精準扶貧背景下基層社會治理的轉(zhuǎn)變分析研究 社會學專業(yè)

摘要

市場轉(zhuǎn)型、社會變遷，基層成為一個相對獨立于國家的新的社會空間，乃至走向一個使得基層群眾自治得到充分發(fā)展的社會。基層治理是社會治理的重點，是國家治理的重要組成部分。精準扶貧是新時期黨和國家扶貧工作的精髓和亮點，它不僅是對以前工作方式和方法的調(diào)整，也是政府治理理念與治理路徑的創(chuàng)新，這給傳統(tǒng)的基層治理模式帶來了挑戰(zhàn)。在新時期精準扶貧工作過程中，國家對貧困地區(qū)投入大量的資金、項目、資源，在帶動貧困地區(qū)向上發(fā)展的過程中，基層社會治理出現(xiàn)了與精準扶貧不和諧的因素。精準扶貧是有期限的，但基層治理是長期的。所以，我們應(yīng)抓住精準扶貧這個時機，積極探索更有益于、更符合鄉(xiāng)村社會發(fā)展的基層社會治理新模式，在打好扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)的同時完善基層社會治理模式，從而完善國家治理體系，增強國家治理能力，實現(xiàn)現(xiàn)代化?；鶎由鐣卫戆ㄞr(nóng)村基層社會治理和城市基層社會治理，而精準扶貧的范圍已經(jīng)精準到村到戶，所以本文主要以新時期精準扶貧工作給鄉(xiāng)村基層治理帶來的困境與挑戰(zhàn)為研究對象，以政治學視域為理論視角，以創(chuàng)新基層社會治理模式為分析重點，嘗試探索新時期精準扶貧背景下基層社會治理模式的新思路。

關(guān)鍵詞：基層治理；精準扶貧；新要求

Absrtact

Markettransformation,socialchange,grassrootshasbecomearelativelyindependentofthenewsocialspaceofthecountry,andeventowardsasocietythatmakesgrass-rootsmassautonomyfullydeveloped.Grassrootsgovernanceisthefocusofsocialgovernance,isanimportantpartofnationalgovernance.Precisionpovertyalleviationistheessenceandbrightspotofthepartyandstatepovertyalleviationworkinthenewperiod.Itisnotonlytheadjustmentofpreviousworkingmethodsandmethods,butalsotheinnovationofgovernmentgovernanceideaandgovernancepath,whichbringschallengestothetraditionalgrass-rootsgovernancemode.Intheprocessofprecisionpovertyalleviationinthenewperiod,thestatehasinvestedalargeamountoffunds,projectsandresourcesinthepoorareas,anditisleadingthepoorareastoIntheprocessofdevelopment,grass-rootssocialgovernanceappearedwithprecisionpovertyalleviationfactors.Precisionpovertyreductionislimited,butgrass-rootsgovernanceislong-term.Therefore,weshouldseizetheopportunityofaccuratepovertyalleviation,activelyexploreanewmodelofgrass-rootssocialgovernancethatismoreconduciveto,moreinlinewiththedevelopmentofruralsociety,andimprovethegrass-rootssocialgovernancemodelwhilefightingforpovertyalleviationanddevelopmentatthesametime.Soastoimprovethenationalgovernancesystem,strengthenthenationalgovernancecapacity,toachievemodernization.Grass-rootssocialgovernanceincludesruralgrass-rootssocialgovernanceandurbangrass-rootssocialgovernance,andtherangeofprecisionpovertyalleviationhasbeenaccuratetovillage-to-household,sothispapermainlyusesthenewperiodofprecision.Thedifficultiesandchallengesbroughtbypovertyalleviationworktotheruralgrassrootsgovernancearetheresearchobject,andthetheoreticalperspectiveofpoliticalscienceistakenasthetheoreticalperspective,andtheemphasisoftheanalysisistoinnovatethegrass-rootssocialgovernancemodel.Trytoexplorethenewthinkingofgrass-rootssocialgovernancemodelunderthebackgroundofprecisionpovertyalleviationinthenewperiod.

Keywords:grassrootsgovernance;precisionpovertyalleviation;newrequirements

第一章緒論

1.1國內(nèi)外研究動態(tài)及選題依據(jù)和意義

1.1.1國外研究動態(tài)

隨著社會發(fā)展越來越復雜，國外對社會治理問題的研究比較深入，在基層社會治理領(lǐng)域中，更強調(diào)社區(qū)建設(shè)與社區(qū)治理問題，研究成果顯著。

1.1.1.1基層社會治理基礎(chǔ)問題的提出

“社區(qū)”這一概念首先在《社會與社區(qū)》這本書中提出，它的提出標志這社會關(guān)系的出現(xiàn)，被視為社會學經(jīng)典著作。滕尼斯提出的“社區(qū)”這一概念指的是傳統(tǒng)社會中的一種社會關(guān)系方式，沒有地域性的含義。就研究這本書來看，社會的由來遵從一定的規(guī)律，即從傳統(tǒng)的社區(qū)逐步發(fā)展成現(xiàn)代的社會。社區(qū)和社會兩個概念在人類社會的群居發(fā)展史上都是必須可少的，區(qū)別在于社區(qū)代表著社會發(fā)展最原始的狀態(tài)和發(fā)展趨勢。人們關(guān)系緊密、團結(jié)互助，群體成員都要遵守因長期共同生活而形成的約定與信仰，形成社區(qū)的原因源于社區(qū)內(nèi)部的約束。社區(qū)主要集中于人類本性的自然表現(xiàn)上等；社會體現(xiàn)的是現(xiàn)代工商業(yè)社會的“選擇意志”，理性和判斷是人們間關(guān)系的基礎(chǔ)，遵循外在的契約和法律的約束。社會強調(diào)的是高于情感的理性思維上，更多的源于對個人追求的價值觀。而目前我們對社會與社區(qū)的研究應(yīng)主要歸功于騰尼斯提出的人類群居生活的兩種方式。

1.1.1.2城市基層社會治理研究

19世紀末開始，美國開始進入工業(yè)化快速發(fā)展階段，人口由農(nóng)村流向城市，各階層貧富差距擴大，勞資關(guān)系緊張，社會底層人民生活貧困等問題出現(xiàn)。美國眾多學者開始就這一現(xiàn)象開始深入研究，如帕克等人認為，城市在禮俗與傳統(tǒng)相互互動的整體作用下，城市作為共同體早已融入到居民們的心中，這是自然而然的，與人類屬性有密切關(guān)系。此外，他們還把城市看做一個有機體，并且由各個部分相互結(jié)合形成。該項研究的重點是人與其生存區(qū)域之間的關(guān)系，一方面，城市提供了人類必要的生活圈；另一方面，人們在城市里為獲得各種生產(chǎn)、生活資源而進行競爭，按照競爭產(chǎn)生的社會城市，就可劃分為社區(qū)，每個社區(qū)都是特定機構(gòu)、人口相互競爭的結(jié)果。勝利者占據(jù)好的資源和地域，失敗者只能生活在城市較差的地區(qū)，富人社區(qū)和窮人社區(qū)由此形成。麥肯齊還提出了“同心圓城市圈”理論，將現(xiàn)代城市劃分為中心商業(yè)區(qū)、過渡區(qū)、工人住宅區(qū)、中產(chǎn)階級住宅區(qū)和郊區(qū)。

1.1.1.3基層社會治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)

所謂權(quán)力結(jié)構(gòu)即指社會各個階層中占有最終裁決的權(quán)力在各個階級的分布。在美國就有兩種形式，一種是“社區(qū)權(quán)力精英論”，一種是“社區(qū)權(quán)力多元論”。美國政治學家、社會學家亨特在《社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)：決策者研究》一書中，以美國的亞特蘭大為研究對象，對其社區(qū)的決策層級安排和權(quán)力運行進行研究。在亨特看來，城市中某些精英對城市的主觀設(shè)計和決策決定著城市變遷的速度、質(zhì)量和方向，精英們是推動城市和社區(qū)變革的重要力量。亨特的“精英論”認為，少數(shù)上層成為“權(quán)力精英”單一主體，這些“權(quán)力精英”作為一個階級對社區(qū)生活進行統(tǒng)治。然而，達爾在《誰再統(tǒng)治：英國城市中的民主和權(quán)力》一書中，提出的多元治理理論與亨特的觀點形成鮮明的對比。在他看來，城市資源和權(quán)力在逐步變化為相對分散和多元的體制，同時也提出競爭精英的多元模式才是美國社區(qū)權(quán)力分配的典型特點。

1.1.1.4基層社會治理的體系

著名的美國學者桑德斯在其所著的《社區(qū)論》中針對社區(qū)研究提出了三種模式。一，社區(qū)沖突論顧名思義因社區(qū)內(nèi)存在內(nèi)部斗爭，從而引發(fā)沖突推進社區(qū)不斷發(fā)展；二，社區(qū)體系論是將社區(qū)看作為一個社會系統(tǒng)來研究，認為社區(qū)是集中在某一個地域內(nèi)并且有比較長時間互動的體系；三，社區(qū)場域論認為社會是一個無窮大的，沒有邊界且在時刻發(fā)生變化的場域。

1.1.2國內(nèi)研究動態(tài)

1.1.1.1城市基層社會治理研究

國內(nèi)關(guān)于城市社區(qū)的研究主要集中在以下幾點：一是關(guān)于城市建設(shè)目標的研究，在社區(qū)為核心構(gòu)建新型組織體系、發(fā)展福利、培育文化，加強社區(qū)組織化，提升居民生活水平；二是關(guān)于社區(qū)義務(wù)活動和非義務(wù)服務(wù)團體的研究。其中包括了社區(qū)服務(wù)發(fā)展的原則、社區(qū)服務(wù)的管理、政府在社區(qū)服務(wù)中的行為以及社區(qū)服務(wù)于社區(qū)非營利性組織發(fā)展間的互動關(guān)系等；三是關(guān)于社區(qū)法制和社區(qū)工作的研究。其中包括社區(qū)的選舉、社區(qū)自治組織的培育、社區(qū)公民的參與方式、社區(qū)民主管理和法制建設(shè)等；四是關(guān)于重新構(gòu)建其組織結(jié)構(gòu)和進行創(chuàng)造性改革的體制突破。

1.1.1.2鄉(xiāng)村治理研究

國內(nèi)學者關(guān)于鄉(xiāng)村基層社會治理的研究主要集中在以下幾方面：一是有關(guān)于農(nóng)村土地制度的研究，包括分析我國農(nóng)村土地制度與我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民的社會保障以及農(nóng)戶的行為等方面的關(guān)系，并提出了我國農(nóng)村土地制度改革的不同路徑；二是以制度主義的視角對村民自治機制和運行狀況的研究，包括對村民自治中民主管理、民主監(jiān)督、民主決策、民主選舉，以及村治法律、規(guī)則的研究；三是關(guān)于農(nóng)村宗族、文化、習俗、道德等要素對鄉(xiāng)村治理的影響；四是以基層政權(quán)建設(shè)的視角研究鄉(xiāng)村治理，包括有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度的建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機構(gòu)改革、職能的轉(zhuǎn)變、村兩委關(guān)系等；五是關(guān)于鄉(xiāng)與村關(guān)系的角度研究鄉(xiāng)村治理，圍繞鄉(xiāng)村之間的“指導關(guān)系”與“領(lǐng)導關(guān)系”進行研究；六是以精英主義的角度對鄉(xiāng)村治理進行研究，包括鄉(xiāng)村精英的來源、類型以及對鄉(xiāng)村治理的影響等；七是以改革公民合法繳納上稅事物的方面研究如何更好的治理鄉(xiāng)村，并分析了其對鄉(xiāng)村治理的作用；八是從農(nóng)民組織化的角度研究，研究了農(nóng)民組織對鄉(xiāng)村治理的影響，提出培育各種農(nóng)民組織使農(nóng)村達到善治；九是研究了在鄉(xiāng)村治理的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營企業(yè)的快速發(fā)展對其影響程度；十是對我國鄉(xiāng)村治理變遷的研究，其主要是對鄉(xiāng)村治理與發(fā)展的歷史研究和反思。

1.1.3說明選題的依據(jù)和意義

治理國家的第一要務(wù)就是要開展基層治理，從根本上開始健全我國的治理進度框架，其中鄉(xiāng)村治理是重要組成部分。準確把握扶貧對象，扶貧尺度是我國致力于全民脫貧的重要舉措。在這一點上，它不單單是對原來扶貧方式的突破，更加是我國相關(guān)管理部門進行攻堅脫貧的理論和實踐上的重大創(chuàng)新。而鄉(xiāng)村治理的情況能夠直接影響到我國進行精準扶貧的效果。精準扶貧實施的階段性勝利可以促進鄉(xiāng)村治理的發(fā)展，為我們謀求鄉(xiāng)村治理提供新方向和新思路。

1.2研究的基本內(nèi)容，擬解決的主要問題

本論文研究的主要內(nèi)容為分析目前基層社會治理在精準扶貧過程中出現(xiàn)的困境并提出解決辦法，本文的基層社會治理主要以鄉(xiāng)村的基層治理為主體。論文內(nèi)容包括4個部分：第一部分為基層社會治理與精準扶貧的概述，分別介紹了基層社會治理和精準扶貧以及二者間的關(guān)系。第二部分介紹在精準扶貧的工作中，鄉(xiāng)村基層社會治理出現(xiàn)的問題。第三部分介紹精準扶貧過程中基層社會有效治理的路徑。第四部分為結(jié)論，精準扶貧對基層社會治理提出的新要求對精準扶貧的意義。

1.3研究步驟、方法及措施

1.3.1案例分析法

如對內(nèi)蒙古等老少邊窮人口多，貧困程度深，集中連片特困地區(qū)，剛脫貧遇自然災害又返貧現(xiàn)象的分析；山西省呂梁嵐縣的“一個戰(zhàn)場兩場戰(zhàn)役”精準扶貧與生態(tài)建設(shè)一起實施的成功做法的分析介紹。

1.3.2歷史分析法

屬于具體分析方法的一種，即用歷史的、發(fā)展的觀點對客觀事物的發(fā)展規(guī)律結(jié)合當代事物的特點進行分析，探究其本質(zhì)，找出符合其特征的解決辦法。歷史的發(fā)展總是匯集了各個時代優(yōu)秀人物的智慧結(jié)晶，了解歷史可以更好的順應(yīng)時代潮流的變化，找出進行基層社會治理最合理、有效的解決辦法，并對未來事物發(fā)展進行推測和演繹。

第二章基層社會治理與精準扶貧的概述

2.1基層社會治理概述

2.1.1基層社會治理的內(nèi)涵

基層顧名思義就是指事物的基礎(chǔ)、底層，最早使用這一概念的是在毛澤東的《論聯(lián)合政府》中“目前運動的弱點，在于社會的基層分子還沒有廣泛地參加，地位非常重要而生活痛苦不堪的農(nóng)民、工人、士兵和下層公教人員，還沒有組織起來”[0]。這里的基層是以社會成員的職業(yè)和特征為劃分依據(jù)的，將官員、商人等排除在外。在中共八大通過的黨章中指出基層包括“工廠、礦山、其他企業(yè)、民族鄉(xiāng)、農(nóng)村中的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、學校、機關(guān)、街道、人民解放軍中的連隊與其他基層單位”。基層群眾自治組織包括城市居民委員會和農(nóng)村村民委員，之后有頒布了相關(guān)的組織法。

“基層”在社會科學方面是指組織或社會的最底層級，具體到政治學或社會學可以定義為處于社會和治理組織最下層級的并與普通群眾構(gòu)成最直接和廣泛聯(lián)系的組織或共同體?；鶎拥耐庋影ǎ狐h的基層組織、基層政權(quán)機關(guān)、基層群眾性自治組織、企事業(yè)單位和影響力越來越大的各種公益組織、合作社等基層組織。基層社會治理就是在這些范圍內(nèi)，通過以黨政為主導、群眾自治組織積極配合、人民群眾的熱情參與、規(guī)范社會行為、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、解決社會問題、化解社會矛盾、應(yīng)對社會風險、促進社會公平、維護社會穩(wěn)定的各種社會活動，來為經(jīng)濟政治文化的發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境。

2.1.2基層社會治理的現(xiàn)狀

基層社會治理在我國的發(fā)展史上扮演著重要角色，是人民穩(wěn)定，幸福生活的前提和保障。當前我國社會正處于轉(zhuǎn)型階段，基層社會治理的形勢嚴峻。目前基層社會治理存在著諸多問題。基層社會治理的矛盾不斷，安全防范措施不當，相關(guān)單位的服務(wù)水平低下，社會團體隊伍建設(shè)困難，治理方式傳統(tǒng)和國家相關(guān)管理和監(jiān)督機制不健全。因此，大力提高基層社會治理水平對于我國社會發(fā)展至關(guān)重要。

2.2精準扶貧的概述

2.2.1精準扶貧的必要性

百姓貧窮自古就是國家高度重視和急需解決的重大問題。改革開放以后，我國在扶貧方面采取了很多措施，不停地向貧困地區(qū)投入大量的人力、物力、財力，大約在八十年代中葉后，我國一直將扶貧作為重點工作內(nèi)容，從1986年我國劃定590多個國家級貧困縣，此后，我國多次發(fā)布扶貧綱要，根據(jù)貧困人口在我國的分布區(qū)域不同進行重點扶持。但是，隨著區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，收入分配差距不斷擴大，以地區(qū)為扶貧工作目標的方式使資金資源很難準確投放到位，最大的問題就在于，這些區(qū)域范圍內(nèi)的貧困人口，百分之八十的人口不是真正的貧困人口。中國的貧困問題始終沒有根本性解決，長期以來，由于貧困居民數(shù)據(jù)來自抽樣調(diào)查后的逐級往下分解，貧困居民具體人數(shù)不清、具體情況不明確、扶貧資金如“天女散花”、扶貧項目也指向不準，結(jié)果就是“年年扶貧年年貧”；針對我國扶貧政策遇到的瓶頸進行研究發(fā)現(xiàn)該項政策存在一定的缺陷，如，國家重點扶持的貧困地區(qū)在不符合國家政策時采用不正當手段謊報、瞞報本地區(qū)各項情況，扶貧政策無法實施到真正貧困的家庭和個人，針對性差，扶貧成為變相扶農(nóng)。針對上述過去扶貧政策的種種弊端，進行精準扶貧迫在眉睫。

2.2.2精準扶貧概述

“精準扶貧”是2013年11月習近平總書記在湖南湘西考察時提出的。2014年1月，又詳細統(tǒng)籌規(guī)劃制定了精準扶貧的各層次和各要素，加速“精準扶貧”思想的開展。2014年3月又進一步闡述了精準扶貧的內(nèi)涵，即扶貧對象要瞄準，扶貧方向要抓重點。之后為促進民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，在云南、貴州等地相繼開展扶貧工作，并提出了“精準”的重要性。精準扶貧具有針對性，因地制宜地對不同貧困地區(qū)的環(huán)境、不同農(nóng)戶的貧困程度，科學有效地對被扶貧者進行“精準識別、精準幫扶、精準管理”。精準扶貧作為扶貧工作的重要方式，是新時期黨和國家扶貧工作的重點，有利于促進全面建成小康社會，推動中華民族“中國夢”的實現(xiàn)。

2.3基層社會治理與精準扶貧的關(guān)系

精準扶貧是我國幫助困難群眾脫貧的重要戰(zhàn)略舉措，它不僅是傳統(tǒng)扶貧政策的理論創(chuàng)新，更加是我國黨和政府致力于發(fā)展創(chuàng)新的實質(zhì)性突破。并且在上述說明中已經(jīng)提到精準扶貧是進行鄉(xiāng)村治理的階段性措施，其成果的有效性可以直接影響到我國進行基層鄉(xiāng)村治理的發(fā)展進程。精準扶貧相較于傳統(tǒng)的扶貧政策，其突出特點就是將扶貧的對象直指到個人，這就意味著扶貧工作和鄉(xiāng)村之間盤根錯節(jié)，有著密切而又復雜的聯(lián)系，鄉(xiāng)村治理狀況會直接影響精準扶貧成效，在精準扶貧工作中的方式與手段，也會有效提高鄉(xiāng)村基層社會治理的效率。

第三章精準扶貧背景下基層社會治理出現(xiàn)的問題

3.1鄉(xiāng)村基層社會治理主體問題

習總書記在中共中央政治局第三十九次集體學習時強調(diào)實現(xiàn)精準扶貧要強化領(lǐng)導責任意識、強化部門間的協(xié)同關(guān)系、強化社會合力、強化基層活力。要在黨的領(lǐng)導下，吸納更廣泛的社會力量參與到扶貧工作中來，實現(xiàn)更多的社會資源投入到精準扶貧工作中，集中體現(xiàn)“黨委領(lǐng)導，政府主導，社會協(xié)同”的精準扶貧運作機制。精準扶貧要求治理的主體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層群眾自治組織以及農(nóng)村社會組織等之間要合力協(xié)作，形成合作互補的多中心治理模式，這就說明扶貧的鄉(xiāng)村治理主體應(yīng)該是多元主體共同參與。

但是，當前鄉(xiāng)村基層治理的模式主要是“鄉(xiāng)政村治”，治理主體依然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織，[1]合作經(jīng)濟組織相對薄弱，基層社會組織發(fā)展不成熟，在扶貧工作中無法充分發(fā)揮其作用。就是在既有的主體間也存在權(quán)力界定模糊、職責劃分混亂、相互關(guān)系復雜的現(xiàn)象，治理主體作風不實、失職失責、利用自身職權(quán)優(yōu)勢，徇私舞弊、貪污腐敗、濫用職權(quán)問題屢見不鮮，直接影響鄉(xiāng)村基層治理效果。所以，怎樣實現(xiàn)不同社會主體在扶貧工作中共同治理的治理模式，提高鄉(xiāng)村治理效率，提升扶貧效果，是當前基層社會治理需解決的難題之一。.經(jīng)濟師.2014.]

3.2鄉(xiāng)村基層社會的治理環(huán)境問題

在精準扶貧工作中，基層社會的治理環(huán)境是打好脫貧攻堅戰(zhàn)，到2020年實現(xiàn)全部脫貧不可或缺的重要因素。貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施健全、公共服務(wù)完善、精英人才集聚的基層治理環(huán)境對貧困地區(qū)脫貧發(fā)揮重要作用。

但是，目前基層社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平相對滯后，不能滿足貧困地區(qū)群眾的需求。如，在我國的一些偏遠地區(qū)貧困人口相對集中，歷史時間長，自然條件惡劣，在政府現(xiàn)有的扶貧政策幫助下，不能從根本上拜托貧困，容易發(fā)生返貧的情況。在這樣的情況下，更加容易引起貧困人口的不滿情緒，容易引起動亂?；蛘咭恍┑胤揭虿≈仑毞地殻?qū)W致貧返貧特困問題突出。會出現(xiàn)這種現(xiàn)象，最主要原因就是脫貧質(zhì)量不達標，地區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施沒有改善，貧困群眾沒有享受到國家給予的公共服務(wù)，未建立穩(wěn)定的收入渠道等。

在人才方面，大量人才由農(nóng)村流向城市，造成農(nóng)村人才嚴重缺失，導致缺乏發(fā)展與凝聚的主要力量，也減弱了鄉(xiāng)村社會可持續(xù)發(fā)展的能力，尤其在貧困地區(qū)，這種現(xiàn)象極為嚴重。一些年輕人不愿意在貧困鄉(xiāng)村里工作、不愿意做村干部，村里只能是一些思想觀念落后的年長者帶領(lǐng)農(nóng)村緩慢發(fā)展，而且在一些老人、婦女、兒童留守的貧困地區(qū)，他們參與公共事務(wù)的意識薄弱、能力不夠。雖然扶貧資金和項目的投入，一定程度上解決了資源匱乏的問題，但很難在鄉(xiāng)村內(nèi)部培養(yǎng)出能帶動鄉(xiāng)村發(fā)展的人才，人才的缺失使貧困地區(qū)很難擺脫貧困的帽子，也造成了“貧困—人才流失—發(fā)展困難—繼續(xù)貧困”的惡性循環(huán)。

3.3鄉(xiāng)村基層社會治理的方式

在精準扶貧過程中，不管是資金還是項目，要達到預期的效果，需要被扶貧者要準確全面地了解并理解扶貧相關(guān)信息，所以信息公開透明很重要。扶貧政策、扶貧信息上傳下達準確，群眾訴求自下而上表達渠道通暢，扶貧資源準確地與鄉(xiāng)村社會對接，從而形成政府與農(nóng)民群眾的良性互動。

但目前鄉(xiāng)村治理的問題之一就是信息不對稱，主要表現(xiàn)為：第一，基層政府、村民自治組、村民、基層社會組織等主體信息擁有度不一致，無法進行平等的溝通與交流，無法進行有效的協(xié)商與合作。這種信息的不對稱，一方面容易使掌握權(quán)力的干部不能有效執(zhí)行上級下達的扶貧政策，使一些扶貧資源、資金不能有效落實到貧困人口的手中，扶貧資金冒領(lǐng)、挪用現(xiàn)象屢見不鮮。另一方面，容易導致貧困人口不能充分準確的了解扶貧信息，其利益訴求得不到充分的表達，真正所需要的得不到滿足。從而加深各主體間的互相猜忌，沖突不斷，最終使治理陷入困境。第二，在精準識別過程中，由于貧困地區(qū)信息閉塞，獲得信息的渠道相對較少，導致一些貧困戶錯失申請貧困幫扶名額或錯過識別的環(huán)節(jié)；還有一些外出打工的人無法獲得貧困戶申請信息，錯失被幫扶的機會。所以就有些國家下達的扶貧政策，基層干部無法精確、全面的落實到貧困戶手中。

3.4鄉(xiāng)村基層社會治理資源配置問題

習近平總書記在中共中央政治局第二十二次集體學習時強調(diào)：“要在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破”。強調(diào)了資源均衡配置的重要性。精準扶貧需要各項資源精確配置到村到戶，把資源放到真正需要它的地方?？茖W配置扶貧資源、確保扶貧資源配置效率最大化，是實現(xiàn)精準扶貧戰(zhàn)略目標的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

但是，鄉(xiāng)村基層治理在資源配置過程中“內(nèi)卷化”問題嚴重，其主要表現(xiàn)在：第一，“精英俘獲”造成資源配置錯位。地方精英、權(quán)利尋租者在資源輸入鏈條上獲得資源的使用權(quán)，占有資源的大部分利益，吸取大部分自上而下輸入農(nóng)村的扶貧資源，因而大部分扶貧資源無法到達真正被扶貧對象的手中。第二，有些地方為了凸顯政績，集中資源打造“典型”。如某縣將扶貧的資金和項目集中到某一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對其進行全面建設(shè)，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于擱置治理狀態(tài)，水電局的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施改善項目都集中在這一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)里，僅半年時間，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的一片1000畝產(chǎn)業(yè)基地就投入了將近400萬的項目資金。在扶貧資源較少，需要幫扶的農(nóng)村較多的情況下，本應(yīng)該優(yōu)化配置扶貧資源，然而，當?shù)卣畢s將大量的資源集中投放到一個村。從結(jié)果上看，這個村獲得了更好的發(fā)展資源，實現(xiàn)成功脫貧。可是，這也僅僅是只有一個村實現(xiàn)脫貧，難以擴展到其他村，扶貧資源就這樣被一個“典型村”內(nèi)卷式地吸納了。這一“典型村”的成功使地方政府獲得業(yè)績，可就扶貧目標的整體而言，扶貧資源的投入是不平衡的，大量的資源集中投放在一個地方，打造一個脫貧門面，而其他基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的村依然沒有改變現(xiàn)狀。

3.5鄉(xiāng)村基層群眾內(nèi)生動力不足

在2018年召開的如何打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)的記者會上，國家扶貧辦劉永富主任強調(diào)了群眾內(nèi)生動力的重要性。打好脫貧攻堅戰(zhàn)內(nèi)力外力同等重要，不僅需要國家精準投放大量的人力、物力、財力，還需要貧困地區(qū)人民群眾思想觀念的轉(zhuǎn)變，創(chuàng)造內(nèi)生動力。精準扶貧工作的開展離不開人民群眾的主動配合。

可是，當前一些地方存在干部和群眾狀態(tài)分離的現(xiàn)象，“干部干，群眾看”、“干部著急，群眾不急”。一些貧困地區(qū)的人民，總是抱有“等著別人送小康、靠著別人建小康、向別人伸手要小康”的消極思想。還有些人只關(guān)心對自己有利的事情，與自己無關(guān)的總持一種冷漠的態(tài)度，沒有權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的思想觀念。對事關(guān)公共利益的事情，要么隨大流、要么集體沉默、要么被小恩小惠收買，完全沒有積極參與的熱情。在一些邊遠地區(qū)、連片特困地區(qū)，長期的貧困，使他們失去了走出貧困的信心，致富更是不敢想。所以，如何轉(zhuǎn)變?nèi)罕娝枷胗^念，激發(fā)內(nèi)生活力，提高鄉(xiāng)村治理效率，成為鄉(xiāng)村基層社會治理的面臨的問題之一。

第四章精準扶貧對基層社會治理的新要求

4.1構(gòu)建多元主體參與的基層治理格局

習近平總書記在中共中央政治局第三十九次集體學習時強調(diào)：“加強領(lǐng)導是根本，各方參與是合力，群眾參與時基礎(chǔ)”。同時，指出：“加強基層治理的基層工作，首先要加強村級基層的兩委建設(shè)，在完善村級基層兩委建設(shè)的同時推動扶貧工作的實施。在基層智力的實踐中培育鍛煉干部，打造一支‘能打勝仗，作風優(yōu)良’的干部隊伍。同時也要注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，充分調(diào)動被扶貧者積極性和主動性，激發(fā)他們的干勁和信心。”

所以，我們要加強組織領(lǐng)導。明確理清村委會與黨支部的職責,協(xié)調(diào)好村委會與黨支部的工作，構(gòu)建一個以村黨組織為主體、產(chǎn)業(yè)黨支部為主干、黨員中心戶為基礎(chǔ)的新型農(nóng)村基層組織體系。充分發(fā)揮村黨組織在群眾中的模范帶頭作用，帶領(lǐng)全體人民進行基層治理體系創(chuàng)新，完善治理體系，鼓勵和促進農(nóng)民積極向組織化發(fā)展。多元主體參與、社會協(xié)同治理是我國實現(xiàn)基層社會治理現(xiàn)代化，提升基層社會治理能力和水平的重要保障。引入社會組織參與，建立多層次、多主體的基層社會治理體系。通過多主體協(xié)同治理，著力建立以居住地為范圍，以村委會為依托，通過黨和政府的正確引導，提高村委會自治組織的自治能力，調(diào)動村民的參與村內(nèi)治理的積極性，形成基層社會共建共享的基層社會治理運行機制。

在政府的引導下，大力發(fā)展和培育不同類型的社會組織，提升群眾組織化水平，增強抵御市場風險的能力，使他們獲得在參與扶貧工作過程中的話語權(quán)和治理權(quán)，成為扶貧工作中不可或缺的力量。

4.2完善政務(wù)公開制度、創(chuàng)新考核方式

隨著精準扶貧工作的開展，干部失職失責、作風不實的情況屢見不鮮；一些基層干部對于扶貧任務(wù)不會干、不敢干，手握扶貧資金不會花、不敢花的處境也司空見慣。為解決這些作風問題、干部操作能力不足的問題，要求基層社會治理要完善政府政務(wù)信息公開制度，公開鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級財政的分配結(jié)果，公示公告項目以及資金去向，細化公示事項，以最通俗易懂的方式和語言展現(xiàn)公告內(nèi)容，便于群眾理解。自覺接受社會監(jiān)督，提高執(zhí)行能力，規(guī)范自身行為，讓權(quán)力在“陽光”下行使。創(chuàng)新考核方式，目前的考核方式主要有：一是國家有關(guān)部門的考核。通過國家統(tǒng)計局的有關(guān)數(shù)據(jù)，國務(wù)院扶貧辦的有關(guān)數(shù)據(jù)來考核；二是組織省際之間開展交叉考核。通過抽簽來決定，哪個省要考核哪個省，省際間相互吸取先進經(jīng)驗，提出存在問題和薄弱環(huán)節(jié)等。三是第三方評估，委托科研機構(gòu)、專家學者、博士生、研究生、教授、研究員，每個省都要去，實地考察、評估，考核內(nèi)容都要公開。為防止官官相護等問題出現(xiàn)，新增媒體暗訪督查的考核方式，加強考核力度。這不僅有利于打好脫貧攻堅戰(zhàn)，也有益于為基層社會治理構(gòu)建一個執(zhí)行有力、行為規(guī)范的干部隊伍和互相監(jiān)督、相互借鑒的治理風氣。

4.3完善基礎(chǔ)設(shè)施和人才建設(shè)

完善地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，俗話說“要想富先修路”加大修繕道路的資金投入，解決貧困地區(qū)交通不便的問題。改善貧困地區(qū)發(fā)展條件，加大幫扶力度，提高社會公共服務(wù)水平，完善社會保障制度，如加強基層的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，在防病方面、在改變生活習慣方面、在減少疾病、建檔立卡貧困人口里面，提高醫(yī)療報銷費比例；完善教育補助標準，精準識別教育補助對象?！胺鲐毾确鲋牵呜毾戎斡蕖睆男W抓起，全面提升教育質(zhì)量。同時，鼓勵、引導社會資本參與到公共服務(wù)建設(shè)中來，彌補某些地區(qū)尤其是某些貧困地區(qū)財政資金補給不足，增加社會公共產(chǎn)品供給。根據(jù)當?shù)厍闆r建立特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)內(nèi)員工可為當?shù)厥I(yè)人口、貧困人口等，從而為他們提供一個穩(wěn)定的收入渠道，通過增收脫貧倒逼產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

打好脫貧攻堅戰(zhàn)，完善基層社會治理模式，不僅要提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，而且要緩解農(nóng)村地區(qū)人才匱乏的局面。加強實用型人才隊伍建設(shè)。通過加強培訓、培養(yǎng)、幫帶擴大鄉(xiāng)土人才的總量，提高鄉(xiāng)村村干部的待遇和保障水平，吸收大批高素質(zhì)、高學歷、高能力人才進入干部隊伍，充分發(fā)揮服務(wù)帶動作用；同時，要樹立正確的用人導向，選拔的人才要在政治上靠得住、作風上要優(yōu)良、人民群眾信得過。加強人才建設(shè)，為農(nóng)村基層干部隊伍注入新鮮血液，提升農(nóng)村基層干部隊伍政策執(zhí)行的能力；為貫徹落實國家政策注入新鮮思維，增強基層社會治理的活力。

4.4創(chuàng)新鄉(xiāng)村基層社會治理方式

精準扶貧工作的一大難題就是信息閉塞，自上而下的扶貧信息無法暢通傳播，自下而上的民意也不能通暢表達。隨著“互聯(lián)網(wǎng)＋”的推廣，提高貧困地區(qū)信息化水平，益于扶貧工作的開展和實施。所以要求鄉(xiāng)村治理，樹立信息化帶動基層治理發(fā)展的思維，推動基層社會治理智能化。加快完善農(nóng)村和偏遠地區(qū)的通網(wǎng)建設(shè)，建立基層政府政務(wù)信息共享平臺，使基層社會治理和服務(wù)更加高效和便捷。結(jié)合當前“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)戰(zhàn)略，加強基層政府政務(wù)信息資源的管理，完善服務(wù)體系建設(shè)，推動各數(shù)據(jù)信息開放共享，增強政府服務(wù)能力和水平。建立農(nóng)村基層組織與民眾直接交流溝通的網(wǎng)絡(luò)協(xié)商平臺，實現(xiàn)信息傳遞的暢通和透明，減少猜疑和矛盾，為農(nóng)村基層治理構(gòu)建一個良性運行的環(huán)境。推動互聯(lián)網(wǎng)與農(nóng)村的教育、產(chǎn)業(yè)、金融相結(jié)合，激發(fā)內(nèi)生動力，變等靠“輸血”為強身“造血”。

改革基層社會治理模式。扶貧戰(zhàn)略固然重要但生態(tài)環(huán)境同等重要，習近平總書記曾說過：“我們既要金山銀山，也要綠水青山”。所以以精準扶貧為契機，把基層社會治理與生態(tài)建設(shè)相結(jié)合。山西省呂梁嵐縣就是一個戰(zhàn)場兩場戰(zhàn)役的成功事例。嵐縣地處山西省生態(tài)脆弱區(qū)，作為國家扶貧開發(fā)工作重點縣，全縣近4萬貧困人口百分之九十生活在水土流失嚴重生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)。生態(tài)脆弱是不爭事實，扶貧攻堅也是面臨的一大難題。面對雙重難題，嵐縣提出生態(tài)治理與精準扶貧并施的生態(tài)扶貧模式，即治理荒山，把貧困人口變成造林工人?？h政府鼓勵引導有勞動能力的人參與到造林工程中，讓他們成為造林工人或生態(tài)保護員，負責造林工程中的種植、培育和管護，從而為他們提供穩(wěn)定的收入渠道。生態(tài)林建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展共抓，既改善生態(tài)環(huán)境，擴大綠水青山的面積，又提供了穩(wěn)定的收入渠道，增加農(nóng)民收入。嵐縣不僅開創(chuàng)了生態(tài)扶貧模式，提高扶貧質(zhì)量，也創(chuàng)新了基層社會治理模式，與生態(tài)建設(shè)結(jié)合，創(chuàng)新了農(nóng)民收入渠道，增加農(nóng)民收入，人民生活水平提高了，對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求增加，推動基層社會治理方式的轉(zhuǎn)變。同時，也為人民生活提供良好的生態(tài)環(huán)境。

4.5克服資源“內(nèi)卷化”促進資源精準配置

要解決資源配置“內(nèi)卷化”的困境，就要從根本上調(diào)整資源配置的基本方向。某部門指出“有的放矢地尋找發(fā)展的路子，對癥下藥，既不能碌碌無為，也不能不分青紅皂白‘一股腦兒’地發(fā)展，急于發(fā)展而違背客觀規(guī)律，盲目蠻干，甚至搞勞民傷財?shù)摹蜗蠊こ獭?、‘政績工程’”。所以，首先，要完善頂層政策設(shè)計，提高我國資源配置政策的科學性，完善保障性需求的資源配置政策（如住房保障、醫(yī)療保障、教育保障等）和因地制宜的開發(fā)性需求的資源配置政策（如因地制宜開展的生態(tài)建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)、易地搬遷所需的資源）。堅持統(tǒng)籌發(fā)展，著重解決制約發(fā)展的突出問題，確保資源配置的精準化，實現(xiàn)配置效率的最大化。其次，要合理分配基層資源配置權(quán)利，基層政府是資源配置的執(zhí)行者，上級政府要對基層政府實行彈性授權(quán)，靈活的授權(quán)方式，使基層政府在面對復雜的工作時，可自由靈活處置，實現(xiàn)資源分配的精準性。最后，實行基層干部責任制和多主體監(jiān)管制，防止精英俘獲占據(jù)大量資源的情況發(fā)生，使資源精確地配置到需要的地方。

4.6加大內(nèi)生動力培育力度

要把扶貧和扶智、扶志結(jié)合起來。扶智和扶志就是內(nèi)力、內(nèi)核。加強基層干部和貧困群眾的教育和培訓，轉(zhuǎn)變思想，使他們具有發(fā)展意識、參與意識，提升技能與能力。要注重調(diào)動貧困群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性，注重培育貧困群眾生產(chǎn)生活和務(wù)工經(jīng)商的基本技能，注重激發(fā)貧困地區(qū)人民脫貧致富的內(nèi)在活力，注重提高貧困地區(qū)和貧困群眾依靠自己能力發(fā)展的觀念。要弘揚中華民族傳統(tǒng)美德，勤勞勇敢，勤儉節(jié)約，引導群眾發(fā)揚自力更生、艱苦奮斗的精神，引導人們自覺承擔責任、樹立良好風氣。增強人民群眾的民主意識，培養(yǎng)公民意識，引導他們更多地參與公共事務(wù)，提高群眾的責任意識。通過教