談我國(guó)行政處罰聽(tīng)證制度的缺陷樣本

談中國(guó)行政處罰聽(tīng)證制度缺點(diǎn)一九九六年三月十七日八屆全國(guó)人大四次會(huì)議經(jīng)過(guò)了《中國(guó)行政處罰法》，標(biāo)志著聽(tīng)證制度在中國(guó)確實(shí)立。其中要求行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或證照、較大數(shù)額罰款等行政處罰之前，應(yīng)該通知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證權(quán)利，當(dāng)事人要求聽(tīng)證，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該組織聽(tīng)證。《行政處罰法》頒布實(shí)施后，全國(guó)各地各級(jí)行政機(jī)關(guān)前后作出了一系列相關(guān)行政處罰聽(tīng)證制度要求，對(duì)聽(tīng)證制度在行政處罰中具體適用起了關(guān)鍵作用，不過(guò)，行政處罰聽(tīng)證制度畢竟是一項(xiàng)新事物，行政機(jī)關(guān)在適用聽(tīng)證程序時(shí)不一樣程度地存在著部分問(wèn)題，需要不停地去完善。一、處罰聽(tīng)證制度中存在問(wèn)題(一)聽(tīng)證范圍界定不明確對(duì)需要舉行聽(tīng)證項(xiàng)目要求過(guò)于單一、缺乏彈性，不能適應(yīng)保障公民權(quán)益和各市場(chǎng)主體權(quán)益需要。中國(guó)《行政處罰法》要求，只有“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或證照、較大數(shù)額罰款等”適用聽(tīng)證程序，而對(duì)公民影響更大，譬如刑事和行政拘留等，則不在聽(tīng)證之列。(二)行政聽(tīng)證主體存在問(wèn)題1、相關(guān)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性問(wèn)題。依據(jù)職能分離標(biāo)準(zhǔn)，主持聽(tīng)證和做出裁決不能是同一機(jī)構(gòu)人，但現(xiàn)在各地實(shí)踐當(dāng)中多由行政部門(mén)工作人員來(lái)主持聽(tīng)證，有案件調(diào)查人員所在科、所對(duì)臨時(shí)制訂某人負(fù)責(zé)主持，這么就不能完全保障當(dāng)事人權(quán)益，聽(tīng)證公正性面臨質(zhì)疑。依據(jù)中國(guó)現(xiàn)行法律要求，行政聽(tīng)證組織者，通常就是行政決定者。行政聽(tīng)證參與代表，也基礎(chǔ)上由同一行政決定人選出和指定，行政聽(tīng)證舉行場(chǎng)所、程序，也單方面由行政決定人決定，這么既不利于行政機(jī)關(guān)主持聽(tīng)證公開(kāi)性，也不利于增強(qiáng)聽(tīng)證會(huì)實(shí)際效果。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我們認(rèn)為應(yīng)建立專門(mén)聽(tīng)證機(jī)構(gòu)，立即實(shí)現(xiàn)從聽(tīng)證組織機(jī)關(guān)實(shí)施內(nèi)部分離制度到建立職能分離聽(tīng)證機(jī)構(gòu)過(guò)渡。2、相關(guān)聽(tīng)證參與人問(wèn)題。設(shè)置聽(tīng)證程序目標(biāo)就是提供一個(gè)相對(duì)中立環(huán)境讓當(dāng)事人充足發(fā)表自己見(jiàn)解和意見(jiàn)。聽(tīng)證主持人在法律地位上應(yīng)含有獨(dú)立性，應(yīng)該保持中立，以公正形象給當(dāng)事人和案件調(diào)查人員平等地位和權(quán)利，雙方針對(duì)案件事實(shí)和證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證和辯論，從而為案件公正處理打下良好基礎(chǔ)。同時(shí)，聽(tīng)證其它參與人選擇出應(yīng)確保公平，聽(tīng)證參與人選合理確定對(duì)于確保聽(tīng)證會(huì)上各方意見(jiàn)公平表示來(lái)說(shuō)至關(guān)關(guān)鍵，聽(tīng)證參與人不再采取內(nèi)定做法也使得它和征求意見(jiàn)會(huì)、論證會(huì)等其它形式區(qū)分開(kāi)來(lái)。“如其不能處于比較超脫地位，勢(shì)必難以客觀公正評(píng)判是非，整個(gè)聽(tīng)證徒有公正面紗而實(shí)為騙人鬧劇”。而中國(guó)現(xiàn)在行政聽(tīng)證參與人要求比較粗疏，直接利害關(guān)系不夠明確，聽(tīng)證證件人和案件調(diào)查人員共同審問(wèn)當(dāng)事人，違反了聽(tīng)證最終目標(biāo)。(三)聽(tīng)證具體適用中存在問(wèn)題1、推行聽(tīng)證通知義務(wù)方法簡(jiǎn)單。聽(tīng)證通知關(guān)鍵有口頭通知、談話通知、書(shū)面通知三種方法?，F(xiàn)在行政機(jī)關(guān)關(guān)鍵是由案件調(diào)查人員或其它人員以口頭或談話方法通知當(dāng)事人相關(guān)事項(xiàng)。這兩種方法即使方便、快捷，節(jié)省了大量人力物力，不過(guò)全部不夠正式，無(wú)法留下書(shū)面材料以證實(shí)行政機(jī)關(guān)什么時(shí)候通知了當(dāng)事人，留下了證據(jù)隱患，一旦發(fā)生爭(zhēng)議，行政機(jī)關(guān)根本無(wú)法證實(shí)自己推行了通知義務(wù)，勢(shì)必會(huì)處于被動(dòng)狀態(tài)。2、聽(tīng)證會(huì)只是一個(gè)形式，一個(gè)擺設(shè)。“陽(yáng)光是最好防腐劑”，聽(tīng)證程序是行政官員濫用職權(quán)克星。但就現(xiàn)在聽(tīng)證會(huì)而言，“人治”思想意識(shí)束縛仍然嚴(yán)重，有地方聽(tīng)證筆錄及相關(guān)證據(jù)材料在行政處罰決定中根本就沒(méi)有發(fā)揮一點(diǎn)效力，當(dāng)事人多種意見(jiàn)也沒(méi)有加以考慮和采納，最終完全是相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)一句話就作出處罰決定。而當(dāng)事人還是根據(jù)法定程序向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)申訴或向人民法院起訴，根本就未能達(dá)成增強(qiáng)行政效率，讓當(dāng)事人陳說(shuō)自己意見(jiàn)，息爭(zhēng)銷訴目標(biāo)，反而會(huì)增加行政成本和開(kāi)支，降低執(zhí)法效率和水平。在法制日益健全今天，要依法行政，依法處罰就必需根本消除“一言堂”，真正發(fā)揮聽(tīng)證程序作用。3、不遵遵法定程序，出現(xiàn)聽(tīng)證本身程序違法?，F(xiàn)在出現(xiàn)部分聽(tīng)證本身程序違法關(guān)鍵表現(xiàn)在：行政機(jī)關(guān)對(duì)于適用聽(tīng)證程序行政處罰案件作出決定前沒(méi)有通知當(dāng)事人聽(tīng)證權(quán);當(dāng)事人在法定時(shí)限內(nèi)提出聽(tīng)證要求，行政機(jī)關(guān)并不受理，不組織聽(tīng)證;聽(tīng)證主持人在聽(tīng)證會(huì)正式開(kāi)始前未咨詢當(dāng)事人是否申請(qǐng)回避;聽(tīng)證會(huì)結(jié)束后未咨詢當(dāng)事人是否作最終陳說(shuō)。聽(tīng)證程序?qū)贉?zhǔn)司法性質(zhì)程序，很多方面全部是根據(jù)司法程序近似步驟和方法進(jìn)行。聽(tīng)證本身程序違法直接法律后果是聽(tīng)證沒(méi)有法律效力，更不用說(shuō)行政處罰決定了。(四)行政處罰聽(tīng)證證據(jù)存在問(wèn)題1、案件調(diào)查人員馬虎行事，不重視搜集證據(jù)，在聽(tīng)證中四處被動(dòng)。在案件調(diào)查過(guò)程中，調(diào)查人員對(duì)證據(jù)搜集沒(méi)有引發(fā)足夠重視，對(duì)很多關(guān)鍵關(guān)系到案件本身證據(jù)全部沒(méi)有進(jìn)行搜集。在面對(duì)當(dāng)事人代理人，尤其是精通法律、熟悉司法程序律師時(shí)，常常被問(wèn)得啞口無(wú)言、極其狼狽。這不僅有損行政機(jī)關(guān)依法行政形象，而且令人對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平產(chǎn)生懷疑。2、部分聽(tīng)證主持人員、案件調(diào)查人員對(duì)聽(tīng)證程序中舉證責(zé)任認(rèn)識(shí)不清，要求當(dāng)事人負(fù)舉證責(zé)任?！缎姓幜P法》明確要求聽(tīng)證過(guò)程中行政機(jī)關(guān)案件調(diào)查人員負(fù)舉證責(zé)任，應(yīng)就案件事實(shí)及其立即作出行政處罰提供對(duì)應(yīng)事實(shí)和法律依據(jù)，全部用來(lái)證實(shí)案件事實(shí)證據(jù)全部應(yīng)該在聽(tīng)證會(huì)上經(jīng)過(guò)當(dāng)事人質(zhì)證和辯論。案件調(diào)查人員應(yīng)該提供足夠證據(jù)來(lái)證實(shí)其為何做出這么行政處罰，而當(dāng)事人沒(méi)有舉證義務(wù)，能夠舉證也能夠不舉證。二、造成行政處罰聽(tīng)證制度問(wèn)題原因(一)傳統(tǒng)觀念和行政人員本身觀念束縛“冰凍三尺，非一日之寒”。在中國(guó)這么一個(gè)缺乏法治傳統(tǒng)國(guó)家，“重實(shí)體、輕程序”現(xiàn)象可謂源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。“中國(guó)幾千年封建社會(huì)形成了重人治、輕法治政治傳統(tǒng)，結(jié)果肯定是只重視目標(biāo)，不考慮過(guò)程，從而造成執(zhí)法過(guò)程隨意性成為中國(guó)法治一大頑疾”。長(zhǎng)久以來(lái)，中國(guó)對(duì)程序法價(jià)值認(rèn)識(shí)陷入了一個(gè)誤區(qū)，認(rèn)為程序法只是實(shí)體法工具，程序法目標(biāo)意在和實(shí)體爭(zhēng)議視線，而沒(méi)有認(rèn)識(shí)到程序獨(dú)立價(jià)值和本身正義性。即使，這幾年我們行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中“程序正當(dāng)”和“實(shí)體相當(dāng)”相提并論，即使我們國(guó)家提出了行政機(jī)關(guān)要依法行政，執(zhí)法遵法，不過(guò)幾千年法治思想傳統(tǒng)和建國(guó)后幾十年執(zhí)法實(shí)際，加之廣大行政執(zhí)法人員素質(zhì)不高，使得行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中仍然是對(duì)程序方面注意不夠，“重實(shí)體輕程序”仍然是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法實(shí)踐中一大頑癥。(二)行政機(jī)關(guān)案件調(diào)查人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低行政機(jī)關(guān)案件調(diào)查人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低，對(duì)新法律法規(guī)不熟悉，法律意識(shí)淡薄，程序意識(shí)幾近于無(wú)。大多數(shù)行政案件調(diào)查人員，整天忙于日常業(yè)務(wù)工作，極少有時(shí)間來(lái)進(jìn)行業(yè)務(wù)知識(shí)和法律法規(guī)學(xué)習(xí)，對(duì)于國(guó)家最近頒布法律法規(guī)根本就不知道，即使知道了解也極少。對(duì)于和自己業(yè)務(wù)工作聯(lián)絡(luò)不是很親密，不常常使用就不關(guān)心，也不學(xué)習(xí)，有些甚至不知聽(tīng)證為何物。行政機(jī)關(guān)工作人員尚且如此，更不用說(shuō)老百姓了。(三)行政處罰聽(tīng)證程序各項(xiàng)配套制度不健全行政處罰聽(tīng)證程序順利進(jìn)行，要依靠各項(xiàng)配套制度相互作用才能完成。一個(gè)合理聽(tīng)證程序，必需有完備制度體系。它包含通知制度、公開(kāi)制度、回避制度、代理制度、質(zhì)證制度、主持人制度、物質(zhì)保障制度、監(jiān)督機(jī)制等內(nèi)在制度體系。而現(xiàn)在中國(guó)這些制度還很不健全，有些制度，如物質(zhì)保障制度。即使《行政處罰法》上明確要求：“聽(tīng)證程序所需經(jīng)費(fèi)由行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)”，但在實(shí)踐中常因行政機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)不足而無(wú)法推行或大打折扣;有些制度，如主持人制度，因?yàn)榉梢筮^(guò)于簡(jiǎn)單籠統(tǒng)而在實(shí)踐中難以把握;甚至有些制度，法律上根本未作出要求，如監(jiān)督機(jī)制。這些全部造成了聽(tīng)證程序無(wú)法進(jìn)行。(四)公民、法人等法律主體聽(tīng)證權(quán)利意識(shí)淡薄聽(tīng)證程序是一項(xiàng)意在保障公民、法人等法律主體正當(dāng)權(quán)益法律制度，它正常運(yùn)轉(zhuǎn)，除執(zhí)法人員努力外，更需要公民、法人等法律主體主動(dòng)主張權(quán)利。而中國(guó)現(xiàn)在實(shí)際情況是公民、法人等法律主體意識(shí)極為淡薄。她們不想聽(tīng)證，不敢聽(tīng)證，不要聽(tīng)證，在有權(quán)聽(tīng)證時(shí)放棄聽(tīng)證，造成“立法上是優(yōu)異，但作為這一制度直接收益者——將被處罰公民、法人卻不領(lǐng)情”怪現(xiàn)象。這些觀念形成，一是因?yàn)橹袊?guó)是受官本位思想影響極深國(guó)度，百姓不敢對(duì)她們“父母官”進(jìn)行直接抗辯和責(zé)難。二是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)手中擁有著很大行政權(quán)力，公民法人對(duì)其有畏懼感，不敢也不愿得罪行政機(jī)關(guān)，所以不愿訴諸于法律正當(dāng)程序。三、行政處罰聽(tīng)證制度完善(一)完善相關(guān)法律法規(guī)我們要完善已經(jīng)有法律法規(guī)，使之更具體更完備，更具可操作性。不僅要在《行政處罰法》中對(duì)聽(tīng)證各項(xiàng)配套制度作明確具體要求等，還要對(duì)相關(guān)行政處罰法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等進(jìn)行修改和完善，使之于行政處罰聽(tīng)證方面要求相吻合。另外，還應(yīng)在各地行政機(jī)關(guān)判定行政處罰聽(tīng)證法規(guī)基礎(chǔ)上，總結(jié)使用中經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，逐步形成一部統(tǒng)一行政機(jī)關(guān)行政處罰聽(tīng)證法規(guī)，確保公民聽(tīng)證權(quán)實(shí)現(xiàn)。(二)加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提升行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員素質(zhì)聽(tīng)證對(duì)行政執(zhí)法人員政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)等提出了更高要求。要加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員政治理論學(xué)習(xí)和職業(yè)道德教育，提升行政執(zhí)法人員政治素質(zhì)。要辦好業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升行政執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。加強(qiáng)行政執(zhí)法人員對(duì)相關(guān)法律知識(shí)學(xué)習(xí)，提升行政執(zhí)法人員法律素質(zhì)。要求全體行政執(zhí)法人員認(rèn)真學(xué)習(xí)行政管理方面法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)《行政處罰法》學(xué)習(xí)，能夠?qū)ｉT(mén)就聽(tīng)證程序組織廣大執(zhí)法人員進(jìn)行培訓(xùn)，使她們明確中國(guó)引入聽(tīng)證制度關(guān)鍵理論和現(xiàn)實(shí)意義，搞清楚聽(tīng)證程序具體操作步驟及注意事項(xiàng)，以負(fù)擔(dān)日益提升執(zhí)法水準(zhǔn)要求。(三)加大普法宣傳力度經(jīng)過(guò)宣傳法律法規(guī)，使公民全部明白聽(tīng)證是怎么回事，消除她們不敢聽(tīng)證顧慮，在行政處罰過(guò)程中，當(dāng)事人就知道怎樣正確行使自己權(quán)利，勇于拿起法律武器來(lái)維護(hù)自己正當(dāng)權(quán)益，正確表示自己意見(jiàn)，對(duì)相關(guān)實(shí)事、證據(jù)、法律依據(jù)進(jìn)行質(zhì)證、辯論，聽(tīng)證會(huì)后對(duì)處罰也會(huì)更輕易接收、受理、心服口服，降低事后行政復(fù)議和行政訴訟發(fā)生，提升行政執(zhí)法效率，為行政執(zhí)法水平整體改善打下一個(gè)良好群眾基礎(chǔ)，發(fā)明一個(gè)有利執(zhí)法環(huán)境。(四)建立和完善各項(xiàng)聽(tīng)證配套制度要完善中國(guó)法律上已確立制度，如通知制度、公開(kāi)制度等，使其更具可操作性;要加緊建立和完善執(zhí)法中急需而又為聽(tīng)證運(yùn)轉(zhuǎn)所必需之制度，如主持人制度、物質(zhì)保障制度、監(jiān)督機(jī)制等。主持人制度是行政處罰聽(tīng)證運(yùn)轉(zhuǎn)組織關(guān)鍵。完善主持人制度，必需從法律上對(duì)聽(tīng)證主持人條件、資格取得、職權(quán)職能、法律地位等作明確要求。聽(tīng)證主持人應(yīng)含有律師資格和一定行政工作經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過(guò)相關(guān)考試和考評(píng)，并應(yīng)享受指揮聽(tīng)證程序進(jìn)行和作出建設(shè)性處罰決定權(quán)利，逐步形成一個(gè)有專門(mén)機(jī)構(gòu)考試考評(píng)、選拔任命等管理模式。當(dāng)然，這要隨中國(guó)整個(gè)法制進(jìn)程而逐步進(jìn)行。物質(zhì)保障制度是行政處罰聽(tīng)證運(yùn)轉(zhuǎn)必需物質(zhì)基礎(chǔ)。要從財(cái)政上給行政機(jī)關(guān)強(qiáng)大支持，才能確保執(zhí)法中不為所謂正當(dāng)需要而濫用權(quán)力。提議在行政執(zhí)法辦案中設(shè)置?？顏?lái)推行該制度運(yùn)轉(zhuǎn)，而且不僅限于聽(tīng)證組織實(shí)施，還應(yīng)用于宣傳教育、人員培訓(xùn)、構(gòu)建必需物質(zhì)設(shè)備等。監(jiān)督機(jī)制是行政處罰聽(tīng)證運(yùn)轉(zhuǎn)公正合理保障。要建立對(duì)違反聽(tīng)證程序要求，應(yīng)該聽(tīng)證而不舉行聽(tīng)證，或舉行聽(tīng)證而不按法定步驟進(jìn)行，或在聽(tīng)證中閑置或剝奪聽(tīng)證當(dāng)事人及其它聽(tīng)證參與人正當(dāng)權(quán)利等違法聽(tīng)證程序要求懲戒制度，追究違規(guī)人員責(zé)任。要逐步形成一個(gè)包含司法審查、執(zhí)法檢驗(yàn)、執(zhí)法監(jiān)督、行政督察等在內(nèi)多層次監(jiān)督體系。(五)加強(qiáng)對(duì)聽(tīng)證制度本身研究縱觀多年來(lái)行政理論研究情況，相關(guān)行政處罰聽(tīng)證程序理論研究似乎是一塊未開(kāi)墾處女地，見(jiàn)之于媒體相關(guān)案例也極少，這實(shí)在是一個(gè)不正常現(xiàn)象。中國(guó)聽(tīng)證制度和西方國(guó)家比較還很落后，能夠說(shuō)剛含有了基礎(chǔ)骨架，其血肉遠(yuǎn)非豐滿可言。有些學(xué)者已對(duì)聽(tīng)證制度完善提出了提議，如，逐步擴(kuò)大聽(tīng)證程序適用范圍，聽(tīng)證主持人和調(diào)查人分開(kāi)制度，完善相關(guān)聽(tīng)證制度立法等。這些研究還還需要深入拓寬加深。(六)營(yíng)造一個(gè)適合中國(guó)本土法律資源法律文化氣氛行政處罰聽(tīng)證順利運(yùn)轉(zhuǎn)，除法律上努力完善，制度上必需保障，執(zhí)法人員主動(dòng)執(zhí)法，更需要廣大人民支持。而要贏得人民支持，最根本就是要營(yíng)造該程序運(yùn)轉(zhuǎn)法律氣氛，使人民從心理上完全接收這種制度合理性，在內(nèi)心上認(rèn)可這種制度，自然地利用它保護(hù)自己正當(dāng)權(quán)益?！耙粋€(gè)從靠國(guó)家強(qiáng)制力才能落實(shí)下去法律，即使理論上再公正，也肯定會(huì)失敗”。哈耶克也曾指出，在一個(gè)傳統(tǒng)和通例使大家行為在很大程度上全部可預(yù)期社會(huì)中，強(qiáng)制力可降低到最低程度?？梢?jiàn)，行政處罰聽(tīng)證在中國(guó)順利