國有林場加強全面預算管理與績效評價的探討

引言我國領土廣袤，森林資源豐富，但人均森林資源占有率較低，如何加強森林資源管理與開發(fā)利用成為社會廣泛關注的話題。國有林場在森林生態(tài)建設與發(fā)展中占據重要地位，有責任和義務落實國家的戰(zhàn)略方針，進行全面管理改革，以提高營林、造林、護林及用林工作效能。雖然國有林場有國家財政的大力支持，沒有理論上“破產”的可能，但落后的財務模式和管理方法，勢必會造成人力、物力及財力的浪費，所以加強全面預算管理和績效評價勢在必行。通過加強全面預算管理，依據相應的預算編制，為國有林場的經營計劃提供更加詳盡的依據，使各項行動得到精準落實。通過加強績效評價，提高管理水平以及提高生產和經營質量，以更好地助力國有林場的升級轉型，推動國有林場高質量、高水平發(fā)展。一、國有林場全面預算管理與績效評價存在的問題（一）對全面預算管理與績效評價缺乏認識近些年來，我國經濟保持高速、穩(wěn)定的增長態(tài)勢，各行各業(yè)欣欣向榮，特別是國有企事業(yè)單位迎來前所未有的機遇，開啟了改革發(fā)展的新征程。預算管理和績效評價作為非常重要的環(huán)節(jié)，在國有企事業(yè)單位建設與發(fā)展中得到了廣泛的運用。但國有林場受傳統(tǒng)管理觀念的影響較重，尚未形成良好的成本效益意識，沒有清晰地認識到加強全面預算管理和績效評價的重要意義，導致內部控制不足和管理效能較差，使得單位發(fā)展極為緩慢。高質量的全面預算管理要求單位領導、部門管理者及員工樹立新的預算理念，并主動學習預算知識，積極落實預算要求，配合預算的編制與實施。但就現實來說，國有林場單位內部人員始終認為預算是財務部門的工作，與本部門的業(yè)務工作無直接關聯(lián)，加之對預算的重要性和意義缺乏認識，所以在編制部門預算的時候，存在隨意性較強、嚴謹性較差等情況，使部門預算失去原本的作用價值，如一些部門編制的預算與實際情況有較大出入，要么預算不足，要么預算節(jié)余過大，不能為單位發(fā)展計劃的制定提供有效的依據。此外，績效評價作為國有林場單位經營發(fā)展的重要保障，始終沒有得到高度重視。特別是針對績效評價的理論研究較少，很多國有林場單位只是片面地照搬照抄企業(yè)績效評價模式，使得單位績效評價缺乏前瞻性和科學性，因而隨著經濟發(fā)展形勢的變化而暴露出許多弊端。雖然在國家的政策要求下，國有林場單位加強績效評價改革，并取得了極大的改革效果，但很多理論有待進一步完善，很多細節(jié)工作仍需要加強認識。值得注意的是，當單位實施緊繃的預算管理和績效評價制度時，部門員工極易產生抵抗情緒，甚至滋生出各種消極怠工的行為，如何處理這一問題非常重要。（二）預算管理與績效評價制度體系建設存有不足在國家大力推進林業(yè)經濟改革的背景下，國有林業(yè)單位必須高度重視內部控制與管理工作，快速構建完善的控制與管理體系，才能實現人力、物力、財力等資源配置最優(yōu)化，提高經營管理水平。在此過程中，全面預算管理和業(yè)績評價將發(fā)揮出越來越重要的作用，并能充當推動各項工作提質增效的手段與方法。而為了充分發(fā)揮二者的作用價值，國有林場單位亟須建立與之相適應、相協(xié)同的管控體系。但就現實來說，國有林場在全面預算管理與績效評價方面的研究尚不充分，缺乏實踐經驗和技術支持，使相關管理體系的構建存在諸多不足。比如缺乏協(xié)調制度，財務部門與業(yè)務部門的溝通效率較差，特別是基于傳統(tǒng)觀念和認知，很多業(yè)務部門人員認為預算是財務部門的本職工作，加之財務部門的地位不高，極易出現“權大壓人”“拒不配合”等情況，進而影響預算管理工作。再如預算管理和績效評價制度本身有漏洞，預算管理尚未實現智能化發(fā)展，加之管理較為寬松，使得預算編制用時較長，預算分析不準確、不及時，不僅影響單位制定發(fā)展計劃，也影響預算執(zhí)行的質量和效率。也就是說，國有林場單位必須充分結合自身實際，健全全面預算管理和績效評價制度體系，否則不僅不能解決人力、物力及財力等消耗問題，甚至還讓預算管理和績效評價工作成為毫無用途的“擺設”。（三）預算監(jiān)管不到位，預算考核不科學國有林場單位實施好全面預算管理和績效評價，就必須在制定完善制度體系的基礎上，對預算編制、執(zhí)行及考核進行高效的監(jiān)督與管理，為預算作用價值的發(fā)揮提供堅實的保障。但就現實來說，國有林場單位在開展預算管理工作時，不僅沒有充分結合自身發(fā)展情況改進和優(yōu)化預算管理模式，也沒有加大監(jiān)督和指導方面的投入，導致預算管理工作始終不能取得理想成效，甚至造成大量的人力、物力及財力浪費，淪為單位經濟發(fā)展的“累贅”。雖然部分國有林業(yè)單位重視轉變預算管理觀念，加強新思想、新知識及新技術的學習與運用，包括引進先進的監(jiān)管技術，但因未能與自身發(fā)展實際相結合，其所發(fā)揮的功能和效用十分有限。比如監(jiān)督的內容不足，監(jiān)督的力度不夠，特別是只注重事中控制，忽視事前防范和事后總結，使得預算差異化問題始終得不到有效的解決，加之缺乏反饋與溝通，找不到問題產生的原因，只能被迫調整預算執(zhí)行，使之前的監(jiān)督失去意義。預算考核不科學也是制約國有林場發(fā)展的重要因素，具體表現在以下幾個方面：一是預算考核指標的設置不合理，考核細化程度不夠。作為績效評價的一個子項目，預算考核所占的比重較小，同時只關注半年和年末兩個時間節(jié)點的預算執(zhí)行效果，加之沒有分解和安排預算執(zhí)行過程，沒有進行跟蹤監(jiān)督，使得預算目標的實現仍非常困難；二是考核形式單一，考核方法滯后，考核人員不重視預算考核，以及考核內容未與員工的薪資相掛鉤，不僅降低了預算工作的質效性，也弱化了全員的預算參與意識；三是預算考核過程缺乏透明度、公平性、公正性，特別是考核制度不健全，預算考核量化欠妥，極易引發(fā)各部門及員工的不滿情緒，極易滋生公報私仇、收受賄賂、徇私舞弊等行為，不利于單位內部和諧。（四）信息化水平和全員素質有待提升全面預算管理和績效評價是國有林場實現自身發(fā)展的重要手段，加強全面預算管理和績效評價是一個長期化、系統(tǒng)化的建設工程。而為了充分發(fā)揮二者的功能和效用，就必須依賴高超的信息化技術水平和扎實的人才隊伍。但就現實來說，多數國有林場現代化信息技術手段較差，尚未建立功能齊全、體系完備的智能化預算管理系統(tǒng)，特別是在預算編制、預算執(zhí)行、預算預警、預算監(jiān)督等方面，信息技術應用尤為薄弱，使得全面預算管理質量和效率較差。此外，全面預算管理和績效評價工作尤為重要，崗位上更需要有扎實的知識儲備，過硬的專業(yè)技能，以及良好職業(yè)素質的財務管理人員來擔任。但現實情況是大多數國有林場單位沒有配備專職的預算管理會計，而且崗位上的人員大多是預算管理員，且由有資歷的一般會計兼職管理，這就造成人才流動性差的情況，先進的管理思想和管理技術難以在具體工作中得到良好運用，在很大程度上阻礙了全面預算管理和績效評價的升級發(fā)展。此外，由于對預算管理和績效評價缺乏認識和重視度不足，決定了國有林場單位在相關知識、技術培訓方面的投入較少，難以推動全員預算素質和能力的提升，不能為國有林場單位的發(fā)展提供有力保障。二、加強國有林場全面預算管理與績效評價的對策（一）加強全員對全面預算管理和績效評價的認識在深化國有林業(yè)改革發(fā)展的背景下，全面預算管理和績效評價在單位經濟發(fā)展中占據非常重要的位置，要求國有林場貫徹國家相關的政策方針，落實全面預算管理和績效評價改革工作。而為了提高經濟發(fā)展效能，加強全員對全面預算管理和績效評價的認識，提高全面預算管理和績效評價的重視程度成為首要任務。首先，單位領導作為決策者、管理者及第一負責人，應當從國家戰(zhàn)略大局和單位長遠發(fā)展的角度出發(fā)，準確認識加強全面預算管理和績效評價工作的重要意義。通過潛心研究單位預算管理和績效評價存在的問題，積極學習最新的預算管理和績效評價思想，包括全面預算管理功能的發(fā)揮，全面預算管理意識的滲透，績效評價的公平性，預算管理與績效評價的關聯(lián)性等，快速形成前瞻性、科學性的管理思維，為改進和優(yōu)化單位預算管理和績效評價工作提供智慧支持。在推進全面預算管理和績效評價工作的過程中，單位領導還需要發(fā)揮出榜樣作用。依托嚴謹求學的態(tài)度，雷厲風行的氣派，踏實肯干的作風，以及充滿感染力的使命感和責任感，使各部門人員能夠在自身的帶動下，從國家大局、單位前途及個人價值創(chuàng)造等方面，深刻認識全面預算管理和績效評價的重要性和作用，為單位推進全面預算管理和績效評價工作奠定扎實的思想基礎。其次，各部門負責人作為中層管理者，應當有非常高的思想政治覺悟，積極配合財務部門完成預算管理工作。在工作過程中，決不能玩弄權術，只考慮本部門的利益，而是要站在國家利益和單位利益的角度上管理預算工作。必要時，應當深入預算編制一線，將預算管理落實到每個人的頭上，抓好預算執(zhí)行情況。在發(fā)現預算編制與實際情況出入較大，預算執(zhí)行效果較差等問題時，在第一時間向上級領導匯報情況，并從具體的預算分工中找尋問題產生的原因，制定相應的解決措施，然后追究相關人員的責任。最后，各部門職工作為預算執(zhí)行的落實者，績效評價的主體對象，必須不斷強化思想意識，深刻認識全面預算管理和績效評價對單位發(fā)展的重要意義。在日常預算工作中，各部門人員必須嚴格落實預算管理制度要求，特別是在單位利益與自身利益發(fā)生沖突時，決不能從中使“絆子”，影響預算管理工作，而是要毫不動搖、堅定不移地服從領導的指揮，全力落實單位提出的各項預算要求。此外，各部門職工要有學習意識，努力學習預算知識和技能，才能更好地參與和適應預算管理，在崗位上發(fā)揮出自身的價值。（二）健全全面預算管理和績效評價制度體系隨著經濟社會的進步與發(fā)展，特別是在改革開放和國門打開之后，學界加強了內控理論方面的研究，取得了諸多研究成果，并在實踐中有較好的運用。但是在全面預算管理和績效評價方面的研究仍有很大的不足，相關技術還需進一步提升。因此在這樣的背景下，國有林場要有改革創(chuàng)新意識，在“摸石頭過河”的發(fā)展階段中，大膽嘗試、勇于創(chuàng)新，以探尋出更加適合自身發(fā)展的預算管理和績效評價制度體系，以推動單位的健康可持續(xù)發(fā)展。首先，單位應當投加人力、物力及財力，做好相關制度體系建設研究工作，有針對性地彌補預算管理和績效評價制度上的不足，才能切實發(fā)揮出全面預算管理和績效評價的功能和效用。比如預算管理過程中存在組織體系不完善，編制制度不合理、執(zhí)行與控制不到位，反饋不及時、調整制度僵硬等問題時，單位領導要組織專人進行分析研究，在結合單位發(fā)展需求和現實條件的基礎上，探索完善組織體系的路徑，優(yōu)化預算編制的方法，提高執(zhí)行力和控制力的手段，改進反饋制度的策略，以及柔化調整制度的措施，快速依托這些路徑、方法、手段、策略及措施，打造一個功能齊全、體系完備的閉環(huán)管理系統(tǒng)，以保證全面預算管理有法可依、有章可循、有規(guī)可守。而為了達成這一目標，國有林場應當轉變傳統(tǒng)發(fā)展觀念，特別是要摒棄“夜郎自大”“自以為是”“閉門造車”等不良思想意識，通過放低身段，積極加強與其他林場單位的交流與合作，從中學習這些單位先進的預算管理和績效評價模式，最終實現“集百家之長長于己”，擺脫本單位當前預算管理和績效評價工作的困境。其次，單位應當圍繞自身發(fā)展需求和各部門的職能，制定明確的預算管理和績效評價項目，準確規(guī)劃出各部門在預算中的權責，各級人員的預算工作內容等，以此保證各項權利應用在“刀刃”上，避免出現預算人員不足或冗余的情況。在具體實施的過程中，單位必須認識到全面預算管理不是簡單地對各項工作進行預算，也不是借助信息化技術構建管理模式，更不是采用強制的方式讓全員參與預算管理和績效評價，而是要制定一套完整的管理流程和內容，充分發(fā)揮每一個人在預算管理和績效評價中的作用。最后，單位應當構建與全面預算管理和績效評價相統(tǒng)一、相適應、相銜接的制度體系。比如完善預算管理機構，建立預算編制設定制度。淘汰以往的預算編制方法，結合短期、中期及長期發(fā)展目標，以及參照上一年度、季度及月度的預算內容，制定操作性強、可行度高的預算編制方案。比如建立行之有效的協(xié)同制度，在預算管理和績效評價方面，各部門有責任和義務進行溝通交流，協(xié)助相關部門完成工作任務。凡是出現“以權壓人”“拒不配合”“消極怠慢”等行為，追求涉事部門負責人及人員的責任。再比如建立更加明晰的獎懲制度，對于按照要求及時完成預算目標任務的部門及人員，給予物質獎勵和精神鼓勵。對于未能完成預算目標任務的部門及人員，進行追責、問責和批評教育等。（三）加強預算管理監(jiān)督，優(yōu)化預算考核國有林場要實現健康可持續(xù)發(fā)展，減少對國家財政的依賴，就必須樹立良好的預算意識，依托行之有效的預算策略提高成本效益。在建立和完善全面預算管理制度和績效評價制度的基礎上，加強預算編制、執(zhí)行監(jiān)督，優(yōu)化預算考核，以保質、保量及保時地完成各項預算目標。首先，單位要從思想根基抓起，建立全員監(jiān)督管理意識，讓所有人都能本著對單位負責，對自己負責的態(tài)度，認真監(jiān)管預算編制與執(zhí)行過程，以此防范各類“暗箱操作”的行為，不給任何違法違規(guī)行為以可乘之機。值得注意的是，過分監(jiān)督勢必讓人風聲鶴唳，不利于和諧工作氛圍的構建，所以應當有針對性地制定上下級監(jiān)督、平級監(jiān)督、重點監(jiān)督、特殊監(jiān)督等機制，確保預算工作有序穩(wěn)定地開展。其次，單位應當利用預算管理和績效評價制度強化內控功能，在提高事前防范、事中控制及事后管理水平的基礎上，構建與之相對應的事前、事中及事后的監(jiān)督機制，實現全員、全方位、全過程監(jiān)督預算編制及執(zhí)行，進而在出現問題的第一時間鎖定問題目標，找到問題產生的原因，并制定有針對性地解決措施，以防止風險擴大化。在整個監(jiān)督過程中，既要發(fā)揮出人的監(jiān)督作用，也要發(fā)揮出技術的監(jiān)督作用。再次，單位應當建立科學的預算考核體系，加強對預算工作開展情況及預算執(zhí)行成果的考核。結合各部門的業(yè)務內容和職責功能，設定更加科學的定量、定性指標。按照相應的指標，重點考核各部門預算編制是否真實、準確、及時、規(guī)范，執(zhí)行過程中是否存在風險，以及預算調整是否合法合規(guī)等。重視擴大預算考核在績效評價中所占的比例，將預算考核與部門利益和個人薪資相掛鉤，促使預算思想貫徹在部門工作的方方面面，提高部門人員對預算的重視度。最后，保證績效評價的公平性和公正性。一般來說，績效評價多由財務人員組成，存在財務部門一家獨大的情況。由于財務人員本身也是考核對象，一旦手中有了權利，很可能出現“以私害公”“穿小鞋”等問題，加劇考核人員與被考核人員之間的矛盾，不利于單位的內部和諧。而為了防止出現這些情況，就必須在加強績效評價監(jiān)督的基礎上，讓各部門中有資歷、有素質、懂業(yè)務、人緣好的人員參與考核工作，并占有一定席位。這樣一來，不僅有利于約束考核人員的行為，還有利于保證考核的公平性、公正性。（四）加強信息化建設，做好引才、育才及用才工作國有林場應當深刻認識到應用信息技術在解決人力資源不足，管理質效性低下，節(jié)約管理成本等方面的優(yōu)勢。也就是說，國有林場應當投加資金完善信息化設備，構建更加智能化的管理平臺，特別是預算編制、預算執(zhí)行、預算分析、預算預警、預算監(jiān)控等多位一體的預算管理系統(tǒng)。通過將預算信息化系統(tǒng)對接在財務核算軟件上，對每一項業(yè)務，每一項數據進行監(jiān)督，切實防范預算失真、失準等問題。同時構建統(tǒng)一的信息資源共享系統(tǒng)，讓各部門共享信息，實現多邊溝通交流，以此提高預算管理工作質量和效率。為了保證預算管理和績效評價工作有序穩(wěn)定地開展，充分發(fā)揮預算管理和績效評價的效能，國有林場應當重視引才、育才及用才工作。在引才方面，單位應當深刻認識崗位人才流動的重要性，轉變以往的引才觀。通過積極拓展人才引進渠道，提高崗位薪資待遇，提供職位晉升空間，以及創(chuàng)設良好的工作環(huán)境，以吸收更多的優(yōu)秀人才，解決當前內部人員思想守舊、思維固化、工作模式滯后等問題，從而為單位深耕改革注入新鮮的活力。在育才方面，單位要認識到人在全面預算管理和績效評價中所發(fā)揮的能動作用。特別是各部門的基層職工作為預算管理和績效評價的主體，他們的思想覺悟、學習意識、職業(yè)素質及工作能力，直接影響著預算管理和績效評價的實施情況，直接決定著單位發(fā)展的前途。因此，單位必須從基