地方政府專項(xiàng)債券財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告問(wèn)題研究

截至2019年末全國(guó)地方政府債務(wù)余額為24，08萬(wàn)億元，包括一般債務(wù)余額13.31萬(wàn)億元、政府專項(xiàng)債務(wù)余額10.77萬(wàn)億元。根據(jù)財(cái)務(wù)部財(cái)預(yù)〔2017〕89號(hào)《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》（以下簡(jiǎn)稱“《通知》”），由專業(yè)顧問(wèn)機(jī)構(gòu)牽頭聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)等中介機(jī)構(gòu)入場(chǎng)，出具財(cái)務(wù)評(píng)估報(bào)告、法律意見(jiàn)書(shū)、實(shí)施方案等信息披露文件，這將有利于提振市場(chǎng)信心、增強(qiáng)投資者認(rèn)可度。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，各地各行業(yè)主管部門均加強(qiáng)了項(xiàng)目收益與融資自求平衡專項(xiàng)債券這一債券品種的發(fā)行準(zhǔn)備工作，探索創(chuàng)新和豐富項(xiàng)目收益?zhèn)贩N，使更多的政府專項(xiàng)債券向基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板的重點(diǎn)領(lǐng)域引導(dǎo)，提高項(xiàng)目收益?zhèn)Y金的使用效率。一、地方政府專項(xiàng)債券及其財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告概述（一）地方政府專項(xiàng)債券特點(diǎn)一是地方政府專項(xiàng)債券所指向的融資項(xiàng)目具有一定收益，為有一定收益的公益性項(xiàng)目籌資；二是地方政府專項(xiàng)債券則由政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入作為項(xiàng)目的預(yù)期現(xiàn)金流收入，以此來(lái)覆蓋政府專項(xiàng)債券本金和利息。（二）財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告對(duì)項(xiàng)目可行性審查要點(diǎn)發(fā)行地方政府項(xiàng)目專項(xiàng)債應(yīng)當(dāng)由會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告。財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目收益專項(xiàng)債的特點(diǎn)，從項(xiàng)目應(yīng)滿足的合法性要求、實(shí)體投融資規(guī)模、實(shí)體收益與現(xiàn)金流量預(yù)測(cè)、可償債收益系數(shù)預(yù)測(cè)、敏感性分析等諸多方面進(jìn)行財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)，具體財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)要點(diǎn)如下：一是項(xiàng)目應(yīng)滿足的合法性要求。根據(jù)《通知》要求，可發(fā)行收益和融資自求平衡專項(xiàng)債券的項(xiàng)目應(yīng)滿足的以下要求：一是項(xiàng)目應(yīng)屬于公益性事業(yè)領(lǐng)域，需要由政府提供的基礎(chǔ)設(shè)施或社會(huì)事業(yè)；二是可以產(chǎn)生反映為政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入的穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入；三是項(xiàng)目預(yù)期的現(xiàn)金流收入能夠完全按約定期限歸還專項(xiàng)債券還本金和利息。會(huì)計(jì)師事務(wù)所在進(jìn)行合法性審核的時(shí)候，重點(diǎn)要關(guān)注項(xiàng)目的合法合規(guī)性，審查項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，取得行業(yè)主管部門的項(xiàng)目立項(xiàng)文件和發(fā)改委的項(xiàng)目批文等。二是項(xiàng)目投融資規(guī)模的考慮?！锻ㄖ芬髮?duì)項(xiàng)目投資額、自有資本金及資本金到位情況、已有融資情況、項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃及現(xiàn)狀做出詳細(xì)的規(guī)劃，從項(xiàng)目整體層面控制投資風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益與債券本息自求平衡。會(huì)計(jì)師事務(wù)所在進(jìn)行項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的時(shí)候，必須關(guān)注項(xiàng)目資本金的來(lái)源渠道和到位情況，投資總額和融資總額的比例，項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃與資金規(guī)劃的匹配程度等。根據(jù)某省2020年度已批復(fù)的兩家公立三甲醫(yī)院政府專項(xiàng)債券情況來(lái)看，項(xiàng)目獲得的政府專項(xiàng)債券發(fā)行額度分別占總投資額的40%和45%。三是項(xiàng)目收益測(cè)算、債券發(fā)行利率設(shè)定、可償債收益系數(shù)的預(yù)測(cè)?！锻ㄖ凡⑽磳?duì)項(xiàng)目收益預(yù)測(cè)計(jì)算方法做出明確的規(guī)定，各專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)出具的評(píng)估報(bào)告對(duì)預(yù)測(cè)期項(xiàng)目收益、債券發(fā)行利率確定程序、可償債收益系數(shù)的計(jì)算方法都不統(tǒng)一。對(duì)項(xiàng)目投資收益預(yù)測(cè)，各會(huì)計(jì)師事務(wù)所通常做法，首先進(jìn)行相應(yīng)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，收集完整的項(xiàng)目基礎(chǔ)信息和潛在的風(fēng)險(xiǎn)，以此來(lái)確定評(píng)估工作內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上判斷會(huì)計(jì)師事務(wù)所本身是否具有足夠的專業(yè)勝任能力來(lái)能夠完成該政府專項(xiàng)債券的財(cái)務(wù)評(píng)估工作。在此基礎(chǔ)上測(cè)算項(xiàng)目的現(xiàn)金流收入，同時(shí)根據(jù)專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)出具的可行性研究報(bào)告、債券評(píng)級(jí)報(bào)告以及資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告等，測(cè)算項(xiàng)目的融資成本，最終得到項(xiàng)目現(xiàn)金流量收入對(duì)債券本金和利息的覆蓋程度。根據(jù)《通知》規(guī)定，專項(xiàng)債券的項(xiàng)目收益來(lái)源應(yīng)為項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入。因此專項(xiàng)債券的還款來(lái)源既包括項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金預(yù)算收入，也包括公共預(yù)算收入中的專項(xiàng)收入。但在政府專項(xiàng)債發(fā)行實(shí)踐中也存在一定的創(chuàng)新，主要表現(xiàn)為將項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的直接收入擴(kuò)大到項(xiàng)目投資主體的全部經(jīng)營(yíng)收入，例如某省2020年度已批復(fù)的兩家公立三甲醫(yī)院政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目，建設(shè)主體項(xiàng)目為中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新工程和住院門診醫(yī)技綜合樓，就其項(xiàng)目本身來(lái)計(jì)算，預(yù)測(cè)期該項(xiàng)目帶來(lái)的增量收益是明顯不能夠覆蓋債券本息的，而這兩個(gè)項(xiàng)目創(chuàng)新的做法是將醫(yī)院存量資產(chǎn)的收益也計(jì)算為該項(xiàng)目的預(yù)測(cè)期收益，也就是將存量資產(chǎn)未來(lái)預(yù)期收益與增量資產(chǎn)的未來(lái)預(yù)期收益全部作為項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的收益，以此來(lái)覆蓋債券本息支出。上述償債項(xiàng)目收益的創(chuàng)新做法，雖然與《通知》規(guī)定的收益來(lái)源規(guī)定不符，存在不規(guī)范的問(wèn)題，但符合該醫(yī)療機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理實(shí)踐，且目前相應(yīng)債券已經(jīng)在財(cái)政部備案并成功發(fā)行，可以認(rèn)為是在政府專項(xiàng)債券發(fā)行試點(diǎn)過(guò)程中的一種創(chuàng)新實(shí)踐。對(duì)于債券利率的設(shè)定，各會(huì)計(jì)師事務(wù)所的做法也不統(tǒng)一。例如某市城區(qū)地塊改造項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告直接設(shè)定債券利率為4.08%，期限十年利息按年支付利息，到期還本并支付最后一期利息；某城際鐵路項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告?zhèn)试O(shè)定為3.2%加1%的手續(xù)費(fèi)，期限五年利息按年支付利息，到期還本并支付最后一期利息。以上兩個(gè)財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告對(duì)于債券利率的設(shè)定都沒(méi)有給出明確的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐依據(jù)。而某省2020年度某公立三甲醫(yī)院中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新工程項(xiàng)目政府專項(xiàng)債券利率設(shè)定則具有一定的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐依據(jù)，該評(píng)估報(bào)告根據(jù)中國(guó)債券信息網(wǎng)4月中債國(guó)債收益率曲線進(jìn)行分析，計(jì)算得出2020年4月20年期中債國(guó)債收益率曲線平均值為3.09%，再根據(jù)謹(jǐn)慎性原則上浮20%確定，即該20年的政府債券利率設(shè)定為3.71%。《通知》對(duì)可償債收益系數(shù)也未做硬性量化指標(biāo)的規(guī)定，從系數(shù)本身內(nèi)涵來(lái)判斷，只要該系數(shù)大于1就可以判定為項(xiàng)目可行，根據(jù)某省2020年度已批復(fù)的兩家公立三甲醫(yī)院政府專項(xiàng)債券情況來(lái)看，項(xiàng)目可償債收益系數(shù)分別為5.51和2.81，而同時(shí)期已批復(fù)的某省職業(yè)技術(shù)學(xué)院的新校區(qū)建設(shè)項(xiàng)目可償債收益系數(shù)為1.15，這也與人民健康意識(shí)的改善、人口老齡化的加速、醫(yī)療升級(jí)需求持續(xù)上升等因素有密切關(guān)系。四是項(xiàng)目可行性敏感性分析。目前各會(huì)計(jì)師事務(wù)所的做法是采取情景分析法，綜合考慮近十年來(lái)GDP的變化趨勢(shì)和對(duì)未來(lái)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的預(yù)測(cè)，分別做出悲觀、中性、樂(lè)觀等情景預(yù)期，在這三種宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境情景預(yù)測(cè)基礎(chǔ)上，對(duì)項(xiàng)目收益涉及的收入、成本、投資總額分別做出定量預(yù)測(cè)，據(jù)此分別計(jì)算項(xiàng)目的可償債收益系數(shù)，從而據(jù)此判斷項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)大小和可行性。二、地方政府專項(xiàng)債券財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告存在的問(wèn)題（一）項(xiàng)目預(yù)期收益的不確定性《通知》要求項(xiàng)目選擇要求有一定收益，各會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)“一定收益”的理解并未統(tǒng)一，項(xiàng)目預(yù)期收益界定很寬泛，部分項(xiàng)目以預(yù)測(cè)期內(nèi)業(yè)務(wù)活動(dòng)收入恒定不變或假設(shè)收入和成本以某固定增長(zhǎng)率為依據(jù)，脫離實(shí)際情況，容易高估項(xiàng)目收益能力。（二）項(xiàng)目業(yè)務(wù)活動(dòng)現(xiàn)金流量未考慮貨幣時(shí)間價(jià)值《通知》對(duì)項(xiàng)目業(yè)務(wù)活動(dòng)現(xiàn)金流量未規(guī)定需考慮貨幣時(shí)間價(jià)值，各會(huì)計(jì)師事務(wù)所往往也就未按照傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)預(yù)測(cè)程序?qū)?xiàng)目業(yè)務(wù)活動(dòng)現(xiàn)金流量進(jìn)行折現(xiàn)，對(duì)本息覆蓋倍數(shù)也沒(méi)有引入貨幣時(shí)間價(jià)值的概念。（三）項(xiàng)目債券利率設(shè)定、投融資總額和比例等關(guān)鍵指標(biāo)未明確《通知》對(duì)項(xiàng)目債券利率設(shè)定、投融資總額和比例、可償債收益系數(shù)等關(guān)鍵指標(biāo)未做明確的界定，項(xiàng)目資本金的構(gòu)成內(nèi)容和來(lái)源也沒(méi)有強(qiáng)制性的規(guī)定，有可能造成項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中因?yàn)轫?xiàng)目資本金不到位，形成爛尾工程的可能性。三、完善地方政府專項(xiàng)債券財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告的對(duì)策（一）盡快出臺(tái)操作指南從目前政府債券發(fā)行的實(shí)踐情況來(lái)看，地方政府專項(xiàng)債券發(fā)展實(shí)踐已經(jīng)很大程度上超越于政策的制定步伐，需要相關(guān)政府職能部門出臺(tái)細(xì)化的操作指南和指標(biāo)定義，對(duì)地方政府專項(xiàng)債券財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)工作做進(jìn)一步的規(guī)范。例如上文所述的項(xiàng)目收益的界定范圍、債券利率的設(shè)定、投融資總額和比例、可償債收益系數(shù)的定義等，有利于增強(qiáng)各項(xiàng)目之間的橫向可比性，也利于各專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的操作。（二）規(guī)范中介機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)協(xié)會(huì)層面出臺(tái)規(guī)范化的評(píng)價(jià)標(biāo)本地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行時(shí)必須對(duì)外公布的項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)估報(bào)告、法律意見(jiàn)書(shū)、實(shí)施方案等信息披露文件普遍存在著非標(biāo)準(zhǔn)化問(wèn)題。各中介機(jī)構(gòu)并無(wú)統(tǒng)一規(guī)范的評(píng)價(jià)規(guī)則，評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè)原則和方法不統(tǒng)一。為此首先是報(bào)告量化指標(biāo)計(jì)算方式要規(guī)范、評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè)原理方法統(tǒng)一、設(shè)定固化格式和披露要素，其次在財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告中，對(duì)本息項(xiàng)目收益和覆蓋倍數(shù)需要引入貨幣時(shí)間價(jià)值的因素，最后各行業(yè)協(xié)會(huì)層面應(yīng)出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)價(jià)標(biāo)本和指導(dǎo)意見(jiàn)。（三）提升會(huì)計(jì)師事務(wù)所專業(yè)勝任能力在對(duì)地方政府專項(xiàng)債券進(jìn)行的財(cái)務(wù)評(píng)估中，由于涉及的土建工程、資產(chǎn)評(píng)估、甚至專業(yè)科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的內(nèi)容非常復(fù)雜，僅憑注冊(cè)會(huì)計(jì)師的專業(yè)能力還不足以勝任，應(yīng)引入工程造價(jià)、土地評(píng)估、甚至相關(guān)自然科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的專業(yè)人員加入該項(xiàng)目組中，以此來(lái)提升會(huì)計(jì)