和諧社會背景下的稅務(wù)法律思維

和諧社會背景下的稅務(wù)法律思維和諧社會背景下的稅務(wù)法律思維和諧社會背景下的稅務(wù)法律思維 和諧社會背景下的稅務(wù)法律思維精品源自中考備戰(zhàn)

【摘要】《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》指出:“行政機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要…切實提高運用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟社會發(fā)展中突出矛盾和問題的能力”。本文由此出發(fā),對和諧社會背景下的稅務(wù)法律思維內(nèi)涵進行了分析,以法律思維規(guī)則為標準,對實務(wù)中應(yīng)提高的執(zhí)法意識進行了論述。

【正文】

近年來,為順應(yīng)和諧社會建設(shè)的要求,我國行政法律救濟制度的職能定位悄然發(fā)生了一些改變,由監(jiān)督行政機關(guān)依法行政轉(zhuǎn)變?yōu)榛鉅幾h、息訟止紛。同時,為適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變,在制度安排上作了修訂和補充。2010年,《國務(wù)院關(guān)于加強法制政府建設(shè)的意見》指出:“行政機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要…切實提高運用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟社會發(fā)展中突出矛盾和問題的能力”。在增進容忍、促進穩(wěn)定、追求和諧的社會背景下,稅務(wù)人如何運用法律思維和法律方法去處理涉稅問題以求稅法執(zhí)行的法律效果與社會效果的統(tǒng)一?在此過程中又如何防范自身的風(fēng)險?這是和諧社會構(gòu)建背景下稅務(wù)人應(yīng)認真審視的問題。

一、社會轉(zhuǎn)型時期的法治環(huán)境及對稅收執(zhí)法的影響

(一)社會轉(zhuǎn)型時期的法治環(huán)境

社會經(jīng)濟學(xué)家們指出,當一個國家人均GDP達到1000—3000美元時,將處在發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點,社會矛盾凸顯,貧富差距拉大,處理不善,將會使改革發(fā)展的成果和目的消弭殆盡。由于我國發(fā)展過程中的不均衡性帶來了一系列社會問題,中央適時提出“和諧社會”的政治主張。這一特定的社會背景對法治理念和法律實踐活動都產(chǎn)生了深遠影響。

長期以來,在法治建設(shè)過程中,我們強調(diào)的是“有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的法制原則,并受西方法治理論的影響,在法律實踐活動中逐步形成以“合法性”考量為核心的法律思維模式。但近年來,在“和諧”的價值追求下,這種單一的法律思維模式受到質(zhì)疑。例如法學(xué)界關(guān)于司法職業(yè)化與民主化、法律裁判與民意裁判、形式正義與實質(zhì)正義的大辯論[①],體現(xiàn)了對傳統(tǒng)法治理念的反思,對社會轉(zhuǎn)型時期法治理念的探索。

這種反思對行政執(zhí)法也產(chǎn)生了深刻影響,為適應(yīng)轉(zhuǎn)型社會矛盾糾紛大量增加的基本事實及快速解決糾紛的需要,部分與行政執(zhí)法相關(guān)的制度開始了思想超越性的創(chuàng)新。如,最高人民法院《關(guān)于進一步發(fā)揮訴訟調(diào)解在構(gòu)建社會主義和諧社會中積極作用的若干意見》明確指出:“對行政訴訟案件,人民法院可以根據(jù)案件實際情況,參照民事調(diào)解的原則和程序,嘗試推動當事人和解。人民法院要通過行政訴訟案件和解實踐,不斷探索有助于和諧社會建設(shè)的多種結(jié)案方式,不斷創(chuàng)新訴訟和解的方法,及時總結(jié)工作經(jīng)驗,不斷完善行政訴訟案件和解工作機制?！?《行政復(fù)議法實施條例》首創(chuàng)了行政復(fù)議和解與調(diào)解制度;國家稅務(wù)總局《關(guān)于全面加強稅務(wù)行政復(fù)議工作的意見》提出要“注重運用調(diào)解手段,實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一”,強調(diào)“調(diào)解是化解矛盾的有效手段”,“堅持原則性與靈活性相統(tǒng)一,依法進行調(diào)解”。這些制度創(chuàng)新極具擴展性,其影響并不限于司法與復(fù)議等準司法領(lǐng)域,因裁判的引導(dǎo)作用,其影響將擴展至整個行政過程。[②]

(二)對稅收執(zhí)法的影響

對社會轉(zhuǎn)型時期法治理念的探索,體現(xiàn)了對法律運行的法律效果和社會效果的價值追求。“法律效果和社會效果在一定程度上既相沖突有相統(tǒng)一,一般來說,當社會關(guān)系比較穩(wěn)定、社會主流價值觀念趨于一致時,法律效果與社會效果處于高度重合狀態(tài),容易實現(xiàn)兩者的有機統(tǒng)一。相反,在社會轉(zhuǎn)型期,國家政治體制、經(jīng)濟體制等各個方面都具有‘新舊并存’的特點,社會關(guān)系極不穩(wěn)定,人們的價值觀念日趨多元,在這種情況下,法律的權(quán)利保障功能與社會秩序的維護功能就經(jīng)常會出現(xiàn)矛盾和沖突”[③].因此,特定轉(zhuǎn)型時期對稅務(wù)執(zhí)法人員提出了更高的要求,一方面要防止單一的法律思維形成機械執(zhí)法,造成不良社會效果帶來風(fēng)險;同時,也要防止疏離法律的泛政治化、泛道德式的執(zhí)法思維模式帶來法律風(fēng)險;更要防止以個案的特殊性為名,拋開法律的基準,形成權(quán)力尋租導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)的異化。

二、和諧視野下的稅務(wù)法律思維

(一)影響稅收執(zhí)法的“不和諧”因素

稅收是財富分配的利器,在稅收執(zhí)法的背后可能是幾千萬財產(chǎn)的分配、可能涉及一個企業(yè)的興衰、可能關(guān)系一個人的命運。當前稅收執(zhí)法雖一般不會導(dǎo)致群體性社會矛盾,但其關(guān)系經(jīng)濟民生,隨著多元化利益主體的利益訴求的增強,稅收在和諧構(gòu)建中的作用日益受到關(guān)注。這點從證券交易印花稅的調(diào)整、個人所得稅的調(diào)節(jié)作用、住房房產(chǎn)稅的開征、稅收增幅超GDP的增長等在社會上引起的熱議,可見一般。當前,影響稅收執(zhí)法的“不和諧”因素主要表現(xiàn)在:

1、公眾的稅收意識

TAX(稅收)一詞的原意就是“忍受”的意思,它“意味著社會產(chǎn)品由私人部門向社會公共部門的轉(zhuǎn)移,是對納稅人財產(chǎn)或所得的一種合法的‘侵犯’或‘剝奪’,會造成納稅人財產(chǎn)減少或損失。征稅過程始終存在著公共利益與個人利益的矛盾。單純從利益關(guān)系上看,依法收稅與依法繳稅是一對對立的矛盾”[④].為協(xié)調(diào)這種矛盾,現(xiàn)代社會提出了“公共財政”的概念,“稅收是文明的對價、是購買公共服務(wù)的代價”,但由于對政府提供的公共服務(wù)不甚滿意,對公共預(yù)算的參與度、知曉度不高,公眾未形成現(xiàn)代稅收國家應(yīng)有的稅收意識(包括納稅意識和權(quán)利意識)[⑤].客觀講,“納稅光榮、偷稅可恥”的觀念并未成為全社會十分強烈的共識。

2、稅收立法因素

良法是法治的前提,和諧的稅法是和諧征納關(guān)系的基礎(chǔ)。因稅收法律、法規(guī)粗線條、原則而概括,執(zhí)法活動當中直接使用的更多的是各種形式的執(zhí)法解釋(財稅發(fā)、國稅發(fā)、國稅函、國稅明電等),“執(zhí)行法律文件有兩千五百多份,現(xiàn)在只有不到一百份屬于嚴格意義稅收法律的規(guī)章,其他兩千四百多件都是涉稅的稅務(wù)規(guī)范性文件(截至2005年)”[⑥],在行政主導(dǎo)的稅收體制下,因政府有征稅的內(nèi)在沖動及追求管理的效率,往往存在擴大解釋加重納稅人負擔(dān)的情形,而疏于對恣意征稅的限制,往往造成實際執(zhí)行的難度。

3、其他利益矛盾的影響

隨著利益主體多元化和利益矛盾的增加,其他領(lǐng)域的矛盾往往將稅收作為解決問題的突破口。如,一些舉報案件往往是其他領(lǐng)域矛盾的反映,處理不當,也會使稅務(wù)機關(guān)處于風(fēng)口浪尖[⑦];其次,改革以來,地方政府成為推動經(jīng)濟增長的主體,造就地方政府獨立的經(jīng)濟利益,導(dǎo)致地方保護主義、地區(qū)稅收競爭等與整體利益相沖突的矛盾并影響稅收執(zhí)法[⑧];第三,當其他領(lǐng)域的矛盾尖銳時,往往寄希望于稅收的調(diào)節(jié)作用,調(diào)節(jié)房價寄希望于開征房產(chǎn)稅、治理污染寄希望于開征環(huán)境稅、調(diào)節(jié)交通壓力寄希望于開征機動車排污稅。各類社會矛盾進入稅收領(lǐng)域,對稅收執(zhí)法提出了更高要求。

4、稅收執(zhí)法因素

隨著近幾年依法治稅工作的推進,稅收執(zhí)法總體有了很大改善。但仍存在著法律思維欠缺、辯法析理能力低等問題,影響稅收執(zhí)法的法治化轉(zhuǎn)型。同時,稅收執(zhí)法在事實認定、法律適用、法律解釋、行政決定等方面具有廣泛的自由裁量權(quán),一定程度上還存在亂用、濫用執(zhí)法權(quán)的情形。

(二)稅務(wù)人的法律思維模式

在公共決策的過程中,理論上有無數(shù)種思維方式,但最典型的公共決策的思維方式有四種,政治思維、經(jīng)濟思維、道德思維和法律思維。政治思維最大的特點是強調(diào)政治上的利弊權(quán)衡,政治思維最大特點不在于考慮是非,而是強調(diào)在思維過程中將政治的利弊權(quán)衡作為中心因素考慮;經(jīng)濟思維主要將成本和收益的比較作為核心因素來考慮,如何用同樣成本來獲得更大收益,是經(jīng)濟思維要考慮的核心因素;道德思維首先考慮道德上的善惡評價;法律思維就是合法性思考,以合法性為決策的前提[⑨].

稅收執(zhí)法作為一種公共決策,執(zhí)法是其本質(zhì)屬性,尤其稅收強調(diào)“法定主義”和“公平主義”,因此法律思維應(yīng)是稅務(wù)人的首要思維模式;而對法律實施社會效果的追求必然要求稅務(wù)人思維的多向度。因此,在和諧社會背景下,稅務(wù)人應(yīng)確立以法律思維為主導(dǎo)多向度的思維模式。筆者認為,這種思維模式應(yīng)包括以下三個層次:

1、第一層次:以演繹推理為基礎(chǔ)的合法性考量

法律思維首要考慮的是合法性。我國是成文法國家,因此,這種考量主要是以三段論為基礎(chǔ),運用演繹推理的方式進行的。這種思維是一種知識性、技術(shù)性思維方式,它需要充分的稅收、法律業(yè)務(wù)知識和邏輯推理技術(shù)。

這種以演繹推理為基礎(chǔ)思維模式,能夠保障所有符合法律規(guī)范所定條件的情況被相同處置,從而實現(xiàn)“相同情況相同處理”的法律形式正義要求;其次能夠保證從前提推導(dǎo)出結(jié)論的必然性,就此可以維護法的安定性和確定性;最后能夠使我們以最可靠的方法檢驗各個推論環(huán)節(jié)的正確性,進而對執(zhí)法過程進行監(jiān)督。因此,確立這種思維模式為稅務(wù)人的首要思維模式,是實現(xiàn)“稅收公平”的必然要求,也是規(guī)范執(zhí)法、防止執(zhí)法權(quán)亂用濫用的需要。

2、第二層次:以辯證推理為基礎(chǔ)的價值考量

這種思維模式以建立在辯證邏輯基礎(chǔ)上的價值考量為判斷依據(jù),也是法律思維的重要組成部分,其目的在于實質(zhì)正義的追求?！斑@種邏輯是建立在理性考慮基礎(chǔ)之上的,這就使它同武斷的判斷完全區(qū)別開來。這種邏輯的特征在于它是實質(zhì)性的,而不是形式上的……其判斷標準并不是那種毫無控制的意志或主觀偏愛的產(chǎn)物,而是以整個法律秩序與社會秩序為基礎(chǔ)的……(其判斷標準)主要有那些在文化中業(yè)經(jīng)牢固確立的價值規(guī)范,貫穿于法律制度中的基本原則,顯而易見的情勢必要性以及占支配地位的公共政策方針”。[⑩]這就為法律思維與政治思維、經(jīng)濟思維、道德思維的結(jié)合創(chuàng)造了條件。但這種思維模式“通常要比以正式或非正式的社會規(guī)范為基礎(chǔ)的判決表現(xiàn)出更大程度的不確定性和不可預(yù)見性”。[11]因而,它是有適用條件的,只能作為“合法性考量”的補充。在稅收執(zhí)法中以下兩種情況需要運用這種思維模式。

一是,當作為演繹推理前提的規(guī)則概念模糊、不周延時。立法在界定法律概念時,通?？紤]的是那些能夠說明某個特定概念的最為典型的情形,而不會嚴肅考慮那些難以確定的兩可性情形,而案件事實具有復(fù)雜性和不斷變化性,在法律適用時就會出現(xiàn)模糊狀態(tài),