行政法人制度與行政組織論文

第第頁(yè)行政法人制度與行政組織論文一、前言

行政院日前發(fā)布消息，為了履行政府精簡(jiǎn)的競(jìng)選諾言，行政院決定加快停滯了三年之久的政府改造工程。其中延宕情形最嚴(yán)重，也是牽涉整個(gè)政府改造計(jì)劃者，即為行政組織的精簡(jiǎn)。為了建立新政府一再宣揚(yáng)的「小而美政府，行政院過(guò)去幾年推出了好幾個(gè)版本，將行政院各部會(huì)整并者有之，新設(shè)者有之，看得全國(guó)人民眼花繚亂，為數(shù)眾多的公務(wù)員也心驚膽跳，不知將被整編于何種單位。其中也穿插了政府部門(mén)內(nèi)哄，主管此工程的研考會(huì)似乎成為火在線的標(biāo)靶，行政院迄今未能給全國(guó)民眾一個(gè)具有說(shuō)服力及前瞻性十足的改革版本。

就在此改革陷入瓶頸當(dāng)時(shí)，行政院突然端出了一個(gè)新的構(gòu)想─行政法人制，打算利用重新設(shè)立一些新的法人，或是將現(xiàn)有若干行政機(jī)關(guān)改為行政法人，便可以達(dá)到精簡(jiǎn)政府機(jī)關(guān)及公務(wù)員名額的目的，似乎行政院找到了一個(gè)突破政府改造瓶頸的萬(wàn)靈丹。無(wú)怪乎行政院顯出喜孜孜的笑容，「政改有望了。

然而，光靠一個(gè)引進(jìn)新型態(tài)的法人，即可有如此的神妙功能乎？我們不妨試為分析。

二、行政法人的特色

行政院認(rèn)為，引進(jìn)行政法人制度就可將目前組織龐大的中央機(jī)關(guān)加以刪減，使之成為法人，同時(shí)公務(wù)員也可資遣或轉(zhuǎn)調(diào)，由該行政法人另行以契約方式聘雇新人，而由公務(wù)員轉(zhuǎn)調(diào)者，為了保障其工作權(quán)，也可繼續(xù)承認(rèn)其轉(zhuǎn)調(diào)后的年資，所以，引進(jìn)行政法人，對(duì)新增加公務(wù)員方面確可達(dá)到精簡(jiǎn)的目的；同時(shí)，為了避免地方政府濫行設(shè)立行政法人，目前暫時(shí)決定只許可中央級(jí)的行政法人制度。

由行政院對(duì)行政法人制度的構(gòu)想，可知此行政法人仍然是標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)的公法人的一種，甚至可以稱為公行政法人，也是任何法治國(guó)家最常見(jiàn)的一種擔(dān)負(fù)行政任務(wù)的法人。以行政法學(xué)而論，這種公法人可以有下列幾種特色：

第一，必須是由法律來(lái)規(guī)定，以取得國(guó)家的認(rèn)可，同時(shí)公法人經(jīng)常被授權(quán)擁有公權(quán)力，所以也要經(jīng)過(guò)立法院的明白授權(quán)，并且其運(yùn)作要受到立法院的監(jiān)督。

第二，公法人原則上是由國(guó)庫(kù)支付運(yùn)作費(fèi)用，因此其人事經(jīng)費(fèi)與辦公費(fèi)用，也出自公庫(kù)，就此而言，對(duì)國(guó)家財(cái)政的支出，與行政機(jī)關(guān)一致。

第三，公法人的任務(wù)多由法律所明定，且可能執(zhí)行公權(quán)力，故其成員多半可由公務(wù)員來(lái)兼任，甚至利用調(diào)職方式使其年資不致于中斷。例如：美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)的官員，便是這種例子。我國(guó)?；鶗?huì)的人員，也可將其年資并計(jì)在公務(wù)員年資之內(nèi)，此是臺(tái)灣地區(qū)與大陸地區(qū)人民關(guān)系條例第四條第四項(xiàng)所明定，所以，精簡(jiǎn)人事就此而言，并無(wú)實(shí)際利益。

因此，行政法人的推行，只不過(guò)是將行政法上的公法人制度，加以全面的推動(dòng)而已。就此而言，并未有特別的新意。然而，畢竟此行政法人是整個(gè)公法人的一種類(lèi)型，我們可以由比較法的制度來(lái)作一個(gè)檢視。

三、各國(guó)公法人制度的比較

1.德國(guó)的公法人種類(lèi)

德國(guó)的公法人種類(lèi)，可以區(qū)分為1公法社團(tuán)；2公共機(jī)構(gòu)；3公法財(cái)團(tuán)等三大類(lèi)：

1公法團(tuán)體

亦稱為公法社團(tuán)，是仿效民法的社團(tuán)法人（例如協(xié)會(huì)）而成立的以招收會(huì)員為主的團(tuán)體。其組成之成員，可以包括自然人或者是法人。組成之目的，多半是保障公共利益或是促進(jìn)成員之利益。公法團(tuán)體可依參加成員的地方不同，而組成不同的「地方性社團(tuán)，這種稱為「地域社團(tuán)（Gebietsk？rperschaft）。地域社團(tuán)大可至國(guó)家—即國(guó)家是以土地、主權(quán)及公民所組成的公法社團(tuán)。而地方，例如：各邦、縣及自治市等，也可以比照國(guó)家，具有法人的資格。

在這個(gè)種類(lèi)中，是以國(guó)家與地方的行政機(jī)關(guān)占了最大的比例。德國(guó)一直是實(shí)施聯(lián)邦制的國(guó)家，所以行政機(jī)關(guān)分成國(guó)家與地方機(jī)關(guān)兩種，都是屬于國(guó)家法人與地方法人中的行政權(quán)機(jī)關(guān)。

此外，也可以以公民的具有某種資格（身分）來(lái)作區(qū)分，所成立之公法社團(tuán)稱之為「身分社團(tuán)（Personenk？rperschaft），如律師、會(huì)計(jì)師及建筑師等成立的公會(huì)，都可稱為公法的身份社團(tuán)。德國(guó)對(duì)于公法社團(tuán)極為重視，會(huì)員是強(qiáng)制入會(huì)，同時(shí)紀(jì)律權(quán)也由國(guó)家賦予，所以公法團(tuán)體是執(zhí)行委托行政，可對(duì)于會(huì)員行使公權(quán)力。

2公共機(jī)構(gòu)

所謂的公共機(jī)構(gòu)（Anstalt）是指依公法成立，由某些物（設(shè)備、設(shè)施）及人（管理機(jī)構(gòu)成員）組成，以持續(xù)性方式來(lái)達(dá)成特定之目的。例如公立學(xué)校、博物館、公園、公立醫(yī)院等[1].公共機(jī)構(gòu)成立之目的在行政目的方面多半是在于服務(wù)行政方面，一般公民與該公共機(jī)構(gòu)是屬于利用者的關(guān)系。公共機(jī)構(gòu)可依法令或由管理者訂定管理規(guī)則來(lái)管理，所以使用者與公共機(jī)構(gòu)間是一種傳統(tǒng)的內(nèi)部關(guān)系。也是特別權(quán)力關(guān)系的一種。

不過(guò)德國(guó)行政法學(xué)對(duì)于公共機(jī)構(gòu)的制度，卻十分不明確。特別是在具有獨(dú)立法人資格、是否為行政機(jī)關(guān)[2]，以及可否提起行政訴訟等[3]，都沒(méi)有獲得一致的見(jiàn)解。因此對(duì)于公共機(jī)構(gòu)的公法人地位的討論，并不十分透徹。

3公法財(cái)團(tuán)

德國(guó)民法上的法人可以區(qū)分為以會(huì)員的組成為目的的社團(tuán)法人（例如營(yíng)利法人—公司、企業(yè)；以及非營(yíng)利法人—協(xié)會(huì)），以及以一定的資金所成立的財(cái)團(tuán)法人（基金會(huì)）。財(cái)團(tuán)法人（Stiftung，F(xiàn)oundation）的名稱容易使人誤解為營(yíng)利目的的「財(cái)團(tuán)，相反的，財(cái)團(tuán)法人卻是以一筆資金作為成立法人的依據(jù)，并靠此資金的孳息作為法人運(yùn)作的經(jīng)費(fèi)。資金都由捐贈(zèng)人決定「章程后，依此章程獨(dú)立運(yùn)作，如同社團(tuán)法人一樣。所以財(cái)團(tuán)法人都是公益法人。現(xiàn)在西方國(guó)家許多社會(huì)福利機(jī)構(gòu)（例如醫(yī)院、養(yǎng)老院），以及文教機(jī)構(gòu)，例如學(xué)校與博物館，都是屬于財(cái)團(tuán)法人。同樣公法也可以創(chuàng)設(shè)公法財(cái)團(tuán)，由一筆資金，成立具有獨(dú)立法律人格的財(cái)團(tuán)法人，來(lái)推行行政任務(wù)，此便是公法財(cái)團(tuán)。公法財(cái)團(tuán)內(nèi)部管理規(guī)則可以以公法來(lái)規(guī)定，具公法之色彩，而私法財(cái)團(tuán)法人乃純粹以私法規(guī)定其內(nèi)部關(guān)系不同。公法財(cái)團(tuán)多以達(dá)成公法任務(wù)，往往由公庫(kù)提供資金，故原則上受到主管機(jī)關(guān)之監(jiān)督比一般私法財(cái)團(tuán)為多，也受到民意機(jī)關(guān)之監(jiān)督，此亦行政權(quán)力應(yīng)受民意機(jī)關(guān)監(jiān)督之原則。發(fā)生爭(zhēng)訟時(shí)，公法財(cái)團(tuán)應(yīng)以具公法特性為原則，故循行政爭(zhēng)訟途徑解決；而與私法財(cái)團(tuán)的爭(zhēng)訟問(wèn)題，仍循民事途徑解決不同。

2.英國(guó)的公法人制度

英國(guó)對(duì)于國(guó)家執(zhí)行行政權(quán)者，有稱為「機(jī)關(guān)（Agency），當(dāng)局（Authority），因此，沒(méi)有一個(gè)類(lèi)似行政主體的名稱。大致上英國(guó)將擁有政府行政權(quán)力的單位，分成兩種：一種是政府（Government），以及公法人（PublicCorporation）兩種，前者包括中央與地方政府，也經(jīng)常使用「當(dāng)局（Authority）的名稱，而其所下屬的單位，稱為「機(jī)關(guān)，都可以由法律授與執(zhí)行的公權(quán)力。公法人則是由法律所創(chuàng)設(shè)的法人，由其名稱是以「公營(yíng)公司（PublicCorporation），可見(jiàn)得英國(guó)的「公法人，是指以私法的「公司（Corporation）型態(tài)所成立的行政主體，也是國(guó)家設(shè)立公司來(lái)達(dá)成行政任務(wù)，與「行政私法概念，頗為相似，這也是一種所謂的「特許企業(yè)（Beliehene），乃公權(quán)力授與企業(yè)行使的例子。所以這個(gè)英國(guó)式的公法人概念，甚為狹小，僅限「行政委托，而非大陸法系所界定的公法人。

英國(guó)的「公共公司，或稱「公法人的概念，依王名揚(yáng)教授的見(jiàn)解，具有以下三個(gè)特征：1有獨(dú)立的法律人格；2在全國(guó)或一定地區(qū)內(nèi)執(zhí)行由法律或特許狀所規(guī)定的某種公共事務(wù)；3對(duì)一般行政機(jī)關(guān)雖然保持一定程度的獨(dú)立，但仍然保存一定程度的關(guān)系[4].

依照英國(guó)學(xué)者，例如霍克（NeilHawke）對(duì)于公法人的定義為「由法規(guī)所創(chuàng)設(shè)的團(tuán)體，能夠擁有完全獨(dú)立的法律人格，且在絕大多數(shù)的情形，其成員并未擁有公務(wù)員的資格，且該團(tuán)體不被視為政府機(jī)關(guān)（Agency）。該團(tuán)體的目的只是來(lái)?yè)?dān)負(fù)某些任務(wù)，且受到政府相當(dāng)?shù)谋O(jiān)督[5].上述霍克教授的見(jiàn)解，值得重視的有三：

a.公法人是由法規(guī)來(lái)創(chuàng)建，所以公法人的成立是有法規(guī)的基礎(chǔ)，這是其行使行政權(quán)力獲得法律授權(quán)的主因。

b.其次，雖然大多數(shù)的情形公法人，不是政府機(jī)關(guān)，其成員也非公務(wù)員，從而不能享受公務(wù)機(jī)關(guān)才擁有的待遇—例如減稅的優(yōu)待，但是這并非絕對(duì)的，法律可以特殊的規(guī)定給予此些團(tuán)體類(lèi)似公務(wù)機(jī)關(guān)的地位，以及其成員享受公務(wù)員的待遇。就此每個(gè)公法人都是由不同的個(gè)別法律所創(chuàng)設(shè)，英國(guó)學(xué)者阿德勒（JohnAlder）便稱呼這種公法人為「特設(shè)團(tuán)體（adhocBodies）[6].至于為何行政機(jī)關(guān)要另設(shè)一個(gè)公法人，解釋以公司型態(tài)來(lái)設(shè)立？可能基于各種不同的考慮：例如所要執(zhí)行的任務(wù)，并非行政機(jī)關(guān)所熟悉、公務(wù)員也不適合，或沒(méi)經(jīng)驗(yàn)勝任工作，這在一些需要較新興的事務(wù)方面，常會(huì)有此情況；或基于人事制度的考慮，不愿意擴(kuò)充公務(wù)員的數(shù)量，以及增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，寧可用私法的合同關(guān)系來(lái)聘用人員；亦有可能是該種事務(wù)的型態(tài)是以私法的公司、組織推行較為方便，這是英國(guó)在第二次世界大戰(zhàn)以后，推行公有化政策，將許多私人公司收歸公有（是有償?shù)氖諝w），因此，新成立的組織仍以公司的型態(tài)經(jīng)營(yíng)為宜。

c.公法人必須受到政府相當(dāng)?shù)谋O(jiān)督。因此公法人雖然擁有法律上獨(dú)立的人格，可以負(fù)擔(dān)義務(wù)，享受權(quán)利，但仍比一般的法人受到更多公權(quán)力的拘束。這也是王名揚(yáng)教授所稱的「保持一定的關(guān)系。政府之所以必須對(duì)該公法人給予相當(dāng)?shù)谋O(jiān)督，是因?yàn)樵摴ㄈ说膱?zhí)行任務(wù)是政府所「關(guān)切（Concern），而不是如同一般的法人之行為，政府采取中立，且不予以干涉的立場(chǎng)；其次，這些企業(yè)，特別是公有化后的公營(yíng)公司，多半擔(dān)負(fù)滿足民生用品需求的任務(wù)，例如水電、牛奶或瓦斯等，政府必須對(duì)其費(fèi)率的高低、質(zhì)量的優(yōu)良與否，以及服務(wù)范圍……，加以監(jiān)督，使得公民權(quán)益受到最大的保障。就此而言，公營(yíng)公司與私營(yíng)公司的權(quán)利截然不同，同時(shí)，公營(yíng)公司也可享有相對(duì)的法定權(quán)利，包括獨(dú)占經(jīng)營(yíng)權(quán)或是改變費(fèi)率權(quán)，以及行使法定的權(quán)力，例如：架設(shè)管線或強(qiáng)制使用、收費(fèi)的權(quán)力。所以公法人成為行政主體，且變成類(lèi)似政府屬下的一個(gè)機(jī)關(guān)（Agency），如同受到上級(jí)機(jī)關(guān)的政府之監(jiān)督。至于兩者的關(guān)系，與救濟(jì)之可能性，都必須在法律內(nèi)明白規(guī)定之[7].

英國(guó)行政法對(duì)于行政主體分為行政機(jī)關(guān)與公法人（公營(yíng)公司）的二分法，和德國(guó)公法人三個(gè)主要類(lèi)型，頗有差距，但是英國(guó)的「法人（Corporation）的范圍為廣泛，亦可以包括社團(tuán)法人，也可以包括財(cái)團(tuán)法人在內(nèi)。所以，德國(guó)的公法財(cái)團(tuán)與公法社團(tuán)中，除了行政機(jī)關(guān)外的其它社團(tuán)，亦可包括在英國(guó)的公法人范圍之內(nèi)。至于德國(guó)的公共機(jī)構(gòu)，既然是「人與「設(shè)備的組合體，也可以透過(guò)公法財(cái)團(tuán)的方式來(lái)運(yùn)作，因此，英國(guó)成立類(lèi)似的機(jī)構(gòu)，最有名的例子為：英國(guó)國(guó)家廣播公司（BritishBroadcastingCorporation）便是英國(guó)版本的公共機(jī)構(gòu)，得以法律成立之。但除了英國(guó)國(guó)家廣播公司外，其它典型的公共機(jī)構(gòu)，例如各級(jí)公立學(xué)校，博物館等，則都不當(dāng)然具有公法人的地位，前者屬于教育機(jī)關(guān)；后者多半以私法財(cái)團(tuán)法人的型態(tài)組成。

英國(guó)的將行政機(jī)關(guān)與公法人視為執(zhí)行行政權(quán)力的兩大種類(lèi)，而且，英國(guó)也沒(méi)有區(qū)分公法與私法。所以英國(guó)的公法人，并非公法法人，而是「公共法人，以相對(duì)于私人所擁有的「私法人而言。這點(diǎn)當(dāng)可予中國(guó)行政法學(xué)上對(duì)公法人的概念開(kāi)展，有所啟示。

3.日本的公法人制度

日本的行政法，受到德國(guó)極大的影響，甚至完全承繼德國(guó)的理論。在二次世界大戰(zhàn)之前，德國(guó)的公法人理論，也成為日本所有行政法教科書(shū)的例子。日本對(duì)于公法人的概念，比較重視在公共機(jī)構(gòu)（日本人稱為公營(yíng)造物）以及公法團(tuán)體，對(duì)于公法財(cái)團(tuán)比較不重視。因此，日本公法人的概念，是純粹的德國(guó)式而非英國(guó)式。

但是，隨著二次世界大戰(zhàn)后，日本接受美國(guó)式的憲法及理念，漸漸的影響到行政法。其公法人的概念也就逐漸的改變。日本最早改變公法人概念者，是將公共機(jī)構(gòu)（公營(yíng)造物）以特殊法人的概念來(lái)包含之。因此，是將英國(guó)的「機(jī)關(guān)（Agency）的概念導(dǎo)入。這種著眼于各種公法人具有不同的行政任務(wù)以及組織型態(tài)，包括人員編制、預(yù)算規(guī)模、權(quán)力大小，以及監(jiān)督機(jī)關(guān)的不同，所以用不同的法人組織來(lái)包括在內(nèi)。而其名稱也各式各樣，例如，公團(tuán)、事業(yè)團(tuán)、公庫(kù)、營(yíng)團(tuán)，甚至類(lèi)似合作社性質(zhì)的「振興會(huì)，都是例子。據(jù)日本著名的行政法學(xué)者藤田宙靖[8]的分析，至一九九三年為止，全日本中央級(jí)共有九十二個(gè)這種特殊法人[9].這些特殊法人的成立，也同時(shí)表現(xiàn)在日本民法對(duì)法人概念的擴(kuò)充。例如，對(duì)于教育機(jī)關(guān)，不論公私與否，創(chuàng)出「學(xué)校法人的制度；但最值得重視的例子，是對(duì)于所有的宗教團(tuán)體，創(chuàng)立了「宗教法人的制度，可以解決日本繼承大陸法系傳統(tǒng)對(duì)于宗教團(tuán)體是否適用民主原則的社團(tuán)法條款的爭(zhēng)議。這是日本對(duì)于傳統(tǒng)源自民法社團(tuán)法人概念的一種突破。

繼對(duì)公共機(jī)構(gòu)推行特殊法人化后，日本近一波的行政改革，便朝向「獨(dú)立行政法人的制度。日本在一九九六年行政改革會(huì)議召開(kāi)之前，本對(duì)此制度并不熱衷，等到看到八年代末，英國(guó)撒切爾政府行政改革的成效后，開(kāi)始向英國(guó)取經(jīng)，從而接受了英國(guó)「機(jī)關(guān)（Agency）的制度，心儀不已。日本最后的獨(dú)立行政法人制度，便以英國(guó)為母法。一九九七年七月，通過(guò)了「獨(dú)立行政法人通則法及該法的施行法與整備法，預(yù)計(jì)初期將設(shè)立六十三個(gè)中央級(jí)的獨(dú)立行政法人，至該年十二月為止，總共通過(guò)五十九個(gè)獨(dú)立行政法人的特別法[10].

四、日本獨(dú)立行政法人制度的移植是否可行？

這次行政院取法的對(duì)象，顯然是日本模式，日本這種改革是否適合我國(guó)，有待進(jìn)一步的分析。但日本模式，有幾點(diǎn)值得我們斟酌：

第一，日本見(jiàn)到撒切爾政府改革的成功，從而采納英國(guó)的「機(jī)關(guān)（Agency）制度。但不可忘記，撒切爾政府所推行的民營(yíng)化政策，將英國(guó)在戰(zhàn)后所推行福利國(guó)家最重要也最激進(jìn)的一種制度─收歸國(guó)有、廣泛建立公營(yíng)公司，大幅度的改變，將不少有名的公司，例如英國(guó)航空公司、BBC等，開(kāi)放民營(yíng)。易言之，英國(guó)是將「機(jī)關(guān)（Agency）的制度取消，轉(zhuǎn)由民間來(lái)達(dá)成供需的市場(chǎng)定律，國(guó)家減少許多任務(wù)。所以，日本反而采取英國(guó)已廢棄的「機(jī)關(guān)（Agency）制度。

第二，對(duì)于國(guó)家的任務(wù)，日本似乎并未強(qiáng)調(diào)要減少，反而用新設(shè)法人或機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)型的方式來(lái)承接，同時(shí)，日本還有許多英國(guó)及我國(guó)所沒(méi)有的行政指導(dǎo)，一樣可以發(fā)揮國(guó)家的干涉與主導(dǎo)力量。

第三，日本在引進(jìn)獨(dú)立法人后，必須通過(guò)六十個(gè)以上的法律，才能轉(zhuǎn)型成功，我國(guó)有無(wú)此可能，是否治絲益棼？就此而言，全國(guó)機(jī)關(guān)要重新規(guī)定法源的浩大工程，即非現(xiàn)代的政府所能負(fù)擔(dān)。

五、結(jié)論

由上述行政院所要取法日本獨(dú)立行政法人的模式來(lái)作為臺(tái)灣政府改造的法寶，我們揭開(kāi)了這個(gè)新制度的面紗后，可以發(fā)現(xiàn)，并非一種新的「藥方，而是燒了一把行政法學(xué)上公法人的老灶，把公法人，特別是公法財(cái)團(tuán)的制度重新炒熱而已。

將行政機(jī)關(guān)，尤其是行使公權(quán)力的機(jī)關(guān)改為財(cái)團(tuán)法人式的行政法人，一樣要雇用受過(guò)相當(dāng)學(xué)經(jīng)歷訓(xùn)練的工作人員，這些人員配合現(xiàn)代社會(huì)安全所要求的勞工法律的相關(guān)規(guī)定，仍然必須由雇主負(fù)擔(dān)一定的退休及其它相類(lèi)似公務(wù)員的權(quán)益。就此而言，同樣由公庫(kù)負(fù)擔(dān)的財(cái)政義務(wù)，并未獲得多少的解除；同時(shí)，國(guó)家對(duì)于這些法律上已經(jīng)交卸公務(wù)員身份的行政法人職員，已少掉了公務(wù)員法律的嚴(yán)格紀(jì)律、公務(wù)員倫理要求以及刑法上較重的制裁規(guī)定。如果再加上立法機(jī)關(guān)沒(méi)有妥善的監(jiān)督權(quán)限，而且官商勾結(jié)的政治氣氛不能免除的話，用行政法人的制度來(lái)取代行政機(jī)關(guān)，將會(huì)導(dǎo)致行政任務(wù)的失敗及國(guó)庫(kù)的資源濫用后果。德國(guó)行政法學(xué)上最近出現(xiàn)了一句警語(yǔ)：「遁入法人之中（Fluchtindie？ffentlichteStiftung）這是德國(guó)在八年代之后不少政府機(jī)關(guān)著眼于國(guó)會(huì)監(jiān)督的密度太強(qiáng)，因此廣泛采取設(shè)立公法人（公法財(cái)團(tuán)）的方式，例如：設(shè)立各種屬于文教、社會(huì)及其它輔助行政職務(wù)的基金會(huì)，并且廣泛實(shí)施行政委托的方案，讓許多行政任務(wù)不透過(guò)行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員之手而由這些法人來(lái)達(dá)成，同時(shí)自己仍能掌控此些法人的運(yùn)作，從而成功的避免了民意的監(jiān)督。這個(gè)逃避依法行政原則及遵從民意政治的伎倆，正是德國(guó)行政法學(xué)「遁入法人之中所指謫的對(duì)象。

我國(guó)近年來(lái)由政府部會(huì)所成立的基金會(huì)，為數(shù)上百，不僅成為退休高官酬庸之場(chǎng)所，每年由國(guó)庫(kù)更耗費(fèi)無(wú)數(shù)的資金，但其成果顯然有限。如果再?gòu)V泛設(shè)立各種類(lèi)型的行政法人，恐怕舊弊未除，新弊已生。日本的公務(wù)員制度以及公務(wù)員為公獻(xiàn)身的企業(yè)精神，舉世有目共睹，加上日本司法對(duì)官商勾結(jié)偵辦的公信力，都是我們臺(tái)灣所難望之項(xiàng)背，而且德國(guó)也發(fā)出了「遁入法人之中的警語(yǔ)！我國(guó)貿(mào)然見(jiàn)到日本提出的行政法人制，如獲至寶的見(jiàn)獵心喜，可說(shuō)是盲目移植的典型例證。

如果我們衡諸國(guó)家任務(wù)的范圍大小，以及國(guó)家是否愿意自我設(shè)限其對(duì)國(guó)民權(quán)益的照顧，大概必須以下述的前提來(lái)解決行政機(jī)關(guān)改為法人化的問(wèn)題：

第一，國(guó)家政策的決定者必須放棄大有為政府及福利國(guó)家的治國(guó)理念，才有可能減縮國(guó)家的任務(wù)，從而減少國(guó)家的機(jī)關(guān)及工作人員。英國(guó)撒切爾夫人毅然改正福利國(guó)家的公營(yíng)化政策，便是例子。否則，一方面仍然堅(jiān)持國(guó)家的大有為，執(zhí)政黨與在野黨拼命向選民推銷(xiāo)雄偉的施政抱負(fù)及競(jìng)選支票，怎么可能縮減政府對(duì)人民的承諾。不先確定此基本原則，將國(guó)家任務(wù)由行政機(jī)關(guān)改為行政法人，只是自欺欺人的障眼法，并且?guī)?lái)更多的弊病。西方國(guó)家政府改革乃基于自由化思潮，其理論背景仍是自由主義，必須要求人民自謀其力，少依賴國(guó)家，這也是反公營(yíng)化的主要?jiǎng)恿Α?/p>

第二，行政法人制度，本是行政法一種有效的制度，也是典型的「間接行政，我們主張行政機(jī)關(guān)在涉及非公權(quán)力行政部分，以及屬于給付行政的行政事務(wù)，可以委由此種法人來(lái)行使。但為了避免沖擊現(xiàn)有行政體系的法源基礎(chǔ)，屬于目前政府各部會(huì)行政機(jī)關(guān)者，不宜改為法人；而屬于新增加的政府任務(wù)，只要符合上述非公權(quán)力的特色者，才盡量以新設(shè)的行政法人來(lái)承擔(dān)任務(wù)。易言之，是所謂的「新增及輔助性原則，作為行政法人推行的基本方針。

第三，必須強(qiáng)調(diào)依法行政、法律保留及民意監(jiān)督的原則。行政法人必須要有明白的法律基礎(chǔ)，同時(shí)法律應(yīng)當(dāng)明白規(guī)定，這些接受?chē)?guó)家委托執(zhí)行任務(wù)的法人，一樣必須遵守依法行政、不得濫用權(quán)力及官商勾結(jié)等破壞國(guó)家法治精神，同時(shí)必須由民意機(jī)關(guān)加以監(jiān)督，使得這種將國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行任務(wù)的「直接行政，改為由行政法人執(zhí)行的「間接行政，仍然不會(huì)悖離法治國(guó)家的原則。

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[1]公共機(jī)構(gòu)，在日本的行政法學(xué)譯為「公營(yíng)造物，臺(tái)灣行政法學(xué)也沿襲適用至今。但此名稱易令人誤解為物理面上的建筑?；诠矙C(jī)構(gòu)是由「物（財(cái)產(chǎn)）及「人（管理人）的組合體，名稱可譯為「公共設(shè)施或「公共設(shè)備，但稱之為「公共機(jī)構(gòu)較為妥適。即使日本現(xiàn)在也漸漸不使用公營(yíng)造物一詞，主張制定「公用設(shè)施法，故改稱「公共設(shè)施。見(jiàn)手島孝（等），基本行政法學(xué)，一九九五年，第八六頁(yè)以下。

[2]行政機(jī)關(guān)理應(yīng)皆具法人資格，亦即具有獨(dú)立的權(quán)利能力。但不少公共機(jī)關(guān)確未具備此條件，因此又有所謂的「非權(quán)利能力之公共機(jī)構(gòu)的分類(lèi)。此外，還有許多公共機(jī)構(gòu)，是行政機(jī)關(guān)所屬的機(jī)關(guān)之一，例如公立醫(yī)院為衛(wèi)生局所轄機(jī)關(guān)、公立美術(shù)館（為文化局或教育部所轄之機(jī)關(guān)），并不有獨(dú)立的權(quán)利能力，所以其產(chǎn)生的法律效果全由所屬機(jī)關(guān)承受。故其性質(zhì)上雖可分為公共機(jī)構(gòu)，但并無(wú)獨(dú)立的法律人格。

[3]行政法學(xué)上雖將公共機(jī)構(gòu)與使用者的關(guān)系界定為行政法上的特別權(quán)力關(guān)系，因此，