農(nóng)村宅基地管理中存在的問題及對策分析研究-以咸陽市為例 國土資源管理專業(yè)

摘要隨著我國新農(nóng)村建設(shè)以及新時期城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村宅基地的管理問題受到了人們的關(guān)注，雖然在逐漸完善的宅基地管理制度下已經(jīng)明顯好轉(zhuǎn)，但農(nóng)村宅基地管理至今仍然美中不足。農(nóng)民也需要發(fā)展，在偏遠(yuǎn)貧困的山區(qū)有先進(jìn)意識的年輕人深感農(nóng)村的制約大多選擇進(jìn)城發(fā)展，農(nóng)村則荒廢著一塊又一塊的閑置宅基地；生活在農(nóng)村的人又觀念守舊，認(rèn)為土地屬于私有財(cái)產(chǎn)，于是非法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、買賣等現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。這種種跡象一次又一次為相關(guān)政府部門敲響了警鐘，加強(qiáng)執(zhí)法力度，完善相關(guān)制度等一系列問題需要繼續(xù)探索研究。論文基于咸陽市農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀深入分析本地區(qū)宅基地管理中的問題，并提出了解決措施。咸陽市作為陜西大市之一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直領(lǐng)先于其他農(nóng)村地區(qū)，本次的論文寫作以咸陽市農(nóng)村宅基地管理中的問題為研究對象，通過抽樣及實(shí)地探究等方法進(jìn)行了深入分析，無論從理論層面或者實(shí)踐層面都提出了切實(shí)可行的辦法，在這個以水果業(yè)為主的農(nóng)村，看似新農(nóng)村建設(shè)快人一步各項(xiàng)工作都走在前面，實(shí)際在農(nóng)村宅基地管理中暗箱非法操作或者不符合規(guī)范的現(xiàn)象還很多。在當(dāng)今這個注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會背景下人人都追求者高品質(zhì)的生活，但農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境成為了依然是新農(nóng)村建設(shè)考量的因素，所以為了咸陽市農(nóng)村宅基地管理能夠真切得達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步提高經(jīng)濟(jì)水平并帶動周邊地區(qū)發(fā)展，我通過長時間的研究分析成功做這篇論文，以希望能為農(nóng)村宅基地管理提供理論依據(jù)，創(chuàng)造其在實(shí)踐中的價值。關(guān)鍵詞：農(nóng)村閑置宅基地；宅基地管理；咸陽市AbstractAsChina'snewruralconstructionandacceleratetheprocessofnewperiodcity,managementofruralhomesteadhasattractedpeople'sattention,whilegraduallyimprovethelandmanagementsystemhasbeensignificantlyimproved,buttheruralhomesteadmanagementisstillinwantofperfection.Farmersalsoneeddevelopment,povertyintheremotemountainousareahasadvancedconsciousnessofyoungpeopledeeplyrestrictedmostlychoosethecityruraldevelopment,ruralwasteisapieceofidlehomestead;peoplelivinginthecountrysideandconservativeideas,thatthelandbelongstoprivateproperty,andillegaltransfer,sellingphenomenonbecomesmoreandmoreserious.Thiskindofevidencehassoundedthealarmfortherelevantgovernmentdepartmentsagainandagain,strengthenthelawenforcement,perfecttherelatedsystemandsoon.BasedonthepresentsituationoftheruralhomesteadinXianyang,thispaperanalyzestheproblemsinthemanagementofthehomestead,andputsforwardsomesolutions.XianyangcityasoneofthebigcityofShaanxi,

theeconomicdevelopmenthasbeenaheadofotherruralareas,thispaperwritinginruralhomesteadinXianyangcitymanagementproblemsastheresearchobject,in-depthanalysisandstudybysamplingmethod,putforwardthefeasiblemeasuresfromtheaspectsofboththeoryandpractice,inthethefruitindustryinruralareas,seeminglynewruralconstructionworkquickstepwalkinfrontoftheblackboxintheactualmanagementofruralhomesteadintheillegaloperationordonotconformtothephenomenonofmany.Intoday'sfocusoneconomicdevelopmentunderthesocialbackgroundofeveryonewhopursuehighqualityoflife,buttheconstructionofruralinfrastructureandtheenvironmenthasbecomethenewruralconstructionisstillafactortoconsider,soinordertorurallandmanagementinXianyangcitywasabletotrulyreachthestandard,

tofurtherimprovethelevelofeconomyandpromotethedevelopmentofsurroundingareas,throughmeanalysisoflongtimethesuccessofthisthesis,andhopetoprovideatheoreticalbasisfortheruralhomesteadmanagement,createthevalueofpractice.Keywords:ruralidlehomestead;homesteadmanagement;XianyangCity一、緒論（一）選題背景農(nóng)村宅基地的合理使用與規(guī)劃自古以來都是深受農(nóng)民和各級政府機(jī)構(gòu)關(guān)注的話題，因?yàn)檗r(nóng)村宅基地是老百姓安身立命之所，亦是政府部門加強(qiáng)農(nóng)村各項(xiàng)管理的基礎(chǔ)以及創(chuàng)新管理實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的重要保障。所以，農(nóng)村宅基地管理的研究對廣大農(nóng)民的切身利益和農(nóng)業(yè)發(fā)展都有很大的影響，關(guān)乎政府部門實(shí)現(xiàn)管理的法制化，因此設(shè)計(jì)這個既符合我國農(nóng)村情況又具有前瞻性的課題，并提出有效的解決措施對于實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)等各個方面均具有重要意義。2017年中央下發(fā)的“三農(nóng)”一號文件也強(qiáng)調(diào)了宅基地的使用權(quán)，由此來看國家在農(nóng)村宅基地管理這一方面從建國以來便有相應(yīng)的制約體制，改革開放后更是提出三農(nóng)政策并不斷完善，直至當(dāng)前依然在不斷的探索新形勢下適合我國的農(nóng)村宅基地管理方式。因此盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，解決農(nóng)村宅基地管理存在的實(shí)質(zhì)問題或?qū)⒁霈F(xiàn)的問題是“三農(nóng)”的實(shí)現(xiàn)更進(jìn)一步的必然過程！本文對于農(nóng)村宅基地管理的研究是基于咸陽市為例，咸陽位于關(guān)中平原地帶，農(nóng)村宅基地管理相對于山區(qū)地帶可以說已經(jīng)有先天優(yōu)勢，但事實(shí)上其宅基地的管理中存在太多問題。在這個以發(fā)展水果業(yè)為主要經(jīng)濟(jì)來源的農(nóng)村，放眼望去大多都走上了小康水平，磚房樓房時而出現(xiàn)但細(xì)看布局卻只能用一個“亂”子形容，并且很多老房拆遷后無人管理以至于出現(xiàn)了很多的閑置宅基地，這些閑置宅基地政府沒有詳細(xì)的規(guī)劃，在流轉(zhuǎn)方面也沒有執(zhí)法部門的制約等等問題。本文的研究我以咸陽市農(nóng)村宅基地管理中存在的問題為突破口，探索解決這些問題的相應(yīng)對策，為咸陽市農(nóng)村宅基地管理的實(shí)踐創(chuàng)造理論價值。（二）研究現(xiàn)狀隨著近些年農(nóng)村宅基地管理中問題越來越多，有很多學(xué)者都在該方面提出了自己的觀點(diǎn)，這些觀點(diǎn)都各有不同但在當(dāng)時的社會背景下均具有很強(qiáng)的針對性，以下就近年來學(xué)者們所提出的問題進(jìn)行了簡單總結(jié)。1.在《農(nóng)村宅基地使用權(quán)糾紛案例及分析》一書中，于華江作者對于農(nóng)村宅基地管理各類問題進(jìn)行了系統(tǒng)的闡述，本書一共五章內(nèi)容，出版于2011年6月，作者就當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理中存在的問題提出了解決辦法，而且本書銷量一直很好，通常會被采用于農(nóng)村宅基地管理糾紛處理案件中，然而我認(rèn)為其研究內(nèi)容過于籠統(tǒng)，他的回答只能是在理想狀態(tài)下的解決辦法，但是對于實(shí)際操作中我們還需要結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況處理問題，不能一概而論之。2.2009年，學(xué)者楊立賓就當(dāng)前城市化步伐加快對農(nóng)村宅基地管理的影響等問題做出分析，他就當(dāng)時農(nóng)村宅基地管理中存在的五點(diǎn)問題給出了建議，楊立賓認(rèn)為當(dāng)前亟待解決的就是完善宅基地管理制度和立法，在農(nóng)村這樣一個大環(huán)境下要形成良好的自治氛圍，同時對基層政府組織要加強(qiáng)培訓(xùn)力度和指導(dǎo)工作，宅基地管理的第一關(guān)卡就是基層政府，所以首先要加強(qiáng)管理并建立嚴(yán)格的多級監(jiān)督體制，對基層政府部門的日常工作進(jìn)行有效監(jiān)督，充分調(diào)動基層干部在實(shí)際工作中的良好心態(tài)。3.隨著社會的發(fā)展，在農(nóng)村宅基地管理也經(jīng)歷了五個階段的變革，如今依然延續(xù)著1996年提出的：根據(jù)目前我國農(nóng)村宅基地糾紛問題嚴(yán)重等現(xiàn)象，除了學(xué)者們在不斷提出問題之外國家對相關(guān)制度也不斷完善。因此總體來說農(nóng)村宅基地管理在當(dāng)今社會是受到廣泛關(guān)注的一個話題，其研究現(xiàn)狀將為我的課題研究創(chuàng)造非常重要的理論基礎(chǔ)。針對以上所述的研究現(xiàn)狀，咸陽市農(nóng)村宅基地管理的理論依據(jù)也就需要結(jié)合當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)情況來研究，總之，科學(xué)合理、流轉(zhuǎn)有序的宅基地管理制度必將帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動新農(nóng)村建設(shè)。（三）研究方法和研究內(nèi)容1、研究方法在研究之前我用大量的文獻(xiàn)閱讀來增長自己的專業(yè)知識積累，研究過程中主要以咸陽市三原縣農(nóng)村為研究基地，通過長期的實(shí)地調(diào)查形成個案研究方案，期間搜集大量閑置或荒廢宅基地的案例，并長期與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和基層政府做好溝通交流，從他們身上得知其對于宅基地最關(guān)心和重視的問題。最終深入探究了該地區(qū)存在的實(shí)際問題，并對問題系統(tǒng)分析給出了對策，主要參考《土地管理法》等相關(guān)著作研究。2、研究內(nèi)容本文主要從以下幾方面著手：（1）分析咸陽市農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀，對閑置及荒廢宅基地進(jìn)行初步了解，明確當(dāng)前形勢下咸陽市農(nóng)村宅基地權(quán)利劃分以及廣大農(nóng)民所期望的宅基地所有形式和處理方式。（2）通過走訪等形式對閑置宅基地出現(xiàn)的原因進(jìn)行分析。（3）針對咸陽市農(nóng)村宅基地管理中的問題深入探索，設(shè)計(jì)出了有利于改變當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居住環(huán)境，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的有效措施。二、相關(guān)概念和理論基礎(chǔ)（一）農(nóng)村宅基地的概念農(nóng)村宅基地，是農(nóng)村的農(nóng)戶用作住宅建設(shè)的土地。主要包括已建設(shè)房屋的或者即將建造房屋的土地等類型。?[1]?農(nóng)村宅基地有以下特點(diǎn)：其一，村民因?yàn)槠鋵儆谠摷w中的成員才能夠申請宅基地，每一位集體成員都有權(quán)利申請宅基地，只要符合國家宅基地管理的法律規(guī)范政府部門均能批準(zhǔn)，宅基地的性質(zhì)不會因?yàn)槿说臋?quán)利和社會地位而有所區(qū)別；其二，宅基地使用權(quán)的用途國家有明確限制，既只能用于建設(shè)房屋并安家立戶；其三，宅基地具有長期使用權(quán)，可進(jìn)行繼承，但繼承流轉(zhuǎn)等活動只能是在本集體組織內(nèi)部依法進(jìn)行。對于村民可以說這些都是具有福利性質(zhì)的，因?yàn)樵诒炯w中每個人都能獲得穩(wěn)定的居住條件。關(guān)于農(nóng)村宅基地的其他方面也都在長期的實(shí)踐中形成了一套系統(tǒng)的特性，這些特性也都伴隨著農(nóng)村村民使用宅基地的各個角度，并且被他們認(rèn)可。村民要申請宅基地，首先是提出申請村委會進(jìn)行公布，若其他村民無異議的則上報(bào)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府土地資源管理部門；其次鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)商議討論后進(jìn)行現(xiàn)場勘察，若申請人所申請宅基地合情合理且合法，下發(fā)初審意見合格后，并證明其原居住條件和目前家庭成員情況，隨后將合法且加蓋公章的申請表遞交給縣級人民政府；最后縣級人民政府交于國土資源管理部門初審，而后再上報(bào)縣級人民政府審批，對于合法用地的申請人由縣國土資源局頒發(fā)《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》；再后來還有放樣等一系列復(fù)雜的法律程序才能驗(yàn)收登記，村民才能獲得宅基地的使用權(quán)。綜上所述，一系列的繁瑣過程和條件限制，我們不難發(fā)現(xiàn)我國在農(nóng)村宅基地的使用方面已經(jīng)有了嚴(yán)格的的控制，并且也明確強(qiáng)調(diào)了對于宅基地農(nóng)戶僅具有使用權(quán)，唯一具有所有權(quán)的只有自建的房屋，這也就是農(nóng)村宅基地管理研究我們首先得明確的問題。隨著我國有關(guān)宅基地管理的糾紛問題越來越多，很多學(xué)者專家也都提出了相關(guān)理論，本文作為研究農(nóng)村宅基地管理問題的課題，我主要以《土地管理法》、《農(nóng)村宅基地法律糾紛案例分析》以及很多學(xué)者提出的相關(guān)文獻(xiàn)期刊為理論依據(jù)，搜集與此相關(guān)的論文文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)很多專家學(xué)者們支持新形勢下農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)權(quán)利的自由化。當(dāng)然，隨著社會的不斷進(jìn)步，宅基地有關(guān)法律的不斷完善，任何觀點(diǎn)都是有可能成為這個時代的主流，我們需要的是驗(yàn)證，在實(shí)踐中找到解決問題的真正答案，本文通過以上的理論基礎(chǔ)逐漸成文，以期能夠?yàn)橄剃柺修r(nóng)村宅基地管理的有序?qū)嵤﹦?chuàng)造價值。（二）農(nóng)村宅基地管理的主體和任務(wù)1、農(nóng)村宅基地管理的主體在國家出臺的各類有關(guān)農(nóng)村宅基地管理的相關(guān)政策中發(fā)現(xiàn)其管理主體就是政府，農(nóng)民個人僅僅是享有使用權(quán)。2、農(nóng)村宅基地管理的任務(wù)結(jié)合2016國務(wù)院對農(nóng)村宅基地政策提出的方案有以下兩點(diǎn)主要任務(wù)：一是完善農(nóng)村宅基地相關(guān)制度。針對目前我國宅基地申請困難和利用不合理等現(xiàn)象，要研究出最簡便而又無空可鉆的立法，探索農(nóng)民換址建房申請宅基地的保障措施;對已經(jīng)產(chǎn)生的超占、多占等問題，進(jìn)行專業(yè)的相關(guān)性分析，探索出一條可有償使用并且不傷害使用者利益的途徑。二是完善宅基地補(bǔ)償制度，建立健全土地增值收益在國家與集體之間、集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法和相關(guān)制度安排。?[2]?（三）農(nóng)村宅基地管理相關(guān)法律與政策的梳理隨著國家我國各項(xiàng)建設(shè)腳步的加快，為響應(yīng)國家號召，陜西省在農(nóng)村宅基地管理方面也做了很多工作支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)，加強(qiáng)全省農(nóng)村宅基地管理的規(guī)范化，并且保證農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有序?qū)嵤?，保護(hù)每個集體經(jīng)濟(jì)組織中成員的合法權(quán)益，主要包含以下幾點(diǎn)。1.根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第五章第六十二條規(guī)定：農(nóng)村村民住宅用地必須經(jīng)基層政府審核并由縣級人民政府批準(zhǔn)。?[3]?2.根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》中第七章第三十六條規(guī)定：對土地規(guī)劃制定前已建的不符合土地利用規(guī)劃的建設(shè)，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期拆除。?[4]?3.根據(jù)《陜西農(nóng)村宅基地實(shí)施辦法》第一篇第八條明確道：農(nóng)村宅基地占用面積標(biāo)準(zhǔn)為:平原地帶每戶不超出133平方;原地、川地不超過200平方;山地、丘陵地不超過267平方。?[5]?三、咸陽市農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)狀分析（一）咸陽市概況咸陽市地處關(guān)中平原地帶，主要地形以原地、石山地為主，全市土地條件好地區(qū)多集中在南部。咸陽市東鄰西安，西邊與楊凌國家農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)接壤，西北地區(qū)和甘肅接壤，全市總計(jì)2區(qū)1市10縣，總面積達(dá)到10189.4平方公里，2014年統(tǒng)計(jì)常住人口有495.68萬。因地形特征，總體氣候溫和且四季分明，所以本地區(qū)作為以農(nóng)業(yè)為主的大市，大部分農(nóng)村都發(fā)展有自己的產(chǎn)業(yè)，主要的經(jīng)濟(jì)來源是水果產(chǎn)業(yè)，在該產(chǎn)業(yè)的帶動下咸陽市經(jīng)濟(jì)近年來有顯著提升，整體看大多都住上了磚房更有甚者家里修建了低層樓房，綜上所述咸陽市農(nóng)村概況正在逐漸像社會主義新農(nóng)村成長。（二）咸陽市農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)狀及存在的問題對于這個經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)，村容村貌在這幾年中變得越來越好，其作為一個農(nóng)業(yè)大市，如果有宅基地的有效流轉(zhuǎn)對促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鎮(zhèn)化建設(shè)甚至農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變及農(nóng)民收入增長等方面都有著積極作用，然而卻有大面積因農(nóng)戶換址建新房剩下的荒廢宅基地處于閑置狀態(tài)，這些宅基地未受到基層政府部門的合理規(guī)劃，再加之村民礙于法律的限制不能實(shí)行流轉(zhuǎn)或出賣等因素，這就導(dǎo)致很多的閑置宅基地都堆著拆過房后剩下的殘?jiān)珨啾冢虼讼剃柺修r(nóng)村宅基地管理在多年的實(shí)踐中依然沒有找到一條合適的出路。經(jīng)過長時間的探索分析及對當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)咸陽市農(nóng)村宅基地管理存在的問題是多方面的，通過總結(jié)大致有以下幾點(diǎn)：1.宅基地超占，多占現(xiàn)象嚴(yán)重《土地管理法》對農(nóng)村宅基地的擁有面積做了明確規(guī)定：平原農(nóng)戶每戶不超過133平方，且保證一戶一宅，為此國家在這方面也做出了相關(guān)約束。然而在實(shí)際操作中，咸陽市大多數(shù)農(nóng)村宅基地每戶擁有現(xiàn)狀卻與之相違背，根據(jù)實(shí)地調(diào)查結(jié)果顯示，部分農(nóng)戶宅基地占有面積竟達(dá)到了300平方以上，如此驚人的數(shù)字與法律規(guī)定的133平方簡直是天壤之別。其次僅咸陽市三原縣為例，其農(nóng)村近八萬戶，然而宅基地的占有數(shù)量卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了戶籍?dāng)?shù)，這足以說明本地區(qū)農(nóng)村宅基地的不規(guī)范化，農(nóng)戶多占、超占的現(xiàn)象比較嚴(yán)重的。2.農(nóng)村閑置宅基地荒廢嚴(yán)重在咸陽市農(nóng)村放眼望去經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的村落紅瓦白墻，展現(xiàn)出了一副很好的新農(nóng)村氣象，然而細(xì)看卻發(fā)現(xiàn)很多地方土地處于空白狀態(tài)，且堆滿了拆房后的斷壁殘?jiān)?，這些空白處便是因各種原因遺留的閑置宅基地，這些宅基地未受到合理的規(guī)劃與利用，久而久之導(dǎo)致了嚴(yán)重荒廢的局面。有些學(xué)者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)個別地區(qū)閑置宅基地能占村莊宅基地總的20%左右，主要是因?yàn)榇逡患壵?quán)的薄弱。?[6]?咸陽市農(nóng)村正是如此，因此這些亟待解決的閑置荒廢宅基地如果處理妥當(dāng)將會對咸陽的各項(xiàng)建設(shè)產(chǎn)生良好的影響。3.規(guī)劃落后，村容村貌差因?yàn)殚e置宅基地未得到正確的規(guī)劃，咸陽市農(nóng)村整體看上去建房凌亂，已經(jīng)危及到了村容村貌的建設(shè)。通過實(shí)地調(diào)查可以看到，在眼前的咸陽市農(nóng)村房屋修建及其散亂，由于經(jīng)濟(jì)水平提高后大多村民選擇重建新房，如此一來農(nóng)民舊宅所用土地大多荒草重生，更有甚者舊宅拆遷后的殘磚斷瓦都沒有進(jìn)行合理處理，種種現(xiàn)象都充斥著咸陽市農(nóng)村現(xiàn)狀與新農(nóng)村建設(shè)等要求相違背。4.經(jīng)濟(jì)偏差農(nóng)村出現(xiàn)“空心村”現(xiàn)象多年來，由于我國城市戶籍制度的改革和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展等因素影響，一些收入好點(diǎn)的農(nóng)戶大多選擇進(jìn)城購房。農(nóng)村的宅基地則被空置，閑置的宅基地?zé)o法復(fù)耕導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)較多“空心村”。?[7]?特別是在人均土地較多偏遠(yuǎn)山村，由于沒有完善的宅基地使用規(guī)劃，很多人不愿守在農(nóng)村發(fā)展。咸陽市在距離市區(qū)較遠(yuǎn)的農(nóng)村，很多村民都外出打工后在外安家立戶購房生活，原來的舊宅便逐漸荒廢。5.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)程序存在問題近年來，隨著城市化建設(shè)的步伐加快，很多農(nóng)村人進(jìn)程發(fā)展，逐漸背離了“以證管地”的目的。?[8]?因此，完善宅基地管理的有序流轉(zhuǎn)尤為重要，雖然國家的法律限制是明確的，但是制度可謂是山高皇帝遠(yuǎn)對咸陽市一些偏遠(yuǎn)山區(qū)并無明顯作用，將宅基地當(dāng)成私有財(cái)產(chǎn)，私自買賣非法占有，久而久之導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地管理混亂，很多非法的事實(shí)已經(jīng)逐漸掩蓋了法律的規(guī)范，成為主流。四、咸陽市農(nóng)村宅基地管理存在問題的原因分析在以上提出的種種問題困擾下，對咸陽市農(nóng)村整體環(huán)境造成了很大的影響，也嚴(yán)重阻礙了咸陽市農(nóng)村產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過調(diào)研及對相關(guān)資料的分析，總結(jié)出其宅基地管理中存在問題的原因分析如下：（一）村民法制觀念薄弱在咸陽市的部分農(nóng)村，據(jù)群眾反映基層村鎮(zhèn)干部在法制宣傳方面做的并不到位，村民對《土地管理法》等相關(guān)法律了解甚少，這導(dǎo)致了本就思想滯后的農(nóng)村農(nóng)民法律觀念更加跟不上時代潮流。村民基于長期居住地等原因，不懂得依據(jù)法律自己只享有使用權(quán)，片面的認(rèn)為自家建房所有的宅基地就是自己的。在咸陽市個別貧困點(diǎn)的農(nóng)村，隨著大部分村民在外打工之后便在外建房，農(nóng)村一大批舊宅被閑置下來，他們大多又以各種理由不愿意拆舊房，認(rèn)為那是祖?zhèn)鞯膫€人所有財(cái)產(chǎn)，時間一長房屋陳舊甚至倒塌嚴(yán)重影響了農(nóng)村環(huán)境，對于農(nóng)村的規(guī)劃造成了不可估量的影響。（二）根深蒂固的傳統(tǒng)思想在農(nóng)村房屋建設(shè)一般為繼承等形式延續(xù)，只要還是以前的老宅則父業(yè)子承，不建新房就不需要重新進(jìn)行審批登記，于是一戶近百年的老房子則子孫后代就或多或少存在私有觀念，種種根深蒂固的傳統(tǒng)觀念使他們普遍認(rèn)為這些都是“祖業(yè)”，政府無權(quán)管理。也有個別閑置宅基地是因?yàn)閭鹘y(tǒng)思想家庭弟兄分家后，分戶不建房造成了一宅多戶的問題，這樣有人想拆舊建新只要有人意見不統(tǒng)一就不能實(shí)施，從而引起了一系列宅基地糾紛和宅基地管理混亂的現(xiàn)象。更有甚者在原有的宅基地上不斷擴(kuò)建或者在自家的土地中尋找好地為新宅基地重新建房，不經(jīng)過政府部門審批，總以為自己的地自己規(guī)劃自身享有所有權(quán)，在咸陽市的個別農(nóng)村這種現(xiàn)象較為普遍，這種封建思想促使著村民不斷進(jìn)行著違章建設(shè)，而他們渾然不知自己已經(jīng)因?yàn)檠壑械摹白鏄I(yè)”給農(nóng)村宅基地管理造成了障礙。個別農(nóng)村也因?yàn)榉饨孕潘枷胧`，輕信風(fēng)水先生的胡言亂語，自己找一塊風(fēng)水寶地建房，種種私建新房的現(xiàn)象都是由于傳統(tǒng)觀念的根深蒂固造成的。（三）審批建房環(huán)節(jié)多時間長生活在農(nóng)村修建新房所用的宅基地審批過程是比較繁瑣的，從提出申請到村委會討論、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)，再到縣土地管理部門審核最后縣人民政府審批，這樣一套程序下來至少也得多半月，在此期間時間跨度較長，部分申請人耐不住性子便先行建房，形成了“未批先占”的不良風(fēng)氣，這就導(dǎo)致了超占、多占等現(xiàn)象時有發(fā)生，村民建好的房又不能強(qiáng)制拆除或采取強(qiáng)制措施，在村民心中這種行為已經(jīng)逐漸被政府部門所默許。（四）基層政府講“人情”為宅基地申請創(chuàng)造了便利通過走訪咸陽市農(nóng)村部分農(nóng)戶，了解到就現(xiàn)在的宅基地申請這個方面是比較“便利”的，有老農(nóng)陳述道：“只要家里人口多便可以申請重新立戶，這些都很方便，一份申請?jiān)偌由相l(xiāng)鎮(zhèn)村兩級干部都比較熟，事情就辦好了，只要自家地多就不怕申請不到宅基地”，這足以說明了關(guān)鍵問題所在，農(nóng)村宅基地管理中與“人情、關(guān)系”的牽涉太多，以至于交際圈廣的農(nóng)戶可以一戶多宅并且宅宅超標(biāo)。這樣的問題其實(shí)在基層工作中較為常見，但恰恰因?yàn)檫@些“關(guān)系”，使農(nóng)村的宅基地的有序管理一次又一次陷入困境，有學(xué)者認(rèn)為，土地制度的不完善造成了基層宅基地管理部門的錯誤認(rèn)識。也有學(xué)者認(rèn)為執(zhí)行違法建設(shè)查處過程中基層政府容易受到“人情”、“關(guān)系”等外界因素的干擾，以至于執(zhí)法力度不夠。?[9]?（五）村莊規(guī)劃不到位村莊規(guī)劃，這是一個基層政府最容易提及的詞匯，也是基層建設(shè)必不可少的一個環(huán)節(jié)，然而提及歸提及與落到實(shí)處相提并論還是有很大差距的，村莊規(guī)劃對于當(dāng)代新農(nóng)村建設(shè)即是重點(diǎn)也是難點(diǎn)。根據(jù)走訪得到的結(jié)論，咸陽市個別農(nóng)村很少規(guī)劃，有時候幾年才有一次大的規(guī)劃整改其中可能還不包括農(nóng)村宅基地方面的調(diào)整，這就使得荒廢的依舊是荒廢的，一直得不到應(yīng)有的管理和利用。還有些農(nóng)村，規(guī)劃不夠科學(xué)，政府工作人員和村民都統(tǒng)一認(rèn)為房屋修建主要是要整齊，這種片面的認(rèn)識就導(dǎo)致很多村莊的規(guī)劃面向的是交通便利的道路兩旁，其規(guī)劃不斷的向外擴(kuò)展，而村莊內(nèi)又形成了譬如“空殼屋”等現(xiàn)象，他們只注重房屋的整齊一致卻沒有考慮到舊宅基地和商品用房的區(qū)別。此類規(guī)劃不到位的原因不僅存在于咸陽市農(nóng)村，在其他及其周邊地區(qū)也非常普遍，是影響村容村貌及村民居住環(huán)境的主要因素。五、咸陽市農(nóng)村宅基地管理中存在問題的對策和建議（一）將宅基地管理模式更加規(guī)范化和信息化針對農(nóng)村宅基地超占、多占的不合法占有現(xiàn)象，其主要原因是由于農(nóng)村宅基地的占有狀況和戶口狀況不明確，這才使得部分村民能有法律空子可鉆。其主要是不規(guī)范的管理模式造成的，有學(xué)者認(rèn)為必須對農(nóng)村宅基地使用狀況實(shí)施統(tǒng)一的登記制度并盡快將登記工作完成,明確《土地管理法》等相關(guān)政策內(nèi)容形成條文并對農(nóng)村地區(qū)提供學(xué)習(xí),切實(shí)解決農(nóng)村宅基地管理中面臨的實(shí)際問題。基層政府可以對本地區(qū)宅基地使用狀況進(jìn)行全面的普查并如實(shí)上報(bào)，在技術(shù)方面,應(yīng)積極探索一條規(guī)范化信息化的管理方式。?[10]?對于咸陽市農(nóng)村而言，其宅基地管理無非也還是處于傳統(tǒng)的模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村兩級政府由于人才的短缺并未實(shí)現(xiàn)管理的信息化，所以盡快解決這一難題是咸陽市農(nóng)村宅基地管理走向規(guī)范化的必然。（二）搞好村落規(guī)劃，推進(jìn)對閑置宅基地的重新利用咸陽市農(nóng)村宅基地的閑置荒廢狀況較為嚴(yán)重，其原因大多是由于城市化進(jìn)程的加快導(dǎo)致大量農(nóng)民工涌入城市購房而荒廢舊宅，其次也有村民多數(shù)熱衷于在交通便利的道路兩旁建房以至于舊宅的閑置。要解決這些問題有學(xué)者考慮到應(yīng)該加快村莊總體規(guī)劃的進(jìn)程，針對目前農(nóng)村人口大量流動到城市的現(xiàn)實(shí)情況急需要對村莊建設(shè)進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃。基層政府要把握好中心村的建設(shè)，避免出現(xiàn)新的大拆、大遷、重建導(dǎo)致的土地閑置浪費(fèi)。?[11]?綜上所述可以分析出咸陽市農(nóng)村宅基地管理也應(yīng)當(dāng)從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展開始，逐步規(guī)劃村莊建設(shè)，穩(wěn)定村民在農(nóng)村取得發(fā)展的機(jī)會。（三）完善基層政府監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)格把關(guān)針對基層工作中“人情、關(guān)系”的暗箱非法操作，我認(rèn)為當(dāng)前形勢下在基層工作中是不可避免的，但是法律的紅線不可觸碰，基層工作是最實(shí)際最不可忽視的環(huán)節(jié)，必須嚴(yán)格把關(guān)做好宅基地相關(guān)工作。首先應(yīng)當(dāng)做好基層工作人員的道德素質(zhì)建設(shè)；其次必須建立嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制和非法操作懲罰機(jī)制。以此對基層工作形成約束從而從根本上打消農(nóng)戶通過非法途徑獲得宅基地使用權(quán)的心理，加強(qiáng)執(zhí)法力度。對于法制觀念差的農(nóng)民，基層執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)以宣傳教育為主要方式，通過各種形式加強(qiáng)村民的法制觀念轉(zhuǎn)變，形成無人敢觸碰法律紅線的良好氛圍。陜西省農(nóng)村宅基地管理辦法第一章第二十一條明確規(guī)定：政府非法批準(zhǔn)宅基地的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。?[12]?我省在農(nóng)村宅基地管理方面做了以上部署，那么這些規(guī)定只有應(yīng)當(dāng)被基層政府部門履行在實(shí)際工作中才能逐漸規(guī)范農(nóng)村宅基地的管理工作。（四）鼓勵村民復(fù)墾，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件對于改變“空心村”問題的措施，有學(xué)者認(rèn)為鼓勵社會經(jīng)營性組織或村民復(fù)墾開發(fā)可有效改善。還可以建立完善的獎勵制度，由國土管理部門拿出一部分資金對參與復(fù)墾的組織或個人進(jìn)行獎勵補(bǔ)助，如此調(diào)動村民及社會各組織的復(fù)墾熱情。除此之外通過對土地的總體利用規(guī)劃，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。?[13]?對于經(jīng)濟(jì)落后的村落，政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)資助，防止村民的大量流失，其次對積極復(fù)墾的村民給予獎勵，形成農(nóng)戶在農(nóng)村尋求發(fā)展的主流，將已荒廢的宅基地盡量重新利用起來也為后期的新農(nóng)村建設(shè)打好了基礎(chǔ)，以此改善農(nóng)村條件，防止因“空心村”而導(dǎo)致的有效宅基地浪費(fèi)。（五）進(jìn)行農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)改革，防止非法交易在咸陽市的大部分農(nóng)村農(nóng)民思想守舊，土地所有制觀念依然停留在私有階段，從而非法轉(zhuǎn)讓買賣宅基地的現(xiàn)象頻繁，嚴(yán)重影響了農(nóng)村宅基地管理的有序?qū)嵤?[14]?因此農(nóng)村宅基地應(yīng)當(dāng)加快確權(quán)工作，其次在具體的實(shí)施中我認(rèn)為國家應(yīng)當(dāng)完善立法，把宅基地的所有權(quán)交于農(nóng)民，如此農(nóng)民則擁有對土地轉(zhuǎn)讓買賣的權(quán)利，這樣不僅可以讓大量閑置宅基地被重新利用還可以讓廣大農(nóng)戶從這項(xiàng)制度中獲取福利，加快咸陽市整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展腳步。六、結(jié)論本文研究的論點(diǎn)為農(nóng)村宅基地管理中存在的問題與對策——以咸陽市