公共危機管理

吳春尚第五章公共危機管理5/8/20241公共危機管理公共危機的概念公共危機管理的基本特征公共危機管理的原則公共危機管理的過程公共危機管理機制重點問題

5/8/20242公共危機管理一、危機管理成為公共管理的一個重要課題

二、公共危機與突發(fā)事件

三、公共危機管理及其原則

第一節(jié)公共危機與公共危機管理5/8/20243公共危機管理“危機”事件是“風險社會”中的必然產(chǎn)物。

20世紀80年代，德國社會學家烏爾里希?貝克提出了“風險社會”理論。后來，英國社會學家安東尼?吉登斯又豐富和完善了這一理論。貝克所講的風險社會后工業(yè)化過程中的一種社會現(xiàn)象，即各種自然與人為的事故與災難頻繁發(fā)生，自然災害、核事故、傳染病、恐怖主義襲擊等。公共危機管理所提供的產(chǎn)品是公共安全，具有效用的不可分割性和受益的非排他性。在一切公共產(chǎn)品中，公共危機管理是最能體現(xiàn)出其公共性的一項管理活動。一、危機管理成為公共管理的一個重要課題

5/8/20244公共危機管理風險的人為性風險的擴散性與影響的全球性風險的不可預知性風險的平等新特征社會風險的新特征5/8/20245公共危機管理危機具有三個基本的構(gòu)成要件，即“威脅”（threat）、“不確定性”(uncertainty)和“緊急性”(urgency)。危機對人們的生命、健康與財產(chǎn)安全構(gòu)成了嚴重的威脅，其演進路線與發(fā)展方向具有不確定性，需要管理者在巨大的時間、心理壓力下迅速地做出決策，有效地加以應對。在全球化的背景下，危機具有很強的擴散性。企業(yè)危機、公共危機、國際危機三者之間有時界限模糊，甚至可以相互轉(zhuǎn)化。例如，吉化雙苯廠發(fā)生爆炸事件。二、公共危機與突發(fā)事件5/8/20246公共危機管理

一般說來，“事件”指“歷史上或社會上發(fā)生的不平常的大事情”。“突發(fā)”二字意味著時間上的緊迫性和后果的嚴重性。2007年我國頒布、實施的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》是這樣界定突發(fā)事件的：“指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。”我們所說的突發(fā)事件近似于國外所說的“緊急事件”（emergency）。往往是可能誘發(fā)危機的“事情”，是一個“點”；而危機則指某個系統(tǒng)所處的情景或狀態(tài)。在實踐中，我們往往會以危機中的典型突發(fā)事件指稱危機。因此，“公共危機管理”與“突發(fā)事件應急管理”基本上是一個概念的兩種表述方式。

“危機”與“突發(fā)事件”之間是什么關系？5/8/20247公共危機管理事故災難自然災害社會安全事件公共衛(wèi)生事件分類突發(fā)性和緊迫性；不確定性；危害的易擴散性。

公共危機基本特征按照發(fā)生原因、機理、過程、性質(zhì)和危害對象不同

5/8/20248公共危機管理公共危機可以依據(jù)性質(zhì)、社會危害程度、影響范圍等因素而被劃分為不同的等級。在我國，自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件一般被分為四級，即Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）和Ⅳ級（一般）。社會安全事件是不分級的。這是因為社會安全事件的演進呈現(xiàn)出非線性的特點，表現(xiàn)出明顯的“蝴蝶效應”。5/8/20249公共危機管理三、公共危機管理及其原則公共危機的分級與責任主體5/8/202410公共危機管理公共危機管理應遵循的原則：（1）預防為主，防救結(jié)合。（2）以人為本，生命第一。（3）依靠科學，快速反應。（4）社會動員，全民參與。（5）軍民結(jié)合，平戰(zhàn)結(jié)合。（6）安全效益與經(jīng)濟效益兼顧。（7）信息公開，引導輿論。5/8/202411公共危機管理一、公共危機的預防

二、公共危機管理中的準備

三、公共危機的響應四、公共危機后的恢復

第二節(jié)公共危機管理過程5/8/202412公共危機管理公共危機管理的過程包括四個階段：

準備響應

減緩或預防恢復5/8/202413公共危機管理所謂的“減緩”或“預防”，是指減少影響人類生命、財產(chǎn)的自然或人為風險，包括實施建筑標準、推行災害保險、管理土地的使用、頒布安全法規(guī)等措施，減少公共危機發(fā)生的可能性或限制公共危機的影響范圍或程度。預防是公共危機管理的基石。公共危機的預防主要包括以下三個方面的內(nèi)容：第一，加強預測預警。（1）危險源排查。（2）危險源監(jiān)測。（3）風險評估。第二，降低社會的脆弱性。在鄉(xiāng)村中，脆弱性相對較強，主要是因為農(nóng)村經(jīng)濟、社會發(fā)展滯后，社會公眾的防災、減災意識薄弱，建筑、設施的抗災毀能力低。第三，提高社會的恢復力。一、公共危機的預防5/8/202414公共危機管理公共危機管理中的“準備”是指發(fā)展應對各種公共危機的能力，如制訂應急預案、建立預警系統(tǒng)、成立危機管理指揮中心、進行災害救援培訓與演練等。公共危機的準備主要包括以下四個方面：第一，應急救援隊伍的建設。第二，應急預案的編制。第三，應急保障體系建設。第四，加強公共安全教育。二、公共危機管理中的準備5/8/202415公共危機管理所謂的“響應”，是指采取行動以挽救生命、減少損失，如激活應急預案、啟動應急系統(tǒng)、提供應急醫(yī)療援助、組織疏散與搜救等。一般認為，公共危機響應開始于危機發(fā)生時，其活動主要包括：確保受公共危機影響區(qū)域的安全；對受公共危機影響威脅的地區(qū)進行疏散；對危機現(xiàn)場進行搜索和救援；對傷者提供應急醫(yī)療救助；為被疏散者及其他社會公眾提供應急避難場所。在危機響應階段，我們必須同時兼顧三個目標：最大限度地保障社會公眾的生命、健康安全；最大限度地減輕危機所造成的財產(chǎn)、經(jīng)濟損失；嚴防次生災害的發(fā)生。三、公共危機的響應5/8/202416公共危機管理公共危機響應遵循的原則是：（1）以人為本，減輕危害。（2）統(tǒng)一領導，分級負責。（3）社會動員，協(xié)調(diào)聯(lián)動。（4）屬地先期處置。（5）依靠科學，專業(yè)處置。（6）鼓勵創(chuàng)新，迅速高效。公共危機響應程序包括十個重要環(huán)節(jié)：（1）接警與初步研判。（2）先期處置。（3）啟動應急預案。（4）現(xiàn)場指揮與協(xié)調(diào)。（5）搶險救援。（6）擴大應急。（7）信息溝通。（8）臨時恢復。（9）應急救援行動結(jié)束。（10）調(diào)查評估。5/8/202417公共危機管理所謂的“恢復”，是指按照最低運行標準將重要生活支持系統(tǒng)復原的短期行為，也指推動社會生活恢復常態(tài)的長期活動，如清理廢墟、控制污染、提供災害失業(yè)救助、提供臨時住房等?；謴偷慕谀繕耸牵夯謴蜑膮^(qū)的基礎設施?；镜幕A設施包括供水、污水、電力、燃料、電信和運輸系統(tǒng)。最終目標是：使危機影響區(qū)域的生活質(zhì)量恢復到災前的同一水平。四、公共危機后的恢復5/8/202418公共危機管理

恢復主要包括四個方面的活動彌合或彌補社會、情感、經(jīng)濟和物理的創(chuàng)傷與損失減少未來社會所面臨風險最大限度地限制災害結(jié)果的升級抓住機遇，進行調(diào)整，滿足人們對社會、經(jīng)濟、自然和環(huán)境的需要恢復活動5/8/202419公共危機管理減輕公共危機造成的環(huán)境影響消除公共危機的社會影響消除公共危機的心理影響降低公共危機的經(jīng)濟影響

恢復的內(nèi)容5/8/202420公共危機管理公共危機后的恢復的過程大致要經(jīng)過五個階段：（1）準備階段。建立危機恢復重建領導小組，主要負責對受災地區(qū)的狀況進行全面的評估，并做出損失評估報告。（2）計劃階段。恢復重建領導小組根據(jù)第一階段損失評估情況，制訂具有針對性的恢復重建計劃，并向執(zhí)行部門和社會公眾公布。（3）實施階段。為恢復重建動員、準備、整合各種資源；實施恢復重建計劃。（4）驗收階段。對恢復重建工作進行驗收與評估。（5）反思階段。站在應急管理整體的高度，對恢復重建工作進行反思，并經(jīng)驗及教訓納入未來防災、減災的規(guī)劃中。積極的恢復重建應當體現(xiàn)出未雨綢繆的思想。四、公共危機后的恢復5/8/202421公共危機管理一、公共危機管理中的前置機制二、公共危機管理中的應對機制三、公共危機處置的延展機制第三節(jié)公共危機管理機制5/8/202422公共危機管理公共危機管理的機制是指人們?yōu)榧皶r、有效地預防和處置公共危機而建立起來的帶有強制性的工作制度、規(guī)則與程序。公共危機管理的機制主要包括：預測預警機制，信息報送機制，決策機制，信息發(fā)布機制，社會動員機制，恢復重建機制和調(diào)查評估機制。依據(jù)它們在公共危機管理過程中的時間先后，可以將其歸納為公共危機管理的前置機制、處置機制和延展機制

公共危機管理機制5/8/202423公共危機管理公共危機管理的前置機制主要由兩部分組成：（1）預測預警機制（2）信息報送機制一、公共危機管理中的前置機制5/8/202424公共危機管理預測預警機制的主要功能在于：預測可能發(fā)生的公共危機及其危害程度，督促社會公眾做好應急準備，啟動應急響應，最大限度地降低危機所導致的損失，為有效地應對危機贏得寶貴的時間。構(gòu)建預測預警機制，應較好地體現(xiàn)三個原則：

準確性全面性及時性預測預警機制5/8/202425公共危機管理及時、準確、全面的信息報送，有利于把握公共危機的態(tài)勢，進而適當?shù)赝斗湃肆?、物力、財力和有效地進行決策。信息報送不僅是公共危機管理中的一項前置機制，而且是貫穿于整個公共危機管理的全過程中的，在公共危機處置的過程中，信息報送同樣是公共危機處置的決策以及其他行動的基礎。對于政府及相關部門而言，公共危機信息報送可通過政務專網(wǎng)應急平臺信息報告系統(tǒng)、電話、傳真、報送文件等形式進行。信息報送過程可以分為初次報送、階段報送和總結(jié)報送三個階段。當危機發(fā)生，我們要進行初報；如果危機演化、產(chǎn)生次生和衍生災害或危機處置取得新的進展，要及時地續(xù)報；處置結(jié)束后，要進行終報。信息報送機制5/8/202426公共危機管理新聞媒體由于具有議程設置作用，有時也可以發(fā)揮信息報送的功能。危機管理部門可從新聞媒體的報道中獲取有關被惡意瞞報的危機信息，對其中所反映的重要情況及時核實，并采取相應的應對及處置措施?；鶎由鐣卧梢越Y(jié)合實際情況，積極探索在企業(yè)、社區(qū)、農(nóng)村、學校等基層單位建立專職或兼職信息報告員制度。在信息報送中，社會公眾的參與是必不可少的。政府可結(jié)合實際情況，通過統(tǒng)一公開的危機舉報電話、短信平臺、電子信箱等有效途徑，接受社會公眾有危機信息的報告，并經(jīng)核實后進一步報送給有關部門。信息報送機制5/8/202427公共危機管理在公共危機已經(jīng)出現(xiàn)的時候，直接在應對公共危機的過程中發(fā)揮作用的機制主要有決策機制、處置機制、信息發(fā)布機制、社會動員機制四個方面，把它們看作為公共危機管理中的處置機制只是一個相對的劃分，是表明這四個方面的機制在危機處置中所發(fā)揮的作用尤其明顯。嚴格說來，在整個公共危機管理的過程中，都可以看到這四個方面的機制所發(fā)揮的作用。二、公共危機管理中的應對機制5/8/202428公共危機管理公共危機管理決策機制的重心體現(xiàn)在對決策者的能力和素質(zhì)的要求上，作為一種機制，主要在于選拔具有相應能力和素質(zhì)的決策者，并為危機決策行為提供相應的制度保障。危機決策者應當具有特殊的素質(zhì)：其一，需要具有決斷與創(chuàng)新能力。其二，需要前瞻性的推斷能力。其三，靈活應變能力。決策機制5/8/202429公共危機管理公共危機的處置機制主要由七項措施所構(gòu)成，它們是：其一，救助性措施。其二，控制性措施。其三，保障性措施。其四，預防性措施。其五，動員性措施。其六，穩(wěn)定性措施。其七，協(xié)調(diào)性措施。處置機制5/8/202430公共危機管理危機的信息發(fā)布是由法定的行政機關依照法定程序?qū)⑵湓谛惺刮C管理職能的過程中所獲得或擁有的危機信息向社會公眾公開的活動。信息發(fā)布是保障公民知情權(quán)的需要，還是對政府權(quán)力行使進行民主監(jiān)督的需要，也是提高預防與處置危機效率的需要。在信息發(fā)布中，必須遵循的基本原則包括：（1）統(tǒng)一性原則。（2）真實性原則。（3）及時性原則。（4）連續(xù)性原則。（5）公眾導向原則。信息發(fā)布機制5/8/202431公共危機管理危機的社會動員是指為成功地預防和應對非戰(zhàn)時狀態(tài)下的危機而有效地調(diào)動政府、市場以及其他的非政府部門人力、物力與財力的活動。危機社會動員的分類：

從動員規(guī)模上看，危機社會動員可以分為局部動員和整體動員。從動員對象上看，危機社會動員可以分為應急人力動員、應急物資動員、應急財力動員、應急避難場所動員、應急交通運輸動員等。從動員時序來看，危機社會動員可分為前期動員、中期動員與后期動員三類。

社會動員機制5/8/202432公共危機管理社會動員要依法動員，就是要以國家現(xiàn)行的法律、法規(guī)為依據(jù)，確保社會動員行為的合法性，在有效處置危機的同時，使社會公眾的權(quán)益得到最大程度的保障。有時，為維護公共秩序、確保公共利益，政府可以在社會動員過程中行使行政緊急權(quán)，但必須充分貫徹人權(quán)保障的原則，不能濫用行政緊急權(quán)。同時，社會動員也要遵循有條件的強制性原則。這種強制性也是應急法制中“比例原則”的具體表現(xiàn)。當然，社會動員也需要輔之以合理補償?shù)拇胧?。社會動員要依法動員5/8/202433公共危機管理在應對公共危機取得了階段性成果即公共危機狀態(tài)得到基本消除的情況下，就需要正式啟動公共危機處置的延展機制，它主要包括恢復重建機制和調(diào)查評估機制兩個方面。三、公共危機處置的延展機制5/8/202434公共危機管理建立恢復重建機制的首要目的是消除公共危機的消極影響?；謴椭亟ū仨氁苊舛螢暮Φ陌l(fā)