高校內(nèi)部績效審計初探

0引言隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，績效問題逐漸受到關(guān)注，由此產(chǎn)生了績效管理理念和績效評價，逐漸演變成績效審計?？冃徲嫷亩x也經(jīng)歷了一系列演化，2014年內(nèi)部審計協(xié)會發(fā)布的具體準(zhǔn)則將績效審計描述為“內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)和內(nèi)部審計人員對本組織經(jīng)營管理活動的效率和效果進(jìn)行的審查和評價”。績效審計的實(shí)施主體以企業(yè)內(nèi)部審計部門為主，僅有少數(shù)事業(yè)單位探索性地開展了績效評價等與績效審計相關(guān)的業(yè)務(wù)，具有“以事后審計為主、事前和事中的關(guān)注較少”“財務(wù)分析為主”“評價的深度與廣度有限”等特點(diǎn)。結(jié)合既往研究，本文認(rèn)為高校內(nèi)部績效審計是依據(jù)國家的法律法規(guī)，檢查學(xué)校收到的各類資金使用情況、科學(xué)性和節(jié)約的程度，對高校的占有資源依照相應(yīng)的審計標(biāo)準(zhǔn)和體系進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性和社會性的分析和考量，確定高校各類資源的分配和利用效率的監(jiān)督和管理活動。是高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)實(shí)施的監(jiān)督和評價活動，是優(yōu)化高校治理的重要手段之一，內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)審計結(jié)果協(xié)助高校管理層不斷調(diào)整管理思路、管理方式，以彌補(bǔ)高校內(nèi)部控制中的薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)而促進(jìn)高校建設(shè)和發(fā)展。本文從高校實(shí)施績效審計的必要性著手，分析實(shí)施績效審計的難點(diǎn)，從完善制度等角度探索高校應(yīng)當(dāng)如何落實(shí)績效審計，推動高校內(nèi)部績效審計的發(fā)展。1高校實(shí)施績效審計的動因20世初，西方國家圍繞支出項目的既定目標(biāo)，對目標(biāo)實(shí)際執(zhí)行結(jié)果與效果之間的關(guān)聯(lián)性開展研究，即最初的績效審計，以期利用研究結(jié)果助力政府財政支出科學(xué)化和資源利用效益最大化。教育系統(tǒng)也在嘗試對各類學(xué)校進(jìn)行績效審計，2020年修訂后的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》(中華人民共和國教育部令第47號)(以下簡稱《規(guī)定》)指出，審計的范圍應(yīng)當(dāng)包括資金、資產(chǎn)、資源的管理和效益情況；辦學(xué)、科研、后勤保障等主要業(yè)務(wù)活動的管理和效益情況[1]，《規(guī)定》契合績效審計“3E”理念，為高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)指明了審計關(guān)注點(diǎn)——辦學(xué)效益。因此，高校有必要立足于實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的根本目標(biāo)落實(shí)內(nèi)部績效審計，監(jiān)督高校的整體運(yùn)作狀態(tài)，確保高校在良性軌道上運(yùn)作和發(fā)展。1.1符合發(fā)展趨勢，革新審計理念2015年教育財政性經(jīng)費(fèi)投入3.14萬億元，2019年該金額增至4萬億元，同比增長27.39%，不斷增加高等教育財政性經(jīng)費(fèi)投入，高校可支配的經(jīng)費(fèi)隨之逐年增加，但資金的流向、資源管理、效益產(chǎn)出情況的評價機(jī)制相對較少。盡管現(xiàn)行準(zhǔn)則或相關(guān)法律法規(guī)沒有明確要求高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)必須開展績效審計，但績效審計能夠提高高校資金使用的透明度，幫助利益相關(guān)方了解學(xué)校的資源使用情況。績效審計兼具財務(wù)審計、重要政策跟蹤審計的優(yōu)點(diǎn)，能夠突破“信息繭房”，減少信息不對稱問題，符合近年來高校治理的發(fā)展趨勢。同時內(nèi)部審計能夠推動革新現(xiàn)有工作理念，推動高校內(nèi)部審計工作人員改變工作方式方法，促進(jìn)內(nèi)部審計工作路徑和方法多元化，爭取達(dá)到事前指導(dǎo)、事中糾偏、事后監(jiān)督的效果。1.2前移審計關(guān)口，發(fā)揮預(yù)警作用高校內(nèi)部績效審計的理念先進(jìn)性一定程度上能夠推動審計關(guān)口前移，起到預(yù)警作用，實(shí)現(xiàn)審計的“免疫”功能。高校內(nèi)部審計部門雖然已經(jīng)通過貫徹預(yù)算管理理念等方式前移審計關(guān)口，但是項目實(shí)施時點(diǎn)表明總體上是著眼于“事后審計”，依靠審計整改進(jìn)行“糾偏”，無法在事前防范風(fēng)險，從源頭堵塞漏洞的力度欠缺。內(nèi)部績效審計能夠克服傳統(tǒng)審計的缺點(diǎn)，在日常業(yè)務(wù)活動中充分調(diào)查，從多個維度開展內(nèi)部審計工作，延伸調(diào)查時機(jī)，及時對政策執(zhí)行情況、內(nèi)部控制建設(shè)與落實(shí)情況進(jìn)行檢查，前移內(nèi)部審計監(jiān)督關(guān)口，發(fā)現(xiàn)問題并及時給出建議，在高校內(nèi)部建設(shè)與管理中起到預(yù)警作用。在績效審計理念的指導(dǎo)下，高校內(nèi)部審計工作人員不僅僅是事后的問題發(fā)現(xiàn)者，也可以在事前和事中階段發(fā)現(xiàn)資金使用、資產(chǎn)配置等方面的風(fēng)險，及時降低風(fēng)險，成為政策落實(shí)的推動者、內(nèi)部控制的完善者，共同構(gòu)筑“免疫防線”，完善高校內(nèi)部治理。1.3強(qiáng)化考核評價，優(yōu)化資源配置通過實(shí)施內(nèi)部績效審計，一定程度上擴(kuò)大了高校內(nèi)部審計工作的考核與評價范圍，將內(nèi)部審計考核和評價的范疇從單一經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)擴(kuò)展到?jīng)Q策的科學(xué)性與落實(shí)成效等方面，內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)根據(jù)既定的績效評價標(biāo)準(zhǔn)出具鑒證意見，提升了高校內(nèi)部考核與評價的地位，提高了高校管理者和資源使用者的重視程度。內(nèi)部績效審計考核評價結(jié)果為優(yōu)化資源配置提供了可行的參照標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合以往研究，我們可以推定內(nèi)部績效審計的考核與評價機(jī)制有利于提高高校各類資源的使用效益，促進(jìn)學(xué)校的發(fā)展。高校的主要任務(wù)和目標(biāo)是培養(yǎng)人才、進(jìn)行科學(xué)研究?；谏鲜瞿繕?biāo)，績效審計可以通過衡量資源的投入量與產(chǎn)出成果量之間的關(guān)系判斷資源投入是否符合節(jié)約的要求。內(nèi)部績效審計有利于管理者了解經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)的使用效益，進(jìn)而找到優(yōu)化資源配置的方法。經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)以資金的使用效益為重點(diǎn)，關(guān)注資金的來源與配套的管理辦法，審視資金使用是否合理，如基礎(chǔ)設(shè)施方面，可以通過了解工程項目驗(yàn)收成果、已驗(yàn)收建筑物的使用效率進(jìn)行判斷；非經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)包括但不限于教學(xué)質(zhì)量、人力資源質(zhì)量、校名校譽(yù)等，可以參考其他領(lǐng)域的指標(biāo)體系進(jìn)行評價，如本科生教學(xué)質(zhì)量評估方面可采用教育部學(xué)科評估成果、師生比等指標(biāo)；科研方面可結(jié)合論文數(shù)量、影響力等要素進(jìn)行分析。通過結(jié)合各項指標(biāo)，為發(fā)現(xiàn)問題、解決問題提供了前提，結(jié)合相關(guān)指標(biāo)定量、定性分析，明確高校各類資源情況，尋找效益創(chuàng)造點(diǎn)、風(fēng)險點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)效益水平提升的目標(biāo)。2實(shí)施績效審計的制約因素高校雖然有實(shí)施績效審計的動因，也面臨制度、審計評價標(biāo)準(zhǔn)、從業(yè)人員的專業(yè)水平等客觀因素的制約。2.1制度缺位，重視程度不足有關(guān)的法律法規(guī)等文件制度沒有明確要求高校內(nèi)部審計部門開展績效審計，現(xiàn)階段的績效審計制度建設(shè)不夠成熟，內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)普遍對績效審計的重視程度不足，僅有少數(shù)實(shí)踐活動中關(guān)注了財政資金的績效成果及預(yù)算執(zhí)行情況，對高校整體的資源使用情況的績效審計開展較少。由于制度缺位，內(nèi)部績效審計工作缺少法律法規(guī)層面的強(qiáng)制性約束，行業(yè)規(guī)范性質(zhì)的指導(dǎo)力度不足，對于具體如何實(shí)施缺少詳細(xì)指引?！吨腥A人民共和國審計法》為高校內(nèi)部審計工作提供了參照依據(jù)；內(nèi)部審計協(xié)會關(guān)于績效審計的具體準(zhǔn)則偏重于經(jīng)營績效審計，與高等學(xué)校內(nèi)部績效審計的關(guān)注點(diǎn)有差距；部門規(guī)章方面，《規(guī)定》雖提及關(guān)注資產(chǎn)與資金的使用“效益”，但未明確要求教育系統(tǒng)各單位開展績效審計。制度缺位使多數(shù)高校沒有認(rèn)識到內(nèi)部績效審計工作的重要性，僅有少數(shù)高校內(nèi)部審計部門制定了本學(xué)校的內(nèi)部績效審計制度，輻射范圍有限。制度的缺失一定程度上制約了績效審計實(shí)踐發(fā)展。2.2審計評價標(biāo)準(zhǔn)缺位科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)是內(nèi)部績效審計工作的核心，也是內(nèi)部績效審計評價的依據(jù)和保障工作質(zhì)量的基礎(chǔ)?；诳茖W(xué)合理的評價標(biāo)準(zhǔn)形成的結(jié)果才有說服力，并能夠在揭露問題的基礎(chǔ)上尋求解決途徑?，F(xiàn)階段績效審計工作的難點(diǎn)之一是評價機(jī)制缺位、評價標(biāo)準(zhǔn)不明確，具體到高校層面則評價標(biāo)準(zhǔn)缺位的矛盾更加突出，高等教育這一公共資源的特殊性，致使高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)只能參考經(jīng)營實(shí)體的績效考量標(biāo)準(zhǔn)，但不同學(xué)校的辦學(xué)規(guī)模、人員結(jié)構(gòu)、學(xué)科分布、地理位置等因素的差異都會對評價指標(biāo)產(chǎn)生影響。需要結(jié)合經(jīng)濟(jì)性與非經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、定量與定性指標(biāo)建立科學(xué)合理的績效評價標(biāo)準(zhǔn)，提升評價的科學(xué)性，部分內(nèi)部績效審計在實(shí)施的過程中只關(guān)注審計事項結(jié)果，對于所審計事項在目標(biāo)設(shè)定、工作進(jìn)度等方面關(guān)注較少，難免影響審計質(zhì)量。2.3從業(yè)人員專業(yè)勝任能力有待提高績效審計對象應(yīng)采取何種評價指標(biāo)、如何設(shè)計審計實(shí)施程序，有賴于績效審計工作人員的職業(yè)判斷?？冃徲媽椖砍蓡T的計算機(jī)水平、分析和溝通能力的要求更高，現(xiàn)有從業(yè)人員的專業(yè)勝任能力有待提升。2.3.1知識結(jié)構(gòu)單一通過公開渠道收集到2020—2023年75所教育部直屬高校內(nèi)部審計人員招聘公告19份，招聘名額22個，其中13個崗位描述提到了專業(yè)需求，要求對口專業(yè)為財務(wù)、會計、審計等專業(yè)(部分招工程審計人員的對口專業(yè)要求為土木工程相關(guān))，提及能夠熟練使用計算機(jī)或者具有編程能力；3個崗位描述中允許對口專業(yè)的要求為計算機(jī)、信息技術(shù)。綜合近幾年的招聘需求和有關(guān)專業(yè)的高校教育課程設(shè)置情況，可以合理推測高校內(nèi)部審計缺少計算機(jī)、數(shù)學(xué)等專業(yè)出身的從業(yè)人員。2.3.2審計力量有限高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)審計力量有限，一是人員數(shù)量有限；二是部分內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)人員的年齡存在斷層現(xiàn)象，知識更新速度整體較慢，傳幫帶作用有限；三是部分高校審計任務(wù)重，審計人員難以兼顧審計數(shù)量與質(zhì)量。2.3.3審計獨(dú)立性固有缺陷為保證績效審計的效果，對審計獨(dú)立性有一定的要求。高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)與被審計對象之間通常是長期的同事關(guān)系，僅靠回避制度無法完全消除個人情感因素的影響，需要采取進(jìn)一步措施提升審計獨(dú)立性。3實(shí)施績效審計的路徑探析社會各界對高等學(xué)校在依法辦學(xué)過程中的經(jīng)濟(jì)活動關(guān)注度不斷上升。關(guān)注點(diǎn)包括但不限于制度的完善程度、業(yè)務(wù)活動的合規(guī)性。學(xué)校內(nèi)部的各類利益相關(guān)者都希望學(xué)校有限的人力、物力、財力得到合理和有效使用，內(nèi)、外因素“合力”督促高校負(fù)責(zé)人要充分重視內(nèi)部績效審計工作[2]。根據(jù)《教育部關(guān)于加強(qiáng)直屬高等學(xué)校內(nèi)部審計工作的意見》(教財〔2015〕2號)，“高校主要負(fù)責(zé)人應(yīng)直接領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計工作，定期聽取審計工作報告，及時研究解決審計工作中遇到的問題和困難，把審計結(jié)果作為相關(guān)決策的重要依據(jù)[3]”，高校負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到內(nèi)部績效審計工作的重要性，借助內(nèi)部績效審計工作來促進(jìn)學(xué)校科學(xué)地管理與決策。高等學(xué)校內(nèi)部審計部門也應(yīng)當(dāng)加大內(nèi)部績效審計人員的教育培訓(xùn)力度，不斷提高業(yè)務(wù)能力，提升內(nèi)部審計影響力。有關(guān)管理部門可以探索將高校內(nèi)部績效審計工作納入高校黨政負(fù)責(zé)人考核體系中[4]，實(shí)施考核和問責(zé)，提升內(nèi)部績效審計的地位。績效理念近幾年開始進(jìn)入高校管理者的視野，已經(jīng)在預(yù)算體系和財務(wù)管理中得到了初步應(yīng)用，下一步可以應(yīng)用在科研經(jīng)費(fèi)審計、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等類型的審計項目中，促進(jìn)各個維度上的效益平衡，可以從以下幾個角度尋找可行的路徑。3.1完善制度，提高重視程度應(yīng)當(dāng)完善績效審計相關(guān)的制度，明確高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)實(shí)施績效審計的必要性，出臺配套的實(shí)施準(zhǔn)則，為高校開展績效審計工作提供制度保障。推動高校相關(guān)層面提高對內(nèi)部績效審計工作的重視程度。高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)完善審計制度，從源頭規(guī)范績效審計工作，從體制層面明確績效審計工作“應(yīng)該做”的重要地位，確立績效審計對高校長遠(yuǎn)發(fā)展的重要性。3.2加強(qiáng)研究，建立評價指標(biāo)體系如前文所述，績效評價指標(biāo)是審計的重要依據(jù)，績效審計工作落實(shí)的難點(diǎn)之一是缺少科學(xué)可靠的評價指標(biāo)。完善制度是解決“怎么做”問題的開篇，建立適應(yīng)高校實(shí)際情況的內(nèi)部績效審計指標(biāo)體系則是績效審計工作“怎么做”的落腳點(diǎn)。建立科學(xué)的評價指標(biāo)體系，內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)可以從以下方面著手:一是借助高校內(nèi)部學(xué)術(shù)資源豐富的優(yōu)勢，做好基礎(chǔ)理論研究，總結(jié)一級指標(biāo)；二是在審計調(diào)查中對審計對象做好充分的調(diào)查和研究，梳理項目結(jié)束后形成的有關(guān)資料，建立指標(biāo)庫，形成合理的指標(biāo)體系。評價指標(biāo)不必過于具體，但應(yīng)該具有一定的靈活性和普適性，為內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)提供工作依據(jù)和指引。對于科研項目等專項審計或者是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，審計組可以參照法律法規(guī)、被審計單位的年度工作要點(diǎn)、工作目標(biāo)、財務(wù)預(yù)算等資料制訂相應(yīng)的細(xì)化目標(biāo)。對于附屬學(xué)校、醫(yī)院等獨(dú)立法人單位指標(biāo)概況，高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)除工作計劃等評價標(biāo)準(zhǔn)外，也可以參考規(guī)模相似的同行業(yè)單位的指標(biāo)、經(jīng)驗(yàn)和做法等數(shù)據(jù)，對經(jīng)營效果進(jìn)行評價和管理，確保該體系兼具個性和共性、定量和定性指標(biāo)，使得指標(biāo)體系能夠有效適應(yīng)績效審計工作的需求。3.3提升能力，加強(qiáng)隊伍建設(shè)高校內(nèi)部審計隊伍是落實(shí)“怎么做”的核心力量，實(shí)施內(nèi)部績效審計需要提升從業(yè)人員業(yè)務(wù)能力，加強(qiáng)隊伍建設(shè)。首先，內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)科學(xué)設(shè)置招錄計劃，放松專業(yè)限制，吸收具有計算機(jī)等專業(yè)背景的人才，解決專業(yè)相對單一的問題。其次，應(yīng)當(dāng)注重對從業(yè)人員的培訓(xùn)，更新內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的知識結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化專項法律法規(guī)的培訓(xùn)，促使內(nèi)部審計工作人員在工作中不斷學(xué)習(xí)，主動向復(fù)合型人才方向發(fā)展，從而提高內(nèi)部審計從業(yè)人員的技能水平和專業(yè)勝任能力。此外，高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)可以利用行業(yè)專家的