論福建省天然林保護(hù)的管理體制

論福建省天然林保護(hù)的管理體制摘要天然林是指原始林或者遭遇自然災(zāi)害（火災(zāi)、洪澇、病蟲(chóng)害等）破壞后自然更新恢復(fù)以及人為破壞后經(jīng)封山育林而成的天然次生林。通過(guò)對(duì)天然林的生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值的分析，論述近年來(lái)福建省天然林?jǐn)?shù)量劇減的危害，并在我國(guó)現(xiàn)有的法律、行政法規(guī)等關(guān)于天然林保護(hù)的法律制度的基礎(chǔ)上，對(duì)比俄羅斯關(guān)于天然林保護(hù)實(shí)施三級(jí)管理體制，立足福建省的實(shí)際情況，分析福建省天然林保護(hù)的管理體制。

關(guān)鍵詞福建省天然林法律保護(hù)

作者簡(jiǎn)介：葛志群，北京林業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院。

天然林是指原始林或原始林遭遇自然災(zāi)害（火災(zāi)、洪澇、病蟲(chóng)害等）破壞后自然更新恢復(fù)以及人為破壞后經(jīng)封山育林而成的天然次生林?豍，具有涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙、改善氣候、維護(hù)生物多樣性等多重作用；同時(shí)天然林還有著重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，不僅能提供木材、薪柴、林副產(chǎn)品，還具有景觀旅游價(jià)值。因此對(duì)于這樣的資源，其保護(hù)有著極其重要的意義。

一、福建省天然林法律的保護(hù)現(xiàn)狀

福建省地處東南沿海，氣候濕潤(rùn)，降水量多，得天獨(dú)厚的地理位置，使其擁有著豐富的森林資源。2009年，根據(jù)國(guó)家林業(yè)局的審核認(rèn)定，福建省森林面積為11500萬(wàn)畝，森林覆蓋率為63.1%，位列全國(guó)第一，是我國(guó)生物多樣性最豐富的地區(qū)之一?豎。豐富的天然林資源給福建省創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值以及生態(tài)價(jià)值。但是近年來(lái)，由于天然林保護(hù)的欠缺使福建省天然林的數(shù)目劇減，自然災(zāi)害頻發(fā)。特別是進(jìn)入70年代以來(lái)，重災(zāi)出現(xiàn)的次數(shù)逐漸增多，強(qiáng)度增大，危害程度加深。僅1990年5月至9月4個(gè)月內(nèi)福建省就受7次臺(tái)風(fēng)襲擊，同年福建省登陸臺(tái)風(fēng)次數(shù)就占全國(guó)總次數(shù)的50%，受災(zāi)死亡人數(shù)占全國(guó)總?cè)藬?shù)的80%，受災(zāi)面積遍及全省，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)41.1億元，相當(dāng)于當(dāng)年福建省工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的1/10?豏。并且2000年以來(lái)，福建省因自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失就為平均每年100億元。龐大的經(jīng)濟(jì)損失讓我們不得不正視福建省天然林的保護(hù)，但是與之相對(duì)應(yīng)的是，天然林的法律保護(hù)缺失。

一是從國(guó)家法律保護(hù)層面上看，我國(guó)雖然出臺(tái)了《森林法》及《森林法實(shí)施條例》，但是僅為保護(hù)森林資源的綜合法律，規(guī)制的范圍廣，涉及天然林保護(hù)僅為其24條，規(guī)定對(duì)天然林劃定自然保護(hù)區(qū)加以管理。同時(shí)各省由于地理環(huán)境的不同，天然林有著極大的不同，其復(fù)雜性，使《森林法》和《森林法實(shí)施條例》作為上位法效力大為減少。沒(méi)有關(guān)于天然林保護(hù)的單行法，使天然林保護(hù)僅限于理論層面。

二是從國(guó)家天然林保護(hù)的工程層面看，天保工程，雖涉及全國(guó)17個(gè)省區(qū)，但是江西、廣西、廣東、福建、湖南占全國(guó)總資源20%的天然林資源卻并未涉及于此。因而對(duì)于這些地區(qū)的天然林保護(hù)，尚缺乏有效的保護(hù)體制。

三是從福建省本省來(lái)看，近年來(lái)，福建省自然災(zāi)害頻發(fā)，報(bào)道顯示，僅2006年福建省的水土流失面積就為98.34萬(wàn)公頃，占全省機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人的任免，則需通過(guò)林務(wù)局與地方政府共同協(xié)商確定?，F(xiàn)今俄羅斯共有83個(gè)地方級(jí)林業(yè)管理單位，分屬于共和國(guó)、各邊疆區(qū)、各州。地方管理單位在聯(lián)邦林務(wù)局的直接領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，工作范圍主要為：制定本地區(qū)的森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)法規(guī)；協(xié)同地方政府和環(huán)保部門監(jiān)控森林利用、更新和保護(hù)狀況；開(kāi)展森林撫育、更新和保護(hù)工作；為地方森工單位準(zhǔn)備伐區(qū)分布建議書；在聯(lián)邦林務(wù)局提供的聯(lián)邦預(yù)算范圍內(nèi)為各林管區(qū)分配資金和為林管區(qū)分發(fā)地方財(cái)政撥款等。地方管理單位在林務(wù)局的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下，開(kāi)展本地區(qū)的森林保護(hù)工作。

（三）林管區(qū)

林管區(qū)亦稱林場(chǎng)，是俄羅斯三級(jí)管理體制的基層管理單位。主要負(fù)責(zé)各種林業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其主要職責(zé)是：（1）參與森林的調(diào)查、規(guī)劃和科研工作，組織進(jìn)行森林核算；（2）為森林利用單位劃分采伐地點(diǎn)，簽訂協(xié)議，簽發(fā)采伐證書；（3）組織開(kāi)始林副產(chǎn)品以及采伐產(chǎn)品等的加工、撫育等。

俄羅斯各州、邊區(qū)或自治共和國(guó)林業(yè)管理局(森林委員會(huì))擁有的林管區(qū)數(shù)量不等，林管區(qū)下設(shè)的施業(yè)區(qū)、營(yíng)林小區(qū)和護(hù)林段的數(shù)量也不盡相同。林管區(qū)和施業(yè)區(qū)的數(shù)量及面積，主要取決于當(dāng)?shù)氐馁Y源狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?豑。

在此基礎(chǔ)上，俄羅斯明確了各級(jí)林業(yè)管理的職責(zé)，聯(lián)邦林務(wù)局主要負(fù)責(zé)全國(guó)性的大政方針的制定，地方管理單位負(fù)責(zé)本地區(qū)的森林管理，林管局則負(fù)責(zé)具體的森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，權(quán)責(zé)明確，有效的保護(hù)了天然林，增加了本國(guó)境內(nèi)了森林資源，減少了對(duì)本國(guó)天然林的破壞。

三、俄羅斯三級(jí)管理體制對(duì)福建省天然林法律保護(hù)的借鑒意義

俄羅斯與我國(guó)同屬于亞歐大陸，雖福建省與俄羅斯的氣候及森林的種類不盡相同，但是，福建省可以借鑒俄羅斯的管理體制，明確天然林管理的具體單位，明確管理的職權(quán)，有效的管理本省的天然林資源，降低天然林?jǐn)?shù)量的流失。

福建省可以在俄羅斯的三級(jí)管理體制基礎(chǔ)上，明確福建省政府、林業(yè)廳以及福建省各地方林業(yè)局、自然保護(hù)區(qū)的權(quán)責(zé)，以福建省政府為核心，統(tǒng)一管理福建省森林資源，在福建省政府之下，林業(yè)廳、各林業(yè)局、自然保護(hù)區(qū)各司其職，合理有效的管理福建省天然林資源。

（一）福建省政府

1．福建省政府可以結(jié)合福建省本省的天然林分布特點(diǎn)，制定本省天然林保護(hù)的條例，借鑒我國(guó)其他已經(jīng)有天然林保護(hù)條例的省份，如四川、內(nèi)蒙古等等，結(jié)合本省的森林特色制定出本省的有關(guān)天然林利用、更新、保護(hù)以及監(jiān)督的天然林保護(hù)條例。

2．福建省政府可以組織天然林保護(hù)的研究以及和我國(guó)內(nèi)其他省份的合作，明確天然林發(fā)展的目標(biāo)，合理規(guī)劃天然林發(fā)展的道路。

3．在管理上，給予福建省各地方充分的權(quán)利，允許各地方在本地方天然林具體情況的基礎(chǔ)上，開(kāi)展本地方天然林發(fā)展的道路。鼓勵(lì)天然林保護(hù)與經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，鼓勵(lì)在不破壞天然林更新、再造的基礎(chǔ)上對(duì)天然林進(jìn)行采伐，發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟(jì)。

4．在經(jīng)費(fèi)上，給予地方以及自然保護(hù)區(qū)等充足的后備儲(chǔ)存力量，制定本省類天然林保護(hù)的經(jīng)濟(jì)制度，例如天然林采伐的稅收基點(diǎn)。

（二）福建省林業(yè)局

福建省各林業(yè)局在福建省政府制定的天然林保護(hù)的地方性法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地方天然林保護(hù)的特色，有的放矢的開(kāi)展天然林保護(hù)的工作。例如，制定本地方的天然林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)法規(guī)；協(xié)同本省類的其他地方或是相鄰地方開(kāi)始天然林的更新、再造以及監(jiān)控；在林權(quán)下放的大背景下，鼓勵(lì)群眾對(duì)天然林進(jìn)行合理的開(kāi)發(fā)，充分發(fā)揮天然林的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，可簽訂采伐協(xié)議、簽發(fā)采伐證書進(jìn)行合理的約束；對(duì)于本地方天然林的發(fā)展情況及時(shí)的向上級(jí)進(jìn)行匯報(bào)。

（三）福建省自然保護(hù)區(qū)

自然保護(hù)區(qū)可以作為一個(gè)相對(duì)的基層單位，對(duì)本自然保護(hù)區(qū)的天然林進(jìn)行管理，在此自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，禁止對(duì)天然林的一切采伐，發(fā)展天然林的景觀價(jià)值。

在本自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，可以制定本自然保護(hù)區(qū)的管理?xiàng)l例及管理辦法，對(duì)自然保護(hù)區(qū)的生產(chǎn)以及經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行約束。

四、結(jié)語(yǔ)

天然林是森林資源的主體，加強(qiáng)天然林的法律保護(hù)尤為重要。福建省作為天然林資源分布的重要省份，在天保工程尚未涉及，地方性保護(hù)規(guī)范尚未形成之際，在改善本省的自然災(zāi)害問(wèn)題，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與資源的可持續(xù)發(fā)展方面，可在一系列單行法的基礎(chǔ)上，依據(jù)本省出臺(tái)的天然林保護(hù)的各項(xiàng)政策，借鑒國(guó)外天然林保護(hù)的規(guī)制，加快福建省天然林的法律保護(hù)。

注釋：

?豍胡云龍，葉雙峰．天然林之內(nèi)涵．中國(guó)林業(yè)．2003年．

?豎翁友恒．福建省森林經(jīng)營(yíng)狀況研究．林業(yè)勘察設(shè)計(jì)．2011（2）．

?豏石建平．福建自然災(zāi)害的特點(diǎn)及其對(duì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的影響．福建環(huán)境．1994年．

?豐中國(guó)林業(yè)網(wǎng)．/portal/main/map/sjly/sjly97.html．

?豑宋魁．轉(zhuǎn)型期的俄羅斯林業(yè)管理體制．中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)．/news/379351.htm．

參考資料：

[1]國(guó)家林業(yè)局;/

[2]澳大利亞、新西蘭天然林管護(hù)對(duì)我國(guó)的啟示．綠