淺談光伏發(fā)電項目的電價與補貼政策

淺談光伏發(fā)電項目的電價與補貼政策我們通過“聚焦新能源”專欄前幾期的文章為大家簡要介紹了風光電新能源項目用地的基本原則。投資人除考慮項目合規(guī)風險，通常還十分關注項目收益，即未來發(fā)電的電價及項目是否可以享受補貼。光伏發(fā)電項目的電價與補貼政策自2009年起先后經(jīng)歷了金太陽示范工程階段、標桿上網(wǎng)電價階段和指導價階段，本文將為大家介紹光伏項目電價與補貼政策的“前世今生”。（一）金太陽示范工程項目時期的“事前補貼”為了推進新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加快國內(nèi)光伏發(fā)電的產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化，財政部、科技部和國家能源局在2009年7月16日聯(lián)合發(fā)布了《關于實施金太陽示范工程的通知》[1]（財建〔2009〕397號，下稱“397號文”），通過財政補助的方式支持光伏發(fā)電項目的發(fā)展。根據(jù)397號文規(guī)定，對于符合397號文標準且被列入金太陽示范工程的項目，原則上按光伏發(fā)電系統(tǒng)及其配套輸配電工程總投資的50%給予補助，偏遠無電地區(qū)的獨立光伏發(fā)電系統(tǒng)按總投資的70%給予補助；光伏發(fā)電關鍵技術(shù)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)基礎能力建設項目，給予適當貼息或補助。與目前根據(jù)實際發(fā)電量發(fā)放補貼的方式（具體詳見后文）不同，金太陽示范工程是通過“事前補貼”的方式對發(fā)電企業(yè)進行補助，即發(fā)電企業(yè)一旦通過金太陽示范工程項目審核，在項目正式并網(wǎng)發(fā)電前即可拿到補貼。如此“誘人”的補貼方式在一定程度上激發(fā)了企業(yè)投資光伏項目的動力，也是我國光伏項目建設規(guī)模實現(xiàn)飛躍式增長的重要原因之一。金太陽示范工程項目實施前，我國2008年年度累計光伏項目安裝總?cè)萘績H140兆瓦，但是，自2009年實施金太陽示范工程以來，三年多先后公示了六批金太陽示范工程項目，僅公示納入金太陽示范工程的光伏項目數(shù)量共計9000余個，項目總裝機規(guī)模高達6300兆瓦。然而，金太陽工程在實施工程中存在門檻較低的問題，只需要取得電網(wǎng)路條即可進行申報，而“事前補貼”的方式也給了許多發(fā)電企業(yè)機會以鉆利好補貼政策的空子。部分企業(yè)通過“跑審批、騙補貼、拖工期、以次充好”等方式騙取金太陽示范工程項目的資質(zhì)，在實際建設中以次充好，采購劣質(zhì)材料進行建設。這些企業(yè)僅僅是為了取得申報成功后的一次性補貼資金，甚至完成建設后并不實際經(jīng)營光伏電站。在這種背景下，金太陽示范工程項目最終實際接入電網(wǎng)并長期發(fā)電的項目占比不到50%。意識到金太陽示范工程項目存在的不足后，財政部于2013年5月下發(fā)了《財政部關于清算金太陽示范工程財政補助資金的通知》[2]（財建[2013]117號，下稱“117號文”），對各省市的金太陽示范工程項目進行清算，對于“沒有按期完工的項目，要求取消示范工程，收回補貼資金；沒有按期并網(wǎng)的項目，則會被暫時收回補貼資金，待并網(wǎng)發(fā)電后再來函申請撥付”。至此，金太陽示范工程時期結(jié)束。隨后，國務院提出，要根據(jù)資源條件和建設成本，制定光伏電站分區(qū)域上網(wǎng)標桿電價[3]，明確光伏電站標桿上網(wǎng)電價高出當?shù)厝济簷C組標桿上網(wǎng)電價的部分，通過可再生能源發(fā)展基金予以補貼。自此，我國光伏發(fā)電項目正式進入“標桿上網(wǎng)電價”階段，對于發(fā)電企業(yè)的補貼進入“事后補貼”。（二）可再生能源補貼政策下光伏電站項目的電價及補貼金太陽示范工程時期結(jié)束后，光伏電站項目補貼自2013年起先后經(jīng)歷了標桿上網(wǎng)電價和指導價兩個階段。2013年8月26日，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布了《關于發(fā)揮價格杠桿作用促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》[4]（發(fā)改價格(2013)1638號），提出根據(jù)各地太陽能資源和建設成本差異，將全國分為三類太陽能資源區(qū)，各類資源區(qū)制定不同的光伏電站“標桿上網(wǎng)電價”，光伏電站項目由此正式步入標桿上網(wǎng)電價階段。標桿上網(wǎng)電價實際由兩部分構(gòu)成：(i)當?shù)厝济簷C組標桿上網(wǎng)電價（含脫硫、脫硝、除塵，下稱“脫硫煤上網(wǎng)電價”）；和(ii)可再生能源發(fā)展基金補貼[5]。也就是說，光伏電站每發(fā)一度電，發(fā)電企業(yè)可取得的收益中包括了脫硫煤上網(wǎng)電價和補貼，這也被稱為“度電補貼”。對于光伏電站項目電價構(gòu)成中的脫硫煤上網(wǎng)電價，依據(jù)實際發(fā)電時當?shù)剡m用的脫硫煤上網(wǎng)電價執(zhí)行，該部分電費由當?shù)厥〖夒娋W(wǎng)結(jié)算。項目適用的標桿上網(wǎng)電價中高出當?shù)孛摿蛎荷暇W(wǎng)電價中的部分即為項目可享受的可再生能源發(fā)展基金補貼，該部分補貼由國家通過可再生能源發(fā)展基金予以補貼，補貼發(fā)放時間原則上為20年。當然，各類資源區(qū)的標桿上網(wǎng)電價并非一刀切式的定價。一方面，根據(jù)光伏電站項目的發(fā)展及建設成本逐漸降低等因素，國家發(fā)展和改革委員會自2013年起先后對我國三類太陽能資源區(qū)進行了四次標桿上網(wǎng)電價的調(diào)整，根據(jù)項目備案時間、并網(wǎng)投運時間等因素分別適用不同時期的標桿上網(wǎng)電價；另一方面，對于部分通過招標等競爭方式確定的光伏電站項目，其最終可享受的電價以通過競爭方式確定的電價為準（不得高于國家規(guī)定的標桿上網(wǎng)電價）。具體的光伏電站項目需結(jié)合上述情況來確定其實際適用的標桿上網(wǎng)電價，進而核算可取得的補貼收益。2019年7月1日實施的《國家發(fā)展改革委關于完善光伏發(fā)電上網(wǎng)電價機制有關問題的通知》[6]規(guī)定，將光伏電站標桿上網(wǎng)電價改為指導價。對于新增項目，其實際電價原則上通過市場競爭方式確定，各項目最終確定的電價不得高于所在資源區(qū)指導價；而對于在2019年7月1日后并網(wǎng)的存量項目，也需按照指導價執(zhí)行。指導價的構(gòu)成與標桿上網(wǎng)電價的原理相同，即由當?shù)孛摿蛎荷暇W(wǎng)電價和補貼兩部分構(gòu)成，分別由電網(wǎng)結(jié)算和國家補貼。但是，指導價的指導性更強，對于新增光伏項目來說，要想取得項目指標，完成新增光伏項目的立項及備案，其通過競爭方式爭取獲得項目指標時上報的電價往往需低于指導價，才有可能拿到項目指標。以I類資源區(qū)的寧夏為例，其標桿上網(wǎng)電價經(jīng)歷了5個階段，分別是每千瓦時0.90、0.80、0.65、0.55、0.50元，而自公布指導價開始，也已經(jīng)從每千瓦時0.40元降為0.35元，而寧夏的脫硫煤上網(wǎng)電價從2013年9月25日起分別為每千瓦時0.2742、0.2791、0.2595元。由此，不難看出，隨著光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，光伏電站項目所能享受的可再生能源補貼在大幅度下降，通過補貼來刺激光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方式在逐步弱化，而根據(jù)新能源產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展計劃和目標，最終將實現(xiàn)的是平價上網(wǎng)。（三）如何確認光伏電站項目可享受補貼？如何確認光伏電站項目已具備享受補貼資格呢？答案就是該項目是否已正式納入可再生能源電價附加資金補助目錄或清單中。1.在標桿上網(wǎng)電價階段，對光伏項目的補貼實行“目錄”管理為了明確可再生能源附加資金補助的申報、審核、發(fā)放等具體辦法，2012年3月14日，財政部、國家發(fā)展和改革委員會、能源局共同發(fā)布了《可再生能源電價附加補助資金管理暫行辦法》[7]，其中明確提出由三部門對地方上報的項目資料進行審核，對于符合條件的項目將列入“可再生能源電價附加補助目錄”，由此，明確了對可再生能源項目補貼的“目錄”管理。對于新能源項目來說，如何才能被納入目錄呢？根據(jù)《可再生能源電價附加補助資金管理暫行辦法》規(guī)定，申請補助的項目必須符合以下條件：（1）屬于《財政部國家發(fā)展改革委國家能源局關于印發(fā)<可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法>的通知》規(guī)定的補助范圍；（2）按照國家有關規(guī)定已完成審批、核準或備案，且已經(jīng)過國家能源局審核確認；（3）符合國家可再生能源價格政策，上網(wǎng)電價已經(jīng)價格主管部門審核批復。對于符合前述條件的項目，發(fā)電企業(yè)按照屬地原則向所在省級主管部門提出補助申請，由各省初審后上報財政部、國家發(fā)改委和能源局，再由三部門進行審核，并公布最終納入目錄的項目。同時，需要注意的是，在審核項目是否屬于補助范圍時，往往需特別關注項目備案時間、機組并網(wǎng)時間是否符合相關部門的文件要求。自2012年以來，目錄管理成為我國對新能源項目補貼資格確認的重要方式，新能源項目能否明確享受可再生能源補貼往往最終是以該項目是否納入目錄來確認的。自目錄管理以來，我國先后正式發(fā)布了七批可再生能源電價附加補助目錄，大量項目通過被納入目錄明確補貼資格，吃下了可獲得補貼的“定心丸”。然而，自2018年6月11日發(fā)布第七批補貼項目目錄后，第八批補貼目錄遲遲未能發(fā)布，導致大量新能源項目未能無法明確其補貼資格，發(fā)電企業(yè)陷入能否取得補貼的恐慌中。2020年1月20日，國家發(fā)布《關于促進非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》[8]，其中明確提出將電價補貼由目錄管理改為清單模式，新能源項目補貼正式進入“清單”階段。2.指導價階段，對光伏項目的補貼實行“清單”管理如前所述，自2018年6月11日第七批補貼目錄公布后，國家層面遲遲未能發(fā)布關于第八批補貼目錄申報等具體程序，其他尚未納入補貼目錄的項目陷入長期的“補貼確權(quán)”等待中，這對于發(fā)電企業(yè)的自身收益及潛在交易安排等均帶來了極大的不確定性。那么，《關于促進非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》（“4號文”）提出的“清單”管理是如何明確項目補貼資格的呢？根據(jù)4號文規(guī)定，國家不再發(fā)布可再生能源電價附加目錄，所有可再生能源項目需通過國家可再生能源信息管理平臺進行申請。對于此前已發(fā)布的1-7批目錄內(nèi)項目，直接列入補貼清單；對于存量項目，電網(wǎng)企業(yè)依照項目類型、并網(wǎng)時間、技術(shù)水平等條件，確定并定期向全社會公開符合補助條件的可再生能源發(fā)電項目清單，并將清單審核情況報財政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局。為了進一步細化對存量項目納入清單的審核程序，財政部發(fā)布了《關于開展可再生能源發(fā)電補貼項目清單審核有關工作的通知》[9]，明確了對存量項目的審核條件及審核程序。在審核條件上，納入清單的項目需符合：（1）符合我國可再生能源相關規(guī)劃[10]；（2）符合國家能源主管部門要求，按照規(guī)模管理的需納入年度建設規(guī)模管理范圍內(nèi)；（3）符合國家可再生能源價格政策，上網(wǎng)電價已獲得價格主管部門批復。在審核程序上，審核程序包括：（1）電網(wǎng)企業(yè)對項目材料真實性進行初審；（2）省級主管部門進行確認并將結(jié)果反饋給電網(wǎng)企業(yè)；（3）電網(wǎng)企業(yè)將確認后的申報材料提交國家可再生能源信息管理中心進行資料完整性、支持性文件有效性及項目真實性的復核，并將符合結(jié)果反饋給電網(wǎng)企業(yè)；（4）電網(wǎng)企業(yè)將復核后符合條件的項目形成補貼清單，并進行公示，公示期滿后正式公布補貼清單[11]，并將公布結(jié)果報送財政部、國家發(fā)展改革委和國家能源局。可以看到，對于項目納入清單的審核程序主要在電網(wǎng)企業(yè)及省一級主管部門，國家層面僅進行結(jié)果報送，在程序上更為簡化，實現(xiàn)了對補貼資格確認程序的簡化。補貼資格確認程序的簡化有利于新能源項目補貼情況的確認，有利于增強項目收益的穩(wěn)定性及可預見性，對于發(fā)電企業(yè)的項目運營及潛在交易安排等更為利好。目前，清單管理模式下按照“成熟一批、公布一批”的原則分階段完成補貼清單的公布，后續(xù)清單發(fā)布的具體時間還需保持推進。值得注意的是，并非進入目錄/清單后即可按照實際發(fā)電量及時、足額取得全部補貼，根據(jù)《關于下達可再生能源電價附加補助資金預算的通知》[12]（財建〔2020〕208號）規(guī)定，在補貼資金撥付時，根據(jù)項目類型差異存在補貼撥付的優(yōu)先順位：應優(yōu)先足額撥付50kW及以下裝機規(guī)模的自然人分布式項目；優(yōu)先足額撥付2019年采取競價方式確定的光伏項目、2020年采取“以收定支”原則確定的新增項目；對于國家確定的光伏“領跑者”項目，優(yōu)先保障撥付至項目應付補貼資金的50%；對于其他