對(duì)政府采購(gòu)協(xié)議供貨的思考

對(duì)政府采購(gòu)協(xié)議供貨的思考政府采購(gòu)的協(xié)議供貨，是指先由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式確定若干協(xié)議供貨商，確定所需貨物與服務(wù)相應(yīng)的價(jià)格、品牌型號(hào)、數(shù)量、質(zhì)量、售后服務(wù)等，并以協(xié)議的方式固定下來(lái)，在各具體采購(gòu)人有采購(gòu)需求時(shí)，通過(guò)向這些協(xié)議供貨商詢(xún)價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式選定供貨商并與之簽訂合同，再根據(jù)合同，雙方履行交貨、驗(yàn)收、結(jié)算等權(quán)利義務(wù)。目前，協(xié)議供貨已經(jīng)成為政府采購(gòu)的重要方式。一、協(xié)議供貨的現(xiàn)狀政府采購(gòu)中協(xié)議供貨的方式是《政府采購(gòu)法》中沒(méi)有明文規(guī)定的一種采購(gòu)方式。2002年3月，《政府采購(gòu)法》還沒(méi)有頒布，中央國(guó)家機(jī)關(guān)采購(gòu)中心在采購(gòu)IT產(chǎn)品中已經(jīng)引入了政府采購(gòu)的協(xié)議供貨方式。協(xié)議供貨的品目從2002年的計(jì)算機(jī)和打印機(jī)兩類(lèi)逐步發(fā)展到2004年的計(jì)算機(jī)、顯示器、PC服務(wù)器（1路CPU、2路CPU）、復(fù)印機(jī)、打印機(jī)（含桌面多功能一體機(jī)）、傳真機(jī)、投影機(jī)、掃描儀、電話(huà)機(jī)、數(shù)碼照相機(jī)、數(shù)碼攝像機(jī)和復(fù)印紙等12類(lèi)。2005年又增加網(wǎng)絡(luò)交換機(jī)(邊緣)、低端路由器兩類(lèi)。到目前協(xié)議供貨品目范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，增至19類(lèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年，中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心總的政府采購(gòu)金額為30.8億元，相比2003年的7億元，增長(zhǎng)了300％以上，而其中協(xié)議供貨的采購(gòu)金額為19億元左右，接近三分之二。中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心在2007年的協(xié)議供貨采購(gòu)中，預(yù)計(jì)采購(gòu)規(guī)模將突破35億元。在財(cái)政部等中央機(jī)關(guān)的積極推動(dòng)下，協(xié)議供貨制度在全國(guó)各地蓬勃發(fā)展。上海、江蘇、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖南、湖北等省市，按照先易后難、穩(wěn)步推進(jìn)的思路，不斷擴(kuò)大政府協(xié)議采購(gòu)的范圍。二、存在的問(wèn)題協(xié)議供貨已經(jīng)成為政府采購(gòu)的重要方式，但這種采購(gòu)方式卻存在一定的問(wèn)題。（一）協(xié)議供貨不是法定采購(gòu)方式協(xié)議供貨不是法定的采購(gòu)方式，也很難理解為其他的采購(gòu)方式。《政府采購(gòu)法》規(guī)定了五種有名稱(chēng)的采購(gòu)方式，沒(méi)有協(xié)議供貨。我國(guó)的立法涉及到多種情況時(shí)往往有一個(gè)兜底條款，在采購(gòu)方式上也有一個(gè)兜底條款，即“政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)認(rèn)定的其他采購(gòu)方式”。但我們也很難將協(xié)議供貨理解為其他采購(gòu)方式，原因在于協(xié)議供貨確定協(xié)議供應(yīng)商時(shí)，往往采用公開(kāi)招標(biāo)，而在一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目中，一般不能同時(shí)使用兩個(gè)并列的采購(gòu)方式，除非第一種采購(gòu)方式采購(gòu)失敗。目前很多人，尤其是IT行業(yè)的人，或多或少有一些英美法（判例法）的背景或烙印，從英美法角度看，某一種采購(gòu)方式或者合同是否確定名稱(chēng)并不重要，只要法律不禁止，按照當(dāng)事人約定或者同意進(jìn)行即可。但我國(guó)的立法體系是大陸法系，是成文法國(guó)家，一般是按照名稱(chēng)確定法律適用的。按照目前《政府采購(gòu)法》的邏輯，協(xié)議供貨如果既不能在有名稱(chēng)的采購(gòu)方式中確定，也不能在兜底條款中確定，將被排除在《政府采購(gòu)法》的適用范圍之外。這將給協(xié)議供貨的法律適用帶來(lái)嚴(yán)重的困難。（二）協(xié)議供貨的有效期過(guò)長(zhǎng)目前協(xié)議供貨的有效期過(guò)長(zhǎng)，許多地方協(xié)議供貨是一年一次招標(biāo)，即協(xié)議供貨的有效期為一年。目前很多地方在縮短協(xié)議供貨的有效期，有的地方縮短為半年或三個(gè)月。但縮短有效期又大大增加了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的工作量，因此有些集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在確定了較短的有效期后又有延長(zhǎng)的。即使盡量縮短有效期，仍然不能徹底解決問(wèn)題。原因在于有些產(chǎn)品、如IT產(chǎn)品，技術(shù)進(jìn)步非?？?，價(jià)格在很短時(shí)間內(nèi)就會(huì)有較大變化。由于協(xié)議供貨往往沒(méi)有第二次競(jìng)爭(zhēng)，即使有第二次競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)也不充分。這直接導(dǎo)致了協(xié)議供貨產(chǎn)品的價(jià)格往往較高。（三）采購(gòu)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法控制這一問(wèn)題與有效期過(guò)長(zhǎng)有關(guān)。由于現(xiàn)代技術(shù)的快速發(fā)展，不論如何縮短有效期，都有可能發(fā)生一開(kāi)始確定的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，到公示期快結(jié)束的時(shí)候已經(jīng)落伍的情況。而一旦協(xié)議供貨不能采購(gòu)最先進(jìn)技術(shù)的產(chǎn)品，必然被采購(gòu)人指責(zé)。（四）供應(yīng)商無(wú)法開(kāi)展有效充分的競(jìng)爭(zhēng)筆者曾經(jīng)作為評(píng)標(biāo)專(zhuān)家參加了一次定點(diǎn)采購(gòu)的評(píng)標(biāo)，定點(diǎn)采購(gòu)與協(xié)議供貨非常類(lèi)似，也是先用公開(kāi)招標(biāo)的方式確定入圍的供應(yīng)商，結(jié)果許多采購(gòu)人希望參加投標(biāo)的潛在供應(yīng)商不愿意參加投標(biāo)。因?yàn)楹芏喙?yīng)商實(shí)際上是追求一次采購(gòu)?fù)稑?biāo)行為本身的回報(bào)和效益的，但參加協(xié)議供貨投標(biāo)即使中標(biāo)了，成為若干協(xié)議供貨商之一以后，實(shí)際上不能直接帶來(lái)效益，因?yàn)闆](méi)有直接確定交易量，甚至沒(méi)有直接確定是否產(chǎn)生交易，必須等到具體的采購(gòu)人來(lái)采購(gòu)。如果具體的采購(gòu)人不來(lái)采購(gòu)，中標(biāo)將成為沒(méi)有任何意義的事情。所以這樣一來(lái)很多供應(yīng)商就沒(méi)有動(dòng)力參加協(xié)議供貨的投標(biāo)了，即使供應(yīng)商中負(fù)責(zé)政府采購(gòu)的部門(mén)經(jīng)理向單位領(lǐng)導(dǎo)提出參加政府采購(gòu)協(xié)議供貨投標(biāo)的要求，單位領(lǐng)導(dǎo)往往會(huì)要求部門(mén)經(jīng)理測(cè)算投標(biāo)的回報(bào)，但協(xié)議供貨投標(biāo)的回報(bào)無(wú)法計(jì)算，導(dǎo)致供應(yīng)商參加投標(biāo)的積極性大大減小，出現(xiàn)了供應(yīng)商無(wú)法開(kāi)展有效充分競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。三、解決的方案既然協(xié)議供貨有這么多需要解決的問(wèn)題，為什么政府采購(gòu)的協(xié)議供貨仍然快速發(fā)展呢？對(duì)于協(xié)議供貨采購(gòu)方式產(chǎn)生、發(fā)展的原因，筆者界定為，是我國(guó)政府官員的主觀隨意性和政府采購(gòu)制度嚴(yán)格性妥協(xié)的結(jié)果。政府采購(gòu)制度必然有一套嚴(yán)格的程序，特別是采用公開(kāi)招標(biāo)，從招標(biāo)的時(shí)限上、從采購(gòu)計(jì)劃的編制和報(bào)批上都有很?chē)?yán)格的要求。例如，要買(mǎi)計(jì)算機(jī)，使用部門(mén)的負(fù)責(zé)人預(yù)先就要做好決策，決定購(gòu)買(mǎi)計(jì)算機(jī)的數(shù)量、使用用途等。采購(gòu)計(jì)劃批準(zhǔn)后應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行，這是政府采購(gòu)公開(kāi)招標(biāo)最基本的要求。但目前一些政府官員不習(xí)慣受這種制約，習(xí)慣于今天想買(mǎi)，明天就必須買(mǎi)到。如果告訴他政府采購(gòu)要有一個(gè)較長(zhǎng)的周期，他就開(kāi)始指責(zé)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，認(rèn)為政府采購(gòu)的效率低下。這給集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)帶來(lái)了一個(gè)矛盾：執(zhí)行政府采購(gòu)與盡快完成采購(gòu)的矛盾。協(xié)議供貨確實(shí)能夠有效解決這個(gè)矛盾，但同時(shí)也消滅了政府規(guī)模采購(gòu)的積極意義。因?yàn)閰f(xié)議供貨實(shí)際變成了兩次采購(gòu)，本來(lái)政府采購(gòu)非常重要的功能就是把分散采購(gòu)變成集中采購(gòu)，提高采購(gòu)規(guī)模，可以降低采購(gòu)的價(jià)格，可以由專(zhuān)業(yè)的人員做采購(gòu)工作，政府從事采購(gòu)的人員采購(gòu)成本本身也下降了。但協(xié)議供貨反而大大提高了采購(gòu)的成本，因?yàn)樽兂蓛纱尾少?gòu)，分散采購(gòu)的弊端仍然存在，具有實(shí)質(zhì)意義的第二次采購(gòu)仍然是分散采購(gòu)。因此，筆者的看法，協(xié)議供貨的采購(gòu)方式應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格限制。如果不用協(xié)議供貨的方式，對(duì)于單價(jià)是小額、數(shù)量較大且需要經(jīng)常采購(gòu)的貨物或者服務(wù)應(yīng)當(dāng)如何采購(gòu)呢？還是應(yīng)當(dāng)盡量按照《政府采購(gòu)法》直接規(guī)定的采購(gòu)方式進(jìn)行采購(gòu)，公開(kāi)招標(biāo)是政府采購(gòu)的主要方式，應(yīng)當(dāng)盡量直接采用公開(kāi)招標(biāo)的方式。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，需要解決兩個(gè)問(wèn)題：第一，是要增加采購(gòu)的計(jì)劃性，要減少避免政府官員采購(gòu)的隨意性，要盡量避免采購(gòu)計(jì)劃的變更和臨時(shí)采購(gòu)；第二，要簡(jiǎn)化采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題，如IT產(chǎn)品的采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)镮T產(chǎn)品技術(shù)發(fā)展快、種類(lèi)多，標(biāo)準(zhǔn)非常復(fù)雜，如果對(duì)IT產(chǎn)品的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求過(guò)細(xì)，自然無(wú)法通過(guò)一次公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)大量不同單位要求的計(jì)算機(jī)。因?yàn)楣_(kāi)招標(biāo)有一個(gè)門(mén)檻價(jià)，一定要達(dá)到采購(gòu)的量以后才能采用公開(kāi)招標(biāo)，如果技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)每個(gè)人買(mǎi)的計(jì)算機(jī)不一樣，不同的計(jì)算機(jī)都不能作為一個(gè)項(xiàng)目采購(gòu)，必須分開(kāi)采購(gòu)，如果分開(kāi)采購(gòu)又無(wú)法達(dá)到門(mén)檻價(jià)，最后結(jié)果是無(wú)法實(shí)現(xiàn)公開(kāi)招標(biāo)。事實(shí)上政府采購(gòu)采購(gòu)的主要是通用、成熟的產(chǎn)品，不是尖端產(chǎn)品。政府采購(gòu)如果采購(gòu)了多余的功能就是最大的浪費(fèi)。在這樣的觀點(diǎn)下，我們IT產(chǎn)品在標(biāo)準(zhǔn)上沒(méi)有必要要求那么具體，有一些IT廠商認(rèn)為如果購(gòu)買(mǎi)普通的產(chǎn)品，過(guò)幾年就被淘汰了，因此應(yīng)當(dāng)購(gòu)買(mǎi)最先進(jìn)的產(chǎn)品。政府采購(gòu)的產(chǎn)品當(dāng)然希望能夠使用較長(zhǎng)時(shí)間，但購(gòu)買(mǎi)先進(jìn)產(chǎn)品并不能有效實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，因?yàn)樵谀壳暗募夹g(shù)發(fā)展速度下，不論多先進(jìn)的產(chǎn)品都會(huì)很快被淘汰。當(dāng)然有一些政府機(jī)關(guān)可能要用一些尖端產(chǎn)品則要另當(dāng)別論。這方面合肥市作了比較好的努力，合肥市2007年5月9日發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)一計(jì)算機(jī)采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（合財(cái)購(gòu)[2007]109號(hào)），目標(biāo)就是盡量采用公開(kāi)招標(biāo)方式采購(gòu)計(jì)算機(jī)，2007