淺議國(guó)有資產(chǎn)管理和監(jiān)督的主要法律問(wèn)題

淺議國(guó)有資產(chǎn)管理和監(jiān)督的主要法律問(wèn)題淺議國(guó)有資產(chǎn)管理和監(jiān)督的主要法律問(wèn)題淺議國(guó)有資產(chǎn)管理和監(jiān)督的主要法律問(wèn)題 淺議國(guó)有資產(chǎn)管理和監(jiān)督的主要法律問(wèn)題更多精品來(lái)自論文

【摘要】近年來(lái),我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象十分嚴(yán)重,如何遏制國(guó)有資產(chǎn)流失,已成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。本文從剖析我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理中存在的問(wèn)題入手,指出我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體系不科學(xué)、資產(chǎn)評(píng)估制度不健全、收益環(huán)節(jié)管理薄弱及立法和執(zhí)法不完善是造成國(guó)有資產(chǎn)大量流失的主要原因。針對(duì)這些問(wèn)題,并結(jié)合我國(guó)實(shí)際,文章著重闡述了加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理和監(jiān)督的相應(yīng)法律措施。

【正文】

當(dāng)前,我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理混亂,國(guó)有資產(chǎn)大量流失及浪費(fèi)現(xiàn)象已經(jīng)成為十分嚴(yán)重的問(wèn)題。如何加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理,堵塞國(guó)有資產(chǎn)的流失漏洞,是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革中亟待解決的一個(gè)問(wèn)題。本文試結(jié)合我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理中存在的主要問(wèn)題,就加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理和監(jiān)督的法律措施作一探討。

一、我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理中存在的主要問(wèn)題

(一)國(guó)有資產(chǎn)管理體系不科學(xué),權(quán)責(zé)不明確

國(guó)有資產(chǎn)主要是指國(guó)家以各種形式投資形成的或依據(jù)法律取得的財(cái)產(chǎn)。國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有,即國(guó)家是國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的唯一主體。但國(guó)家不可能直接經(jīng)營(yíng)或操縱國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)轉(zhuǎn),而要在國(guó)家授權(quán)范圍內(nèi)由特定的主體來(lái)經(jīng)營(yíng)和管理國(guó)有資產(chǎn),具體行使相應(yīng)的權(quán)利。

在我國(guó)傳統(tǒng)體制下,政府部門(mén)對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理和所有權(quán)管理兩種職能的行使采取的是合一形式。盡管改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)在政府職能轉(zhuǎn)換上進(jìn)行了一些改革,實(shí)行了政府所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的相對(duì)分離,但從我國(guó)實(shí)際看,仍存在較大問(wèn)題。首先,政府部門(mén)仍可憑借雙重管理職能對(duì)企業(yè)進(jìn)行各種形式的干預(yù),國(guó)有資產(chǎn)的流動(dòng)受到種種限制。其次,盡管規(guī)定了國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén),即國(guó)有資產(chǎn)管理局,但由于缺乏科學(xué)的管理體系,國(guó)有資產(chǎn)管理總體處于條塊分割、多頭管理、職責(zé)權(quán)限不清的狀態(tài),造成事實(shí)上國(guó)有資產(chǎn)無(wú)人負(fù)責(zé)的局面。第三,在國(guó)有企業(yè)中,一方面是上級(jí)主管部門(mén)過(guò)多干預(yù),另一方面是所有者實(shí)際處于空缺狀態(tài),資產(chǎn)管理不到位,致使國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益缺乏有效的保護(hù),從而使國(guó)有資產(chǎn)受到巨大損失。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì),我國(guó)每年的國(guó)有資產(chǎn)流失量高達(dá)五六百億元,八十年代以來(lái)累計(jì)流失6000億元以上。[1]這種現(xiàn)象不僅嚴(yán)重影響國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制,也直接影響公有制經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展。

(二)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估制度不健全,國(guó)有資產(chǎn)大量流失

對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確的評(píng)估是國(guó)有資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容,由于我國(guó)還沒(méi)有健全的國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估制度,因此,在企業(yè)進(jìn)行股份制改造、進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易以及在與外商進(jìn)行合資經(jīng)營(yíng)或合作經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中,普遍存在著低估國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值,甚至無(wú)償占有和使用國(guó)有資產(chǎn)的情況,導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)大量流失,國(guó)家權(quán)益受損。主要表現(xiàn)為:

(2)在涉及國(guó)有土地使用權(quán)、專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)等無(wú)形財(cái)產(chǎn)時(shí),由于評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不明確,難以進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估,被無(wú)償使用、占用情況尤其嚴(yán)重。無(wú)形資產(chǎn)是國(guó)家耗費(fèi)了大量人力和物力所取得的,是國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分,并且能夠通過(guò)轉(zhuǎn)讓、使用許可獲得增值。因此,對(duì)無(wú)形資產(chǎn)低估或不估,造成國(guó)有無(wú)形資產(chǎn)的嚴(yán)重流失。

(三)國(guó)有資產(chǎn)收益環(huán)節(jié)管理薄弱,國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益受損

國(guó)家是國(guó)有資產(chǎn)的所有者,因此,對(duì)國(guó)有資產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的完全權(quán)利。如何保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)并使其增值是國(guó)有資產(chǎn)管理的主要任務(wù)之一。但從我國(guó)實(shí)際情況看,由于國(guó)家沒(méi)有對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的增值和虧損進(jìn)行有效管理,國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害。主要體現(xiàn)在以下方面:

(2)國(guó)有資產(chǎn)賬外資金數(shù)額相當(dāng)驚人。由于國(guó)有資產(chǎn)占用單位管理不嚴(yán),大量國(guó)有資產(chǎn)沒(méi)有入賬,形成大量賬外國(guó)有資產(chǎn)。僅1994年以來(lái),國(guó)有資產(chǎn)管理局通過(guò)產(chǎn)權(quán)界定就查出賬外資金470億元,重估資產(chǎn)后增值7340億元。[7]由于大量賬外資金的存在,公款私存、公款消費(fèi)、回扣、貪污等現(xiàn)象更為嚴(yán)重,國(guó)有資產(chǎn)大量轉(zhuǎn)入個(gè)人手中。據(jù)統(tǒng)計(jì),在我國(guó)每年流失的國(guó)有資產(chǎn)中,僅個(gè)人回扣一項(xiàng)就不少于500億元。[8]

(四)立法和執(zhí)法不完善,國(guó)有資產(chǎn)缺乏法律依據(jù)和法律保障

近年來(lái),我國(guó)在國(guó)有資產(chǎn)管理方面雖然已制定了一些法規(guī),如“國(guó)有資產(chǎn)管理暫行條例”、“國(guó)有企業(yè)監(jiān)督管理?xiàng)l例”等,但從總體上看,我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理法律體系還不完善,無(wú)法為遏制國(guó)有資產(chǎn)的流失提供法律依據(jù)和法律保障。

(1)國(guó)有資產(chǎn)管理法規(guī)不健全。我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)方面的法規(guī),大多只是部門(mén)規(guī)章,都是以暫行條例、管理辦法、暫行規(guī)定等形式存在,缺乏力度,有些不明確、不配套,不能適應(yīng)國(guó)有資產(chǎn)管理的需要,從而使國(guó)有資產(chǎn)管理工作缺乏有力的法律依據(jù)。如對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理授權(quán)、法律監(jiān)督、特別是對(duì)違法者的制裁等尚無(wú)明確規(guī)定。另外,在某些法規(guī)中雖然提出了有關(guān)制度,如“國(guó)有股代表的委派和對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的報(bào)告制度”,但配套法規(guī)至今尚未出臺(tái)。

(2)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)有的監(jiān)督保護(hù)不力。在國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中需要有強(qiáng)有力的法律監(jiān)督,否則,國(guó)有資產(chǎn)的流失不可避免。在我國(guó),對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督體系可以由外部監(jiān)督體系和內(nèi)部監(jiān)督體系構(gòu)成:外部監(jiān)督體系主要包括國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、審計(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、驗(yàn)資機(jī)構(gòu)及注冊(cè)會(huì)計(jì)師的監(jiān)督等;內(nèi)部監(jiān)督體系主要是指企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)如監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督。但從我國(guó)實(shí)際情況看,外部監(jiān)督不利,有些機(jī)構(gòu)并未能起到監(jiān)督作用。如有些注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所作假驗(yàn)資證明的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。再?gòu)钠髽I(yè)內(nèi)部看,監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督實(shí)施也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。由于企業(yè)中的國(guó)有股代表尚不明確,一些公司或企業(yè)中國(guó)有股代表缺位,對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的流失難以控制。

(3)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的執(zhí)法保護(hù)十分薄弱。由于缺乏國(guó)有資產(chǎn)的有效保護(hù)方法,在實(shí)踐中對(duì)造成國(guó)有資產(chǎn)大量流失的有關(guān)單位和責(zé)任者沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行制裁,追究應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任,國(guó)有資產(chǎn)流失難以有效控制。

二、加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理和監(jiān)督的法律措施

(一)建立科學(xué)有效的國(guó)有資產(chǎn)管理體系

科學(xué)的國(guó)有資產(chǎn)管理體系要求管理主體明確、職責(zé)分明。根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況,并按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求,我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理體系可以分為三個(gè)層次來(lái)組建:

(1)宏觀管理體系。這一體系中的主體是國(guó)家,具體是指政府。但由于政府具有雙重職能,因此應(yīng)使政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能與國(guó)有資產(chǎn)所有者的職能分開(kāi),將國(guó)有資產(chǎn)所有者管理國(guó)有資產(chǎn)的職能交由國(guó)有資產(chǎn)所有者代表專門(mén)行使,政府經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)和其他主管部門(mén)則應(yīng)專門(mén)行使政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能。這一原則在我國(guó)已基本確立,即國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán),作為國(guó)有資產(chǎn)所有者的總代表,具體由財(cái)政部和國(guó)有資產(chǎn)管理局行使國(guó)有資產(chǎn)所有者的職能,國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局專職進(jìn)行相應(yīng)的工作,并由財(cái)政部歸口管理。國(guó)有資產(chǎn)管理局應(yīng)依據(jù)法律法規(guī)的授權(quán),行使國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理權(quán)。

(2)宏觀經(jīng)營(yíng)體系。這一體系中的主體是國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)。

我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)與其他國(guó)家相比,數(shù)量大、范圍廣,因此由國(guó)有資產(chǎn)管理局直接行使所有權(quán)也存在較大困難。可以依據(jù)我國(guó)的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)的原則,將國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)以授權(quán)或委托的法律形式交由國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)行使。關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu),一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出可以采用企業(yè)集團(tuán)或控股公司的形式,這些設(shè)想在我國(guó)已得到體現(xiàn)。黨的十四屆三中全會(huì)決議提出:“按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求,現(xiàn)有全國(guó)性總公司要逐步改組為控股公司?！笔膶梦逯腥珪?huì)《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2001年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中提出:“把專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)逐步改組為不具有政府職能的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,或改組為國(guó)家授權(quán)經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的單位和自律性行業(yè)管理組織?！币痪啪帕甓?全國(guó)首家國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司-華星集團(tuán)正式運(yùn)作。該集