渣土棄置等設(shè)置的場所。城市軌道交通工程投資中一般不計(jì)列取棄土（石）場的費(fèi)用，而鐵路工程投資中需計(jì)列相關(guān)費(fèi)用。城市軌道交通工程主要在城區(qū)施工，城區(qū)周邊一般設(shè)有集中的工程取棄土場，在編制概預(yù)算時(shí)僅需計(jì)列土方運(yùn)輸相關(guān)費(fèi)用。而鐵路工程多在野外偏遠(yuǎn)地區(qū)施工，并無合適的取棄土石場。工程存取土需要設(shè)計(jì)院在外業(yè)定測時(shí)，對擬定的臨時(shí)存取土場的土質(zhì)進(jìn)行檢測，進(jìn)行相關(guān)的加固處理設(shè)計(jì)，確保棄土（石）場的可用性與安全性。1.6土方平衡城市軌道交通工程主要涉及地下施工，會產(chǎn)生大量挖填方工程，但城區(qū)施工的特點(diǎn)導(dǎo)致其無法在狹窄空間內(nèi)滿足堆土條件，土方只能采取全挖全運(yùn)的方式，無法做到土方平衡。而在野外的長大干線鐵路工程中，土方工程可在不同的施工工區(qū)之間進(jìn)行調(diào)配平衡，盡量減少外溢。1.7場地準(zhǔn)備場地準(zhǔn)備主要指的是工程所需的臨水臨電臨路等部分。城市軌道交通工程與鐵路工程在此處的計(jì)價(jià)方式完全不同，根據(jù)89號文的規(guī)定，需按照工程費(fèi)用的1%～2%計(jì)列[1]。而30號文要求設(shè)計(jì)較為詳細(xì)的汽車運(yùn)輸便道、臨時(shí)給水管線、臨時(shí)供電線路等，最后通過定額計(jì)價(jià)完成計(jì)算。1.8交通疏解交通疏解指的是各類工程實(shí)施過程中，因占用原有道路空間，導(dǎo)致道路車行、人行交通組織發(fā)生改變，為保障各類交通運(yùn)行通暢、安全，降低施工占道影響，需對影響范圍內(nèi)的道路進(jìn)行車流及行人疏導(dǎo)，以使該段交通正常運(yùn)行的一項(xiàng)臨時(shí)性工作。1.9項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)城市軌道交通工程與鐵路工程的項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)定義均來自《基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)成本管理規(guī)定》（財(cái)建〔2016〕504號）（以下簡稱“504號文”）。其中鐵路工程該費(fèi)用遵從了504號文的計(jì)算方法，但城市軌道交通工程該費(fèi)用計(jì)算是按照工程費(fèi)與管線遷改費(fèi)用之和的2%～2.5%計(jì)列[1]。城市軌道交通工程并未按照504號文計(jì)算費(fèi)用，原因是504號文第六條規(guī)定：項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)總額控制數(shù)費(fèi)率表適用于行政事業(yè)單位項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)。但城市軌道交通工程基本不屬于行政事業(yè)單位管理，而且財(cái)政資金所占比例一般不超過50%。同時(shí)，根據(jù)504號文第七條規(guī)定：國有和國有控股企業(yè)經(jīng)營性項(xiàng)目的項(xiàng)目資本中，財(cái)政資金所占比例未超過50%的項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)可不執(zhí)行第六條規(guī)定[3]。故城市軌道交通工程根據(jù)以往批復(fù)概算等，綜合測定了相關(guān)費(fèi)率以進(jìn)行該項(xiàng)費(fèi)用的計(jì)算。1.10工程保險(xiǎn)費(fèi)在89號文的工程建設(shè)其他費(fèi)用中，已單獨(dú)開列工程保險(xiǎn)費(fèi)子目，其計(jì)算方法為按照工程費(fèi)的0.4%～0.7%計(jì)列[1]。但在30號文的其他費(fèi)用子目中，并未對此開項(xiàng)，這是因?yàn)榘凑砧F路行業(yè)慣例，一般默認(rèn)工程保險(xiǎn)費(fèi)發(fā)生時(shí)可在基本預(yù)備費(fèi)中解決。1.11安全生產(chǎn)保障費(fèi)/安全生產(chǎn)費(fèi)鐵路工程30號文中的安全生產(chǎn)費(fèi)為建安費(fèi)用的2%。當(dāng)然鐵路工程關(guān)于此費(fèi)用的計(jì)價(jià)方式也是逐漸改變的，鐵路工程的安全施工費(fèi)歷史演變?nèi)缦拢海?）在2006年，當(dāng)時(shí)執(zhí)行的《鐵路基本建設(shè)工程設(shè)計(jì)概（預(yù)）算編制辦法》（鐵建設(shè)〔2006〕113號）（以下簡稱“113號文”）中，施工措施費(fèi)中包含安全作業(yè)環(huán)境及安全施工措施費(fèi)，其他費(fèi)用中不包括安全生產(chǎn)費(fèi)。（2）在2007年，鐵道部下發(fā)《關(guān)于執(zhí)行〈高危行業(yè)企業(yè)安全生產(chǎn)費(fèi)用財(cái)務(wù)管理暫行辦法〉有關(guān)問題的通知》（鐵建設(shè)〔2007〕139號），文中規(guī)定刪除113號文中的安全作業(yè)環(huán)境及安全施工措施費(fèi)，并調(diào)整施工措施費(fèi)費(fèi)率，并且在其他費(fèi)用項(xiàng)下，補(bǔ)增安全生產(chǎn)費(fèi)，按建筑安裝費(fèi)的1.5%計(jì)列[4]。（3）在2012年，鐵道部下發(fā)《鐵道部關(guān)于鐵路工程設(shè)計(jì)概算執(zhí)行〈企業(yè)安全生產(chǎn)費(fèi)提取使用管理辦法〉有關(guān)問題的通知》（鐵建設(shè)〔2012〕245號），文中規(guī)定安全生產(chǎn)費(fèi)費(fèi)率由建安費(fèi)用的1.5%，調(diào)整為2%[5]。（4）在2017年，國家鐵路局頒布新版鐵路投資編制辦法，即30號文與31號文。在這版編制辦法中，施工措施費(fèi)中仍然不包含安全作業(yè)環(huán)境及安全施工措施費(fèi)，且其他費(fèi)中的安全生產(chǎn)費(fèi)費(fèi)率為2%[6]。1.12建設(shè)期貸款利息的計(jì)算基數(shù)城市軌道交通工程與鐵路工程的建設(shè)期貸款利息計(jì)算原理相同，均采用單利計(jì)息，但二者的計(jì)算基數(shù)卻不相同。城市軌道交通工程的建設(shè)期貸款利息計(jì)算基數(shù)為工程費(fèi)+工程建設(shè)其他費(fèi)+預(yù)備費(fèi)+車輛購置費(fèi)，而鐵路工程的建設(shè)期貸款利息計(jì)算基數(shù)為其靜態(tài)投資，并不包括車輛購置費(fèi)。從車輛招標(biāo)公告中也可以看出一些區(qū)別。城市軌道交通工程的車輛招標(biāo)公告一般都針對某條具體軌道交通線路的車輛進(jìn)行招標(biāo)，而鐵路工程的車輛招標(biāo)公告，一般不針對某一具體項(xiàng)目，而是對招標(biāo)車輛進(jìn)行統(tǒng)一說明。在車輛購置方面，鐵路的車輛購置是由國鐵集團(tuán)或者鐵路局統(tǒng)一承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，而城市軌道交通工程的車輛購置是由某條具體線路承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用。2在不同建設(shè)主體模式下的費(fèi)用處理建議2.1傳統(tǒng)模式該文所說的傳統(tǒng)模式即指城市軌道交通工程由各地軌道交通公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)運(yùn)營，以及鐵路工程由國鐵集團(tuán)負(fù)責(zé)投資建設(shè)運(yùn)營的情況。傳統(tǒng)模式下城市軌道交通工程與鐵路工程概預(yù)算編制依據(jù)各自行業(yè)慣例做法即可。同時(shí)，在各自行業(yè)的概預(yù)算編制辦法后續(xù)修編過程中，可互相借鑒兄弟行業(yè)的做法，完善該行業(yè)的概預(yù)算編制辦法。2.2新興模式該文所說的新興模式即指市域（郊）鐵路工程由各地軌道交通公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)運(yùn)營的情況。此種模式下，概預(yù)算投資體系建議按照城市軌道交通工程89號文為主體框架進(jìn)行編制，主要理由如下：（1）定額體系。計(jì)價(jià)定額采用地方定額體系更符合當(dāng)?shù)氐墓こ滔牧壳闆r，計(jì)價(jià)更貼近地方的實(shí)際建設(shè)成本。而鐵路定額具有全國普適性，并不針對某一地區(qū)的地區(qū)特性進(jìn)行編制，因此按鐵路定額計(jì)算有時(shí)誤差較大。（2）工費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。地方工費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平測定，使用地方標(biāo)準(zhǔn)可以使計(jì)價(jià)更貼近實(shí)際建設(shè)成本。而鐵路工程的人工標(biāo)準(zhǔn)如同其計(jì)價(jià)定額一樣，也具有全國普適性。（3）建材價(jià)格。建材價(jià)格應(yīng)采用地方造價(jià)信息，而非鐵路工程的部版價(jià)格。地方軌道交通公司不屬于鐵路系統(tǒng)內(nèi)單位，一般難以享受鐵路系統(tǒng)的集采價(jià)格優(yōu)惠，如按鐵路價(jià)格編制概預(yù)算，則會出現(xiàn)較為嚴(yán)重的費(fèi)用不足。（4）臨時(shí)占地。因鐵路工程中車站區(qū)間等臨時(shí)占地在小型臨時(shí)設(shè)施費(fèi)考慮，且無法單獨(dú)計(jì)算此部分費(fèi)用，尤其在北上廣深等一線城市修建市域（郊）鐵路時(shí)，車站區(qū)間的臨時(shí)占地費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可能較高，導(dǎo)致無法確定小型臨時(shí)設(shè)施費(fèi)中的臨時(shí)占地費(fèi)是否夠用，后期易產(chǎn)生爭議。因此，建議車站區(qū)間此類小型臨時(shí)占地以及鋪軌基地等大型臨時(shí)占地均在臨時(shí)占地費(fèi)中計(jì)列，可確保費(fèi)用清晰明了。（5）場地準(zhǔn)備。市域（郊）鐵路工程一般起到城市與周邊郊縣之間的連接作用，其施工地點(diǎn)大多位于城區(qū)周邊，相對于傳統(tǒng)鐵路工程施工地點(diǎn)較為偏遠(yuǎn)不同，市域（郊）鐵路工程的外水外電等邊界條件較為豐富，即可參照89號文的處理方式計(jì)列費(fèi)用。（6）交通疏解。地方出資建設(shè)運(yùn)營的市域（郊）鐵路工程為不妨礙社會交通車輛的交通組織，一般也會編制相應(yīng)的交通疏解方案，報(bào)當(dāng)?shù)亟煌ü芾砭执_認(rèn)后執(zhí)行。因此，在概預(yù)算章節(jié)中應(yīng)有相關(guān)費(fèi)用的開銷。（7）項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)。城市軌道交通工程環(huán)境條件復(fù)雜，施工條件困難，涉及土建及設(shè)備多專業(yè)配合，因而較一般基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)周期更長，協(xié)調(diào)及管理工作量遠(yuǎn)大于其他工程，因此城市軌道交通工程的項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)高于傳統(tǒng)鐵路工程的項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)。而市域（郊）鐵路工程的施工環(huán)境等條件較城市軌道交通工程略微好一些，但相比鐵路工程，還是相對復(fù)雜許多。因此，市域（郊）鐵路工程的項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)按89號文執(zhí)行更為妥當(dāng)。（8）工程保險(xiǎn)費(fèi)。國內(nèi)大型基建項(xiàng)目在建設(shè)期基本上均對所建項(xiàng)目進(jìn)行工程投保，主要險(xiǎn)種為建筑安裝一切險(xiǎn)以及人身意外傷害險(xiǎn)等。從《市政工程設(shè)計(jì)概算編制辦法》（建標(biāo)〔2011〕1號）以及89號文可知，工程保險(xiǎn)費(fèi)均按照相關(guān)費(fèi)率進(jìn)行計(jì)算，且地方審計(jì)時(shí)對工程建設(shè)其他費(fèi)的審查較為嚴(yán)格，對未單獨(dú)計(jì)列的費(fèi)用子目一般不予認(rèn)可。所以鐵路行業(yè)在基本預(yù)備費(fèi)中解決工程保險(xiǎn)費(fèi)的慣例做法在地方傳統(tǒng)建設(shè)模式中易產(chǎn)生較大爭議。（9）建設(shè)期貸款利息的計(jì)算基數(shù)。地方投資建設(shè)運(yùn)營的市域（郊）鐵路工程，一般會隨著該線發(fā)布車輛購置的招標(biāo)公告，即車輛購置應(yīng)由該項(xiàng)目承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用。因此在計(jì)算建設(shè)期貸款利息時(shí)，其基數(shù)應(yīng)該包含車輛購置費(fèi)。從以上理由來看，地方投資建設(shè)運(yùn)營的市域（郊）鐵路工程，雖然名字中含有鐵路工程，但其本質(zhì)更偏向于城市軌道交通工程。且地方的投資管理模式與鐵路系統(tǒng)的投資管理模式也有所不同，如照搬鐵路工程的概預(yù)算編制模式，則極有可能面臨工程進(jìn)展不順、發(fā)承包雙方爭議較大以及最終結(jié)算超概等情