公共管理學第二版教學課件第十一章 公共管理的規(guī)范

公共管理學（第二版）重點問題●法治與德治●管理倫理與公共管理倫理●促進型立法與新行政法●公共管理倫理的治理功能●道德制度的建構第十一章公共管理的規(guī)范11.1治理演進與規(guī)范變革11.2公共管理中的法律11.3公共管理中的倫理治理演進與規(guī)范變革11.111.1.1從法治到德治所謂法治就是依法治理，是指法律制度在社會治理中發(fā)揮基礎性調節(jié)作用的過程。從人類的社會治理模式的發(fā)展來看，法治是一種較高形態(tài)的模式。與那種片面的以權力為基礎的權治相比，法治在社會秩序的獲得方面更為有效。法治就是依靠法律的治理，同樣，德治則是依靠道德的治理?！胺ㄖ巍焙汀暗轮巍?，在國家治理的層面體現(xiàn)為“依法治國”和“以德治國”，而在社會治理中體現(xiàn)為依法、以德進行治事、管理。11.1.2公共管理的倫理精神倫理精神是在人類社會的歷史發(fā)展中形成的由社會整體所承載的文化心理狀態(tài)，它對一個社會或一個歷史階段中人們的思想和行為具有指導意義，是一種無形的規(guī)范，能夠發(fā)揮把人的社會生活整合成有機性的和諧整體的作用。20世紀80年代，人類社會的后工業(yè)化跡象變得越來越明顯，在工業(yè)社會中所建立起來的管理型社會治理模式日益顯現(xiàn)出不能適應社會治理要求的問題，公共管理就是在這一歷史條件下產(chǎn)生的。就公共管理產(chǎn)生的歷史背景來看，人們已經(jīng)不滿足于由法律規(guī)則體系的普遍性所提供的人們之間的形式平等關系，而是要求深化到實質平等的層面。人的實質平等是可以歸結為社會公平、正義和公正等價值的實現(xiàn)的。11.1.3管理倫理與公共管理倫理公共管理中的倫理和道德可以直接追溯到管理活動中的倫理和道德上來。顯然，管理的性質決定了管理活動中存在著倫理的問題。首先，管理的本質是協(xié)調。其次，管理的終極目標是促進人的完善和發(fā)展。單最后，管理活動是與環(huán)境互動的過程。如果說，私人部門中的組織為了利潤目標的可持續(xù)實現(xiàn)，需要在管理過程中關注倫理的問題，那么，公共管理的性質決定了它更應當把倫理的問題放在第一位。第一，公共管理的根本性目標是為了社會的健全和人的全面發(fā)展，這一目標決定了公共管理必須基于倫理精神去開展一切社會治理活動。第二，公共管理活動的開展也是公共權力的行使過程，而公共權力的行使需要受道德規(guī)范的制約。第三，公共管理在治理過程中有著明確的服務導向特征，而且，公共管理體系所擁有的就是一種服務結構。第四，公共管理的個性化特征決定了公共管理者必須擁有倫理精神和道德意識。公共管理中的法律11.211.2.1促進型立法的興起公共管理是一種實現(xiàn)了德治與法治相統(tǒng)一的治理模式。它雖然崇尚德治，卻并不排斥法治，而在德治的統(tǒng)領下，公共管理中的法治也獲得了新的內容，在許多方面都呈現(xiàn)出了不同于管理型社會治理模式中的法治的特征。在法治模式中，政治意志通過立法機關的立法活動得到表達，其他所有國家機關的治理活動都必須以此為依據(jù)。在類型上，這種立法屬于“管理型立法”，是服務于國家機構的內部管理以及政府對社會進行管理的需要的。在很大程度上，法治就是依據(jù)法律進行管理，立法機構與執(zhí)法機構、執(zhí)法機構與執(zhí)法對象之間所存在的是一種基于法律的管理與被管理的關系，在這里，管理者與被管理者嚴格區(qū)分，而隨著公共管理的興起，多元主體關系出現(xiàn)，管理者與被管理者的對立開始被打破，管理型立法也開始讓位于一種“促進型立法”了。11.2.2新行政法的生成公共管理是一種實現(xiàn)了德治與法治相統(tǒng)一的治理模式。它雖然崇尚德治，卻并不排斥法治，而在德治的統(tǒng)領下，公共管理中的法治也獲得了新的內容，在許多方面都呈現(xiàn)出了不同于管理型社會治理模式中的法治的特征。在法治模式中，政治意志通過立法機關的立法活動得到表達，其他所有國家機關公共管理的興起，多元主體關系出現(xiàn)，管理者與被管理者的對立開始被打破，管理型立法也開始讓位于一種“促進型立法”了。11.2.3法律功能的變化在公共行政向公共管理轉型的過程中，法律形式的變化體現(xiàn)為促進型立法的興起與新行政法的生成，與這一變化同時發(fā)生的則是法律功能的變化。事實上，作為現(xiàn)代社會治理的基本依據(jù)，法律的功能總是隨著社會治理方式的演進而不斷發(fā)生著變化。公共管理中的倫理11.311.3.1公共管理中的倫理關系與道德規(guī)范公共管理中的權力關系是由公共管理組織結構所決定的領導與被領導、命令與服從的結構性聯(lián)系。公共管理中的法律關系則是由國家法令和公共管理中的內部章程、規(guī)定等所確立的制度性關系。與這些關系不同，公共管理中的倫理關系是建立在一個社會所擁有的普遍人際關系和行為準則基礎上的，是體現(xiàn)在公共管理活動中的價值關系。具體地說，公共管理中的倫理關系也可以看作人們在公共管理這一職業(yè)活動中建立起來的一種客觀聯(lián)系，公共管理的特征和公共管理組織的群體性特征決定了這種倫理關系的客觀內容。倫理關系法律關系權力關系11.3.2公共管理倫理的治理功能第一，公共管理倫理是“公意”不受歪曲的保證。第二，公共管理倫理是公共利益實現(xiàn)的保證。第三，公共管理倫理保證了公共管理體系及其活動的開放性和公開性。第四，公共管理倫理是公共管理者在合作治理過程中的自主性的保證。11.3.3公共管理中的倫理關系與道德規(guī)范社會治理是一種制度化的政府行動，而政府與制度都是有歷史的，在不同的歷史時期，政府及其所依據(jù)的治理制度都有著類型上的差異。在農業(yè)社會中，社會治理主體是統(tǒng)治型政府，其治理制度則屬于“權制”，也就是權力制度；到了工業(yè)社會，統(tǒng)治型政府被管理型政府取代，相應地，“權制”讓位給了“法制”，即法律制度；在后工業(yè)社會，管理型政府轉變?yōu)榉招驼?，政府的制度基礎將是“德制”，它會與法制一道規(guī)范服務型政府的社會治理活動。復習思考題1.公共管理對倫理精神提出的要求有哪些？2.試論公共管理倫理對管理倫理的超越。3.簡述促進型立法與管理型立法的區(qū)別。4.簡述新行政法的特點。5.法律功能是怎樣變化的？6.簡述倫理關系與道德規(guī)范的關系。7.簡述公共管理倫理的治理功能。8.簡述公共管理中法制與德制的關系。閱讀文獻1.鮑曼.后現(xiàn)代倫理學.南京:江蘇人民出版社，2002.2.博登海默.法理學：法律哲學與法律方法.北京:中國政法大學出版社，1998.3.弗里曼.合作治理與新行政法.北京:商務印書館，2010.4.哈特.法律的概念.北京:法律出版社，2006.5.庫珀.行政倫理學：實現(xiàn)行政責任的途徑.北京:中國人民大學出版社，2001.6.李艷芳.“促進型立法”研究.法學評論,2005(3).7.王偉，鄯愛紅.行政倫理學.北京:人民出版社，2005.8.張康之.公共管理倫理學.北京:中國人民大學出版社，2007.9.張康之.公共行政中的哲學與倫理.北京:中國人民大學出版社，200