行政監(jiān)督的困難及改善

第第頁行政監(jiān)督的困難及改善作者：林芳新單位：福建省大田縣人民檢察院

隨著社會進步和歷史的發(fā)展，特別是依法治國成為治國安邦的方略，對公權(quán)的監(jiān)督和制約，尤其對行政權(quán)的監(jiān)督與制約已成為法制社會的要求和法制文明的重要體現(xiàn)。行政監(jiān)督的成效直接影響社會經(jīng)濟發(fā)展和法治建設(shè)的成果，關(guān)乎依法治國的成敗，因此，加強行政監(jiān)督、完善國家監(jiān)督體系必然成為改革發(fā)展的重大課題。

一、行政監(jiān)督體系

行政監(jiān)督以監(jiān)督主體為標準可分為:(l)行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，即自我監(jiān)督。一般行政機關(guān)內(nèi)部都設(shè)有監(jiān)察部門，對行政機關(guān)內(nèi)部的活動實行紀律監(jiān)督或建立內(nèi)部制約機制，行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)相互監(jiān)督、相互制約。(2)行政系統(tǒng)上下級的監(jiān)督，主要是上級對下級工作的檢查，以及行政復(fù)議。(3)其它行政機關(guān)對某一特定行政機關(guān)、特定行政處罰的專門職能監(jiān)督。如審計監(jiān)督、監(jiān)察、財務(wù)監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督等。除上之外，其他影響行政監(jiān)督的相關(guān)監(jiān)督行為還有:

(一)司法機關(guān)的監(jiān)督

按照司法最終裁決原則，當(dāng)事人對行政處罰存在異議，可以訴諸法律，即行政訴訟。法院通過維持、撤銷或改變行政處罰決定對行政行為進行司法監(jiān)督。

(二)其它社會力量的監(jiān)督

其它社會力量的監(jiān)督雖不是法定監(jiān)督，在直接效力上弱于行政機關(guān)和司法機關(guān)的監(jiān)督，但其意義重大。具體有:1.政黨(組織)的紀律監(jiān)督許多行政機關(guān)的工作人員同屬于某一黨派或組織，通過政黨(組織)的紀律、章程規(guī)范其成員的行為，尤其執(zhí)政黨對其成員的約束，能夠間接實現(xiàn)對行政行為進行監(jiān)督。2.新聞輿論監(jiān)督民主政治的現(xiàn)代理念賦于新聞輿論某種特殊的社會地位，新聞輿論對行政行為的公開，能夠使錯誤的行政行為受到強大的社會壓力，迅速得以糾正。3.其它社會團體和公民個人對行政行為的監(jiān)督社會團體和個人通過檢舉、揭發(fā)、批評、建議等方式向行政機關(guān)和有權(quán)監(jiān)督機關(guān)反映，促使行政機關(guān)及時發(fā)現(xiàn)錯誤，加以糾正。

二、行政監(jiān)督的特點

(一)行政監(jiān)督的廣泛性

長期以來我國的國家管理主要采取行政管理的模式，無論是國家機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)立，還是各機關(guān)的管理、人員配置等都離不開行政模式。盡管法官法、檢察官法早已公布實施，但是對檢察官、法官的管理以及檢察機關(guān)、審判機關(guān)的內(nèi)部管理還是基本套用行政管理模式，甚至許多事業(yè)單位的管理也是如此。行政管理必然伴隨著行政監(jiān)督，因此，行政監(jiān)督遍及所有機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位。介人面涉及社會、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域。檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，其監(jiān)督的范圍限于訴訟過程，僅對訴訟活動實行監(jiān)督。因此，行政監(jiān)督與其他國家監(jiān)督相比具有明顯的廣泛性。

(二)行政監(jiān)督的主導(dǎo)性

由于中共黨員在公職人員中所占的比例大，為便于監(jiān)督，行政監(jiān)督與黨紀監(jiān)督具有關(guān)聯(lián)性，最典型是紀檢監(jiān)察，實際是一套人馬兩塊牌子。加上"雙規(guī)"措施的巨大威懾，強化了行政監(jiān)督的力度。使行政監(jiān)督在國家監(jiān)督體系上居于主導(dǎo)地位。

(三)行政監(jiān)督的主動性

行政監(jiān)督是對行政權(quán)行使的全面監(jiān)督，貫穿于行政行為始終，不但對行政行為存在的問題進行事后監(jiān)督，同時也對行政的起始行為進行監(jiān)督。如紀檢監(jiān)察介人工程招投標、政府采購招投標等，都是對行政行為始點的監(jiān)督。

三、當(dāng)前行政監(jiān)督存在的問題

(一)問題

由于行政監(jiān)督的特點決定行政監(jiān)督對我國經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展起到積極的推動作用，但由于體制和機制存在的問題也暴露其弊端，因其弊而出現(xiàn)諸多問題。

1.監(jiān)督力度不足

一些行政單位為了本地方、本單位、本部門的利益，不嚴格依法、依規(guī)、依章辦事，有法不依、有章不循，在行使行政權(quán)過程中不依法審批、不依法處罰的現(xiàn)象嚴重，給國家和人民的利益造成重大損失，從土地監(jiān)管的情況看，全國近7年內(nèi)失去耕地達1億畝。根據(jù)土地管理法規(guī)定，土地征用后兩年沒有建設(shè)應(yīng)當(dāng)收回，但事實上大量被圈占的土地長期荒蕪，致使許多農(nóng)民失去了賴以生存的土地，成為無地可種、無業(yè)可就、無社會保障的"三無人員"，給社會的安定、穩(wěn)定造成極大威脅。僅2003年國土資源部查處土地違法案件達到162000件，而得到處理的不足百分之一。究其原因，既有審批不當(dāng)，也有查處不力;既有行政監(jiān)督不力，也不乏土地管理部門及其工作人員不履行或不認真履行職責(zé)的行政不當(dāng)行為和違法行為;既有失職、讀職也有貪贓枉法。

2.監(jiān)督滯后

一些行政機關(guān)及其工作人員怠用、濫用行政權(quán)，違法行使審批權(quán)、濫用處罰權(quán)。由于不正確行使行政權(quán)，致使土地資源、林業(yè)資源、礦產(chǎn)資源以及其他資源遭受嚴重破壞，安全生產(chǎn)責(zé)任事故屢屢發(fā)生，嚴重威脅群眾的生命、財產(chǎn)安全，造成不良的社會效果。2005年最高人民檢察院讀職侵權(quán)檢察廳派員介人調(diào)查死亡人數(shù)在30人以上的特大礦難事故就達12起，最多的一起導(dǎo)致214人死亡。許多事故隱患本該及時發(fā)現(xiàn)，但由于監(jiān)督滯后，致使重大事故頻頻發(fā)生。

3.監(jiān)督效果不理想

由于監(jiān)督不力，監(jiān)督滯后，致使監(jiān)督效果不理想。從藥品生產(chǎn)企業(yè)不斷暴出的重大事件，不難看出監(jiān)督體系存在的漏洞和監(jiān)督效果，在黑龍江哈藥二廠制售假藥導(dǎo)致n名患者死亡之后不久，衛(wèi)生部又發(fā)出緊急通知，要求各地停止使用上海華源股份有限公司安徽華源生物藥業(yè)有限公司生產(chǎn)的"欣弗"注射液。此前全國各地不少患者在注射欣弗后產(chǎn)生嚴重不良反應(yīng)，多人不幸死亡。這些生產(chǎn)企業(yè)都是通過國家質(zhì)量認證的企業(yè)，為何一而再，再而三接連不斷發(fā)生重大安全事故，在事實面前任何人都不可回避監(jiān)督效果問題。

(二)主要原因

存在以上現(xiàn)象的主要原因主要有以下幾點:

1.行政監(jiān)督自成一體

由于行政監(jiān)督與其他國家監(jiān)督體系不接軌，信息不能互通，致使行政監(jiān)督與法律監(jiān)督和其他監(jiān)督脫節(jié)，行政監(jiān)督自成一體，成為不受監(jiān)督的監(jiān)督。從而影響了行政監(jiān)督的效力和國家法律監(jiān)督的職能發(fā)揮。目前我國法律監(jiān)督僅限于訴訟監(jiān)督，包括立案監(jiān)督、審判監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督。檢察機關(guān)的"審視"范圍只限于訴訟環(huán)節(jié)。行政機關(guān)作為法律執(zhí)行機關(guān)，是否正確統(tǒng)一執(zhí)行法律，法律監(jiān)督機關(guān)無法對其"審視"。法制的統(tǒng)一應(yīng)當(dāng)包括各種法律、法規(guī)、規(guī)章執(zhí)行的統(tǒng)一，司法機關(guān)應(yīng)用法律要統(tǒng)一，行政機關(guān)執(zhí)行法律也要統(tǒng)一，檢察機關(guān)監(jiān)督法律的正確統(tǒng)一實施，只限于訴訟的監(jiān)督，不難看出其監(jiān)督職能的欠.缺。由于權(quán)力配置失衡，使行政權(quán)失去應(yīng)有的監(jiān)督，行政監(jiān)督成為行政行為的終端監(jiān)督。雖然行政訴訟是行政爭議的司法救濟，但這種救濟是行政相對人不服行政裁決的救濟渠道，但行政人員的在行使職權(quán)過程中的犯罪行為，由于法律監(jiān)督范圍的限制難于發(fā)現(xiàn)，因此行政人員讀職犯罪發(fā)現(xiàn)難的問題已成為法律監(jiān)督的"瓶頸"制約。#p#分頁標題#e#

2.行政監(jiān)督獨立性不強

行政監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)是從與屬的關(guān)系，行政監(jiān)督權(quán)屬于行政權(quán)的重要組成部分，它與行政審批權(quán)、行政許可權(quán)等權(quán)種一樣，是行政權(quán)八大權(quán)種之一，離不開行政首長負責(zé)制的制約。如國務(wù)院發(fā)布《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，該規(guī)定第一條規(guī)定"為了保證行政執(zhí)法機關(guān)向公安機關(guān)及時移送涉嫌犯罪案件，依法懲治破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序罪、妨礙社會管理秩序罪以及其他罪，保障社會主義建設(shè)事業(yè)順利進行，制定本規(guī)定。"規(guī)定下發(fā)后仍有一些行政執(zhí)法機關(guān)不移交，有的因拘私舞弊不移交，有的則為本單位、本部門的利益，以罰代刑不移交。按理說各行政執(zhí)法單位都設(shè)有紀檢監(jiān)察部門，對行政執(zhí)法實行監(jiān)督，最容易發(fā)現(xiàn)問題?？墒?，由于各行政執(zhí)法機關(guān)的紀檢監(jiān)察部門是該機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，要服從該機關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，紀檢監(jiān)察人員要服從行政長官的命令，且各內(nèi)設(shè)紀檢監(jiān)察部門的工作人員其工資福利都在本單位，從而造成監(jiān)督者與被監(jiān)督者利益共存，形成行政執(zhí)法與行政監(jiān)督一體化，最終造成監(jiān)督職能的弱化、虛化。

3.行政監(jiān)督人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)還不適應(yīng)形勢發(fā)展要求

一是近年來我國的立法工作有較大發(fā)展，制訂了大量的法律法規(guī)，這些法律法規(guī)涉及各行各業(yè)，涉及面寬、行業(yè)性強，要取得確實有效的監(jiān)督效果，監(jiān)督人員必須具備較好的法律知識、行業(yè)知識和專業(yè)調(diào)查知識，具有較強的調(diào)查能力和法律應(yīng)用能力。但是，目前行政監(jiān)督人員絕大部分人員來自行政人員，法律專業(yè)、偵查專業(yè)的人才極少。有些人員雖然具有行業(yè)知識，但缺少法律應(yīng)用能力和專業(yè)調(diào)查能力;有的雖然具有法律專業(yè)知識和調(diào)查能力，但缺少必要的行業(yè)知識，不具有"三位一體"的知識結(jié)構(gòu)。二是隨著社會不斷進步和改革的深人發(fā)展，新的行業(yè)知識不斷出現(xiàn)，對行政監(jiān)督提出新要求。如股指期貨即將上市，證券監(jiān)督部門的人才需要補充，在崗人員的知識需要更新，知識結(jié)構(gòu)需要不斷完善，但由于行政編制的制約，新的人才得不到及時補充，在崗人員又培訓(xùn)不足，經(jīng)常出現(xiàn)外行監(jiān)督內(nèi)行的尷尬局面。三是認識偏差。絕大部分人只認知貪污、賄賂的危害性，認為中飽私囊是腐敗行為，而不把玩忽職守、濫用職權(quán)、詢私舞弊犯罪當(dāng)作腐敗，不認識讀職犯罪的嚴重性、危害性、打擊的必要性，總認為因公犯罪可以諒解，即使造成再大的損失也可以理解，心里狠不起，不把犯罪當(dāng)犯罪。于是出現(xiàn)不想辦、不敢辦、不會辦的現(xiàn)象。從近年來司法實踐看，紀檢監(jiān)察機關(guān)移送的案件幾乎都是貪污賄賂案，移交讀職侵權(quán)案少乎其少，其他行政監(jiān)督部門更談不上移交。

四、完善行政監(jiān)督的幾點設(shè)想

(一)改革行政監(jiān)督結(jié)構(gòu)，提高行政監(jiān)督能力

把監(jiān)察、審計等行政監(jiān)督機構(gòu)合而為一，建立行政監(jiān)督中心機構(gòu)，實行行政監(jiān)督體制一體化。其意義:一是提高行政監(jiān)督機構(gòu)的獨立性，減少干擾和阻力，強化行政監(jiān)督職能;二是整合現(xiàn)有各行政監(jiān)督機構(gòu)職能，避免各自為政，資源分散，極大豐富行政監(jiān)督手段，聚合監(jiān)督力量，增強監(jiān)督力度，提高監(jiān)督效果;三是便于群眾舉報和案件統(tǒng)一受理、管理、處理，避免一案多投或同一事實涉及多部門的分頭管理;四是利于調(diào)查，節(jié)約調(diào)查成本;五是便于司法機關(guān)溝通聯(lián)系，減少因部門分散造成信息分散、聯(lián)系不便，加強行政監(jiān)督與法律監(jiān)督和其他國家監(jiān)督機構(gòu)的聯(lián)系。鑒于體制的現(xiàn)狀，可以考慮分步進行，建立以監(jiān)察廳、局為核心的行政監(jiān)督職能體系，領(lǐng)導(dǎo)各行業(yè)、部門的行政監(jiān)督機構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)行政機關(guān)、司法機關(guān)和其他國家機關(guān)的內(nèi)設(shè)紀檢監(jiān)察人員，所在各機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位的監(jiān)察人員，其編制、工資福利從所在單位剝離出來，使監(jiān)督者和被監(jiān)督者無法。利益共存，同舟共濟"，進一步提高行政監(jiān)督的獨立性，增強行政監(jiān)督能力。待政治體制改革時機成熟時，再考慮建立行政監(jiān)督體制一體化。

(二)建立統(tǒng)一的國家監(jiān)督體系信息網(wǎng)絡(luò)

實行行政監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)與法律監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)、人大監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)互通，使各監(jiān)督機構(gòu)信息共享，既便于專門監(jiān)督，又便于相互監(jiān)督，既能及時發(fā)現(xiàn)行政監(jiān)督中存在的問題，提高了監(jiān)督效率，節(jié)約監(jiān)督成本，又能提高監(jiān)督的質(zhì)量。

(三)充分發(fā)揮其他監(jiān)督的作用

加強政黨(組織)的紀律監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督、其它社會團體和公民個人對行政行為的監(jiān)督。在建立健全國家監(jiān)督體系的同時，充分發(fā)揮其他監(jiān)督的作用。國家利益也是執(zhí)政黨的利益，國家的權(quán)力是人民權(quán)力的讓渡，行政監(jiān)督的作用在于促進行政機關(guān)及其工作人員掌好權(quán)、用好權(quán)，確保公職人員的勤政性與廉潔性。國家監(jiān)督、黨派監(jiān)督、社會監(jiān)督的出發(fā)點和落腳點是一致的，都是為了促進我國經(jīng)濟發(fā)展、社會進步，推動社會主義民主法制建設(shè)的發(fā)展。因此，我們在健全國家監(jiān)督體系，發(fā)揮國家監(jiān)督主導(dǎo)作用的過程中，不可忽視其他監(jiān)督的作用，使其他監(jiān)督更好地為國家監(jiān)督服務(wù)。

(四)要充分發(fā)揮法律監(jiān)督的主動性

目前職務(wù)犯罪還處于高發(fā)期，這一觀點已經(jīng)成為理論界、司法界的共識，但實際發(fā)生的案件與發(fā)現(xiàn)查辦的案件之間還有不少的差距，存在較大的"黑數(shù)"。反腐敗不但要有決心、信心，更重要的是要有反腐敗的措施、手段和方法。檢察機關(guān)作為專門監(jiān)督機關(guān)，肩負著發(fā)現(xiàn)、證實、懲罰職務(wù)犯罪的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)把工作的著力點放在發(fā)現(xiàn)犯罪這一環(huán)節(jié)，把發(fā)現(xiàn)犯罪作為職務(wù)犯罪偵查基礎(chǔ)性工作，并切實抓緊抓好。鑒于行政監(jiān)督自成一體的現(xiàn)狀，行政部門行業(yè)性、隱蔽性強，行政監(jiān)督出現(xiàn)的問題未能及時有效發(fā)現(xiàn);另一方面舉報線索不斷減少。福建省人民檢察院反讀職侵權(quán)部門所辦的案件中，來源于群眾舉報的只占2。%，全國反讀職侵權(quán)檢察部門的案件線索2006年比2005年減少10個百分點，并顯逐年下降的趨勢。檢察機關(guān)要打開職務(wù)犯罪偵查的被動局面，打破對行政監(jiān)督"隔岸相望"的僵局，唯一的辦法就是主動出擊"搭橋"溝通，這是形勢所逼，也是實踐的必須。

第一，加強內(nèi)合外聯(lián)，充分發(fā)揮檢察機關(guān)的職能作用。一是加強與各內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門的聯(lián)系，建立內(nèi)部案件線索移送制度，從偵監(jiān)、公訴、反貪、預(yù)防、控告、申訴、監(jiān)所檢察等部門的訴訟活動中發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪案件線索;二是加強與監(jiān)察、審計、人大的聯(lián)系，使法律監(jiān)督與行政監(jiān)督和其他監(jiān)督形成合力，聚合監(jiān)督資源，完善監(jiān)督體系，增加監(jiān)督力度;三是與公安、法院、司法行政機關(guān)加強聯(lián)系，以專項工作為平臺，加強政法機關(guān)的橫向聯(lián)系，促進司法的公正與效率。#p#分頁標題#e#

第二，充分利用"發(fā)現(xiàn)權(quán)"，積極搜索案源。刑事訴訟法第83條規(guī)定:"公安機關(guān)或者人民檢察院發(fā)現(xiàn)犯罪事實或犯罪嫌疑人，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，立案偵查。"顯然，法律已賦予人民檢察院發(fā)現(xiàn)案件的權(quán)力。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，在加強行政執(zhí)法法律監(jiān)督時應(yīng)用好用活"發(fā)現(xiàn)權(quán)"，解開案源少的死結(jié)，要深人各行政執(zhí)法機關(guān)了解執(zhí)法活動的具體情況，及時發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法過程中