新疆糧食安全與補(bǔ)貼政策形勢(shì)分析及對(duì)策建議

新疆糧食生產(chǎn)現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策建議新疆發(fā)展和改革委員會(huì)于鵬飛我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，也是一個(gè)糧食消費(fèi)大國(guó)，糧食安全關(guān)系到國(guó)計(jì)民生、社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定。2003年以前的幾年時(shí)間，受種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，退耕還林還草以及全國(guó)糧食市場(chǎng)價(jià)格持續(xù)低迷影響導(dǎo)致糧食生產(chǎn)意識(shí)淡薄，產(chǎn)量逐年下滑，一度超過了安全警戒線。為確保糧食安全，國(guó)家采取了一系列鼓勵(lì)措施，使糧食生產(chǎn)進(jìn)入快速增長(zhǎng)軌道。

一、我區(qū)糧食供需形式

1999年以后，在全國(guó)糧食連續(xù)4年產(chǎn)不應(yīng)需（這4年年均糧食產(chǎn)量在4550億公斤左右，我國(guó)糧食消費(fèi)需求大致在4.8億～4.9億噸之間，全國(guó)每年糧食產(chǎn)需缺口在200億～350億公斤之間），加之近年城市居民基本不存糧，農(nóng)村存糧逐年減少，個(gè)體糧食經(jīng)營(yíng)者基本是現(xiàn)購(gòu)現(xiàn)賣，大型糧食加工銷售企業(yè)存糧也只能維持兩三個(gè)月的周轉(zhuǎn)，整個(gè)社會(huì)存糧壓縮。2000～2001年全國(guó)農(nóng)戶存糧減少了25億～30億公斤，這兩年主要?jiǎng)佑昧松鐣?huì)庫(kù)存。從2002年開始，這個(gè)缺口開始動(dòng)用國(guó)家?guī)齑鎭?lái)補(bǔ)。2003年，由于糧食產(chǎn)量降到近年的最低點(diǎn)，不足4.5億噸，國(guó)家?guī)齑嬉蚕陆档街挥袔装賰|公斤，產(chǎn)需缺口加大，從而導(dǎo)致了2003年10月16～19日，全國(guó)主產(chǎn)區(qū)小麥價(jià)格平均上漲40～80元/噸，其中小麥大省河南，從1020元/噸漲至1090元/噸。2003年產(chǎn)需缺口仍在加大。我國(guó)庫(kù)存糧食有限，而目前世界糧食貿(mào)易額年均只有兩億噸左右，如果當(dāng)前這種產(chǎn)需缺口的矛盾繼續(xù)下去，中國(guó)在未來(lái)幾年有可能發(fā)生糧食短缺現(xiàn)象。1994～1996年期間，由于糧價(jià)上漲就引發(fā)了我國(guó)嚴(yán)重的通貨膨脹，3年間居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)上升了64%，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活帶來(lái)了嚴(yán)重問題。二、新疆糧食生產(chǎn)情況新疆糧食生產(chǎn)歷史上一直是自給自足，略有盈余。1999年為近年我區(qū)糧食生產(chǎn)的一個(gè)高點(diǎn)，總產(chǎn)達(dá)838萬(wàn)噸，此后由于市場(chǎng)價(jià)格等因素影響，糧食總產(chǎn)一路下滑。為實(shí)施國(guó)家糧食安全發(fā)展戰(zhàn)略，確保糧食生產(chǎn)安全，自治區(qū)黨委、政府采取一系列扶農(nóng)、支農(nóng)的優(yōu)惠政策，相繼出臺(tái)糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、降低和取消農(nóng)業(yè)稅率、保護(hù)價(jià)收購(gòu)以及農(nóng)業(yè)科技人員大力推廣小麥高產(chǎn)攻關(guān)模式等政策。并要求各地各地要將糧食生產(chǎn)當(dāng)作一項(xiàng)政治任務(wù)來(lái)抓。從2003年起，我區(qū)出臺(tái)糧食直補(bǔ)政策鼓勵(lì)農(nóng)民種糧。2004年從糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中拿出2億多元對(duì)糧農(nóng)直接補(bǔ)貼，小麥每公斤直補(bǔ)0.2元，敞開收購(gòu)；大米每公斤直補(bǔ)0.3元（直補(bǔ)地區(qū)只限在伊犁州、阿克蘇地區(qū)和昌吉州）。2004年新疆糧食收購(gòu)呈現(xiàn)“三增一提兩轉(zhuǎn)變”，即數(shù)量、價(jià)格、直補(bǔ)資金增加，糧農(nóng)收入提高，糧食購(gòu)銷開始向有利糧食安全的方向發(fā)展。2004年受全國(guó)糧食市場(chǎng)的回升影響，我區(qū)糧食收購(gòu)價(jià)格大幅提高。全區(qū)小麥?zhǔn)召?gòu)價(jià)格平均每公斤1.30元，比2003年上漲了1／3。直補(bǔ)資金已達(dá)到2.6億元（是2003年的3倍多）。由于市場(chǎng)和政策雙重因素的拉動(dòng)，我區(qū)糧食收購(gòu)數(shù)量也在大幅增加，當(dāng)年累計(jì)收購(gòu)小麥12.7億公斤,比上年增加了三成。市場(chǎng)價(jià)格、直補(bǔ)資金和收購(gòu)量的“三個(gè)增加”直接帶動(dòng)了我區(qū)糧農(nóng)收入的提高。2004年全區(qū)農(nóng)民交售的小麥?zhǔn)杖虢?0億元，比2003年增加了1倍，僅出售糧食一項(xiàng)全疆農(nóng)民人均增收80元。同時(shí)，隨著糧食流通市場(chǎng)逐步放開，2004年我區(qū)糧食收購(gòu)開始向訂單收購(gòu)轉(zhuǎn)變，訂單收購(gòu)量占收購(gòu)總量的90%。其中，塔城、伊犁等糧食主產(chǎn)區(qū)積極轉(zhuǎn)變作風(fēng)，采取上門收購(gòu)，使糧食主渠道作用得以發(fā)揮。受2004年我區(qū)糧食生產(chǎn)、收購(gòu)政策貫徹及時(shí)，棉花市場(chǎng)價(jià)格跌落以及自治區(qū)黨委年初規(guī)定糧農(nóng)每向國(guó)家糧食收購(gòu)部門交售一噸糧食，除按照隨行就市的價(jià)格進(jìn)行交易外，還可以得到政府的直接財(cái)政補(bǔ)貼100元的政策影響，農(nóng)民種糧積極性高漲。2004年我區(qū)冬麥播種面積達(dá)到750萬(wàn)畝，比2003年增加了三成，2005年年初南疆地區(qū)一部分農(nóng)民將播種了的棉田重新種上小麥。我區(qū)的糧食安全得到進(jìn)一步鞏固。

據(jù)自治區(qū)農(nóng)業(yè)廳信息中心統(tǒng)計(jì)，2004～2005年度，全區(qū)糧食播種面積2220萬(wàn)畝，總產(chǎn)890萬(wàn)噸，比上年增加50萬(wàn)噸，其中小麥1129萬(wàn)畝，比上年增加139萬(wàn)畝，總產(chǎn)397萬(wàn)噸，比上年增加51萬(wàn)噸。我區(qū)提前實(shí)現(xiàn)恢復(fù)糧食生產(chǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)。由于直補(bǔ)政策貫徹及時(shí)，農(nóng)民售糧積極性高漲，今年阿克蘇地區(qū)、伊犁州、喀什地區(qū)小麥交售量分別較上年增加190％、100％、80％。全區(qū)糧食累計(jì)收購(gòu)達(dá)27億公斤，完成自治區(qū)下達(dá)收購(gòu)計(jì)劃的172％，其中小麥?zhǔn)召?gòu)達(dá)22億公斤，比歷史最高年份1998年的18.6億公斤多收3億多公斤。

2005年，全區(qū)范圍內(nèi)全部免除農(nóng)牧業(yè)稅，增加“三項(xiàng)補(bǔ)貼”資金，僅糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼資金就達(dá)5.1億元，其中糧食直補(bǔ)資金4.6億元，比上年增加2億元，較原計(jì)劃3億元多出1.9億元。

三、新疆糧食生產(chǎn)存在的問題

2003年全區(qū)播種面積比2002年減少280萬(wàn)畝，糧食產(chǎn)量減少76萬(wàn)噸，產(chǎn)需平衡出現(xiàn)了缺口，開始動(dòng)用糧食庫(kù)存。引起自治區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)高度重視，采取了一系列增種增產(chǎn)措施，確保了近幾年較快增長(zhǎng)。據(jù)對(duì)我區(qū)農(nóng)民和糧食收儲(chǔ)部門的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前還存在以下幾個(gè)方面的問題：農(nóng)民種糧過分依賴糧食補(bǔ)貼政策。受糧食政策影響，當(dāng)前我區(qū)農(nóng)民種糧意識(shí)普遍增強(qiáng)：一是非宜和次宜棉區(qū)的南北疆糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民種糧積極性很高；二是受人均耕地面積較小和傳統(tǒng)生產(chǎn)意識(shí)影響，南疆農(nóng)民普遍愿意種糧，農(nóng)民認(rèn)為種糧省時(shí)省工，糧補(bǔ)政策又使種糧收入穩(wěn)中有增，加上南疆大部分區(qū)域可以種兩季，畝均綜合效益不亞于種棉花等其他經(jīng)濟(jì)作物。但從種植意向調(diào)查情況看，農(nóng)民依賴糧補(bǔ)政策意識(shí)較強(qiáng)，規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力較弱。農(nóng)民售糧與糧食收儲(chǔ)、糧補(bǔ)發(fā)放能力之間矛盾突出。雖然自治區(qū)三令五申要求糧食部門敞開收購(gòu)，農(nóng)民也踴躍售糧，但調(diào)查中卻發(fā)現(xiàn)，由于糧食部門收儲(chǔ)能力和糧補(bǔ)資金不能按時(shí)足額到位致使糧食部門未能做到敞開收購(gòu)。為確保完成收購(gòu)任務(wù)，2005年年初糧食部門與各縣鄉(xiāng)村簽訂交糧任務(wù)，結(jié)果未曾預(yù)計(jì)到當(dāng)年農(nóng)民交售量這么大。目前還有相當(dāng)一部分農(nóng)民愿意交糧，但糧食部門已停止收購(gòu)，這違背了自治區(qū)糧食敞開收購(gòu)政策。（三）現(xiàn)行糧食政策對(duì)農(nóng)民傳統(tǒng)存糧意識(shí)產(chǎn)生沖擊。2005年農(nóng)民售糧總量創(chuàng)歷史最高。一是2005年小麥種植面積較上年增加139萬(wàn)畝，總產(chǎn)增加51萬(wàn)噸。二是由于大部分農(nóng)民逐漸轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)的存糧意識(shí)，加之前兩年糧食豐收，補(bǔ)貼及時(shí)到位，農(nóng)民交糧踴躍，農(nóng)民家中存糧從2002年開始逐年減少，2005年較上年下降34%，靠近城市的農(nóng)民基本沒有存糧，全區(qū)農(nóng)民戶均存糧數(shù)量不斷下降（見下表）。2000—2005年新疆農(nóng)民戶均存糧、售糧一覽表2000—2005年新疆農(nóng)戶戶均存、售小麥情況一覽表年份類別2000年2001年2002年2003年2004年2005年存糧留存余糧660.24811.08943.75749.20569.62375.95其中：待售數(shù)量103.75122.97142.67120.5178.4451.71售糧售給國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)798.11608.29661.36763.521847.052416.5售給大型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)4.6326.464.381.82售給其他渠道471.01464.13677.15742.87286.2565.61單位：公斤（四）現(xiàn)行糧補(bǔ)政策沖擊了糧食流通市場(chǎng)，糧食流通體制遇到新問題。農(nóng)民與國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)是糧食補(bǔ)貼政策的受最大益者。自2003年開始，受糧補(bǔ)政策對(duì)市場(chǎng)糧食價(jià)格的影響，我區(qū)個(gè)體糧食經(jīng)營(yíng)者已逐步退出糧食收購(gòu)市場(chǎng)。由上表可以看出，農(nóng)戶售糧渠道從2001年開始主要是售給國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)，2005年尤為明顯。從我區(qū)農(nóng)戶售糧渠道來(lái)看，售給國(guó)營(yíng)企業(yè)糧食占出售總量的90%以上，售給個(gè)體私營(yíng)企業(yè)不到10%。由于國(guó)有企業(yè)掌握糧食收購(gòu)價(jià)格優(yōu)勢(shì)，正逐步統(tǒng)領(lǐng)購(gòu)銷市場(chǎng)，再次回到計(jì)劃時(shí)期“糧老大”地位。這種“壟斷”發(fā)展到一定時(shí)期必然對(duì)農(nóng)民利益產(chǎn)生影響，不符合國(guó)家糧食流通體制改革關(guān)于放開搞活的精神，也不利于長(zhǎng)期保證農(nóng)民利益。（五）糧食生產(chǎn)與財(cái)政負(fù)擔(dān)、鐵路運(yùn)力相矛盾。2005年我區(qū)糧食部門收購(gòu)糧食達(dá)27億公斤，創(chuàng)歷史記錄。超額完成計(jì)劃任務(wù)，而伴隨的是補(bǔ)貼資金不能及時(shí)到位，財(cái)政和糧食部門都有壓力。受鐵路運(yùn)輸能力制約，糧食不能及時(shí)外調(diào)，加之當(dāng)年收購(gòu)價(jià)格較內(nèi)地偏高致使糧食外調(diào)遇到困難，由此加大了糧食儲(chǔ)存費(fèi)用。四、糧食生產(chǎn)的對(duì)策建議

在確保我區(qū)長(zhǎng)期糧食生產(chǎn)安全基礎(chǔ)上，充分利用區(qū)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，把確保糧食安全與推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力，拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略等長(zhǎng)期目標(biāo)結(jié)合起來(lái)，通過深化糧食流通體制改革，建立健全糧食安全生產(chǎn)體系。

（一）采取更有力的綜合性措施，保護(hù)和提高糧食生產(chǎn)能力。一是實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，確保主要農(nóng)產(chǎn)品、特別是糧食的供給能力。要嚴(yán)格控制各類建設(shè)用地對(duì)耕地尤其是基本農(nóng)田的侵占行為，通過加大復(fù)墾力度增加耕地資源，減緩總耕地資源的下降速度。調(diào)減糧食種植面積要穩(wěn)步進(jìn)行，必須保證一定的糧食耕地面積，把生產(chǎn)糧食的能力穩(wěn)定下來(lái)，保證糧食安全。

二是要繼續(xù)保證農(nóng)民種糧利益。要穩(wěn)定農(nóng)村土地制度，保持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的長(zhǎng)期穩(wěn)定。在糧食放開經(jīng)營(yíng)后，在對(duì)生產(chǎn)者進(jìn)行直接收入補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，以保證糧食生產(chǎn)收益、增加農(nóng)民種糧收入。三是要利用WTO“綠箱”政策，加大投入力度，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是加強(qiáng)基本農(nóng)田水利建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件，改造水利、電力設(shè)施，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)田基本建設(shè)，加強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力。四是要大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，加快適用技術(shù)推廣，依靠科技提高糧食的單產(chǎn)，優(yōu)化糧食產(chǎn)品質(zhì)量，降低生產(chǎn)要素投入成本，逐步擺脫規(guī)模小、競(jìng)爭(zhēng)力差，增產(chǎn)不增收的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式，依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，采取訂單農(nóng)業(yè)、合同農(nóng)業(yè)的方式，建立農(nóng)戶加公司、農(nóng)戶加工廠、農(nóng)莊加公司、農(nóng)莊加工廠等產(chǎn)、供、銷一體化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，逐步做大做強(qiáng)我區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。要大力發(fā)展糧食購(gòu)銷加工企業(yè)，搞好糧食深加工，促進(jìn)糧食的轉(zhuǎn)化，搞活糧食流通，以增強(qiáng)糧食種植業(yè)抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。

繼續(xù)推進(jìn)糧食流通體制改革，建立合理的糧食供求調(diào)控體系。深化糧食流通體制改革，提高財(cái)政信貸支持力度，建立起統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的糧食流通體制。進(jìn)一步完善國(guó)家儲(chǔ)備糧制度，建立起高效率的糧食宏觀調(diào)控體系。加強(qiáng)政府對(duì)糧食價(jià)格的信息指導(dǎo)和管理，傳遞迅速準(zhǔn)確的市場(chǎng)信息，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。

（三）建立完備的糧食儲(chǔ)備體系，保障糧食安全。當(dāng)前，我國(guó)中央儲(chǔ)備糧體系相對(duì)完善，地方、特別是農(nóng)村儲(chǔ)備糧體系的建設(shè)尚未完全到位。為此，各地方政府必須抓緊時(shí)機(jī)，根據(jù)國(guó)家和本區(qū)域糧食流通規(guī)模，逐步建立和完善糧食倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施，建立地方和農(nóng)村糧食儲(chǔ)備，形成中央、地方和農(nóng)村三個(gè)層次的儲(chǔ)備體系，以滿足收購(gòu)和緊急情況下糧食供應(yīng)的需要。

（四）繼續(xù)實(shí)行糧食直補(bǔ)政策，科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行糧食生產(chǎn)。自治區(qū)繼續(xù)重點(diǎn)支持伊犁、塔城、昌吉、阿克蘇等地州加快糧食基地縣建設(shè)，認(rèn)真落實(shí)從2005年起每年1000萬(wàn)元糧食生產(chǎn)專項(xiàng)扶持資金和1000萬(wàn)元小麥良種補(bǔ)貼資金安排計(jì)劃。對(duì)于和田、克州等地州，要因地制宜，不強(qiáng)調(diào)糧食面積、總產(chǎn)量的增加，要重點(diǎn)抓特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民增收。加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控管理，各級(jí)政府部門要建立糧食市場(chǎng)信息預(yù)警系統(tǒng)，適時(shí)監(jiān)測(cè)分析糧食市場(chǎng)供求形勢(shì)及價(jià)格變化，及時(shí)發(fā)布糧食供求與市場(chǎng)價(jià)格信息，科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，規(guī)避糧食種植風(fēng)險(xiǎn)。

（五）在確保糧食安全的前提下，科學(xué)合理地進(jìn)行糧食生產(chǎn)。我區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展，應(yīng)是在保證糧食安全的前提下，一方面要考慮有限的耕地和水資源，不能盲目的去擴(kuò)大糧食種植面積，采取措施引導(dǎo)農(nóng)民種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)行土地輪耕，為農(nóng)民增加收入和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展打下基礎(chǔ)。另一方面要根據(jù)我區(qū)財(cái)政支付能力和鐵路運(yùn)輸能力，科學(xué)安排糧食生產(chǎn)規(guī)模。近年糧食企業(yè)效益明顯，應(yīng)積極探索從糧食購(gòu)銷企業(yè)收益中提取一定比例的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金用于糧食補(bǔ)貼的辦法，以緩解財(cái)政糧食補(bǔ)貼支付不斷增大的壓力。（六）爭(zhēng)取成為國(guó)家商品糧發(fā)展基地，為國(guó)家糧食安全做貢獻(xiàn)。新疆是全國(guó)最具土地開發(fā)潛力、有條件大規(guī)模擴(kuò)大耕地的少數(shù)省區(qū)之一，也是中國(guó)最具增糧空間的