美國(guó)特許學(xué)校的發(fā)展及其啟示

美國(guó)特許學(xué)校的發(fā)展及其啟示

[摘要]在美國(guó)基礎(chǔ)教育質(zhì)量低下和教育不公平問(wèn)題成為社會(huì)和政府關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題之際，特許學(xué)校在教育市場(chǎng)化浪潮和政府的大力支持下產(chǎn)生了。十多年來(lái)，特許學(xué)校在提高基礎(chǔ)教育質(zhì)量、促進(jìn)教育公平上取得了一定成效，并得到了社會(huì)認(rèn)可。作為政府和市場(chǎng)以及社會(huì)共同承擔(dān)教育責(zé)任的一種新型學(xué)校類型，特許學(xué)校有望在政府承擔(dān)教育責(zé)任的方式方面提供有益的思考。

[關(guān)鍵詞]特許學(xué)校；政府責(zé)任；基礎(chǔ)教育改革；教育準(zhǔn)市場(chǎng)

美國(guó)特許學(xué)校創(chuàng)建十多年來(lái)，在提高基礎(chǔ)教育質(zhì)量和促進(jìn)教育公平方面進(jìn)行了有益的嘗試，本文擬通過(guò)探討特許學(xué)校的產(chǎn)生背景和發(fā)展成效，分析其對(duì)基礎(chǔ)教育改革中政府責(zé)任的啟示。

一、特許學(xué)校的產(chǎn)生背景

特許學(xué)校在美國(guó)積極推進(jìn)基礎(chǔ)教育改革的過(guò)程中產(chǎn)生，它試圖通過(guò)教育體制改革、充分發(fā)揮學(xué)校自主權(quán)和績(jī)效責(zé)任制等方式緩解美國(guó)基礎(chǔ)教育領(lǐng)域存在的嚴(yán)重問(wèn)題。同時(shí)，它的產(chǎn)生和發(fā)展不僅深受教育市場(chǎng)化浪潮的影響，也是美國(guó)政府大力支持的結(jié)果。

（一）對(duì)基礎(chǔ)教育問(wèn)題的強(qiáng)烈關(guān)注為特許學(xué)校的產(chǎn)生提供了契機(jī)

20世紀(jì)80年代以來(lái)美國(guó)基礎(chǔ)教育領(lǐng)域存在的嚴(yán)重問(wèn)題引起了美國(guó)社會(huì)的廣泛關(guān)注。首先，基礎(chǔ)教育體制僵化，學(xué)校之間缺乏競(jìng)爭(zhēng)，教育質(zhì)量低下。在分權(quán)化管理的基礎(chǔ)上，美國(guó)各州傳統(tǒng)公立中小學(xué)教育完全由地方學(xué)區(qū)直接管理，學(xué)校在許多方面缺乏應(yīng)有的自主權(quán)，公立學(xué)校之間以及公立、私立學(xué)校之間缺乏必要的競(jìng)爭(zhēng)。1983年《教育處于危險(xiǎn)之中：教育改革勢(shì)在必行》的報(bào)告和美國(guó)前聯(lián)邦教育部長(zhǎng)威廉·Ｊ·貝內(nèi)特提交的1988年教育改革報(bào)告深刻反映了美國(guó)學(xué)生學(xué)術(shù)成績(jī)低下的狀況，越來(lái)越多的家長(zhǎng)和教師充滿了困惑。第二，教育不公平現(xiàn)象日益嚴(yán)重。美國(guó)公立、私立學(xué)校并存，私立學(xué)校質(zhì)量較高，但是由于其高昂的學(xué)費(fèi)，一般家庭子女只能按照“就近入學(xué)”原則在公立學(xué)校就學(xué)，無(wú)法選擇私立學(xué)校；同時(shí)，大部分低收入家庭和少數(shù)民族家庭子女通常只能在教育資源少的居住地所在區(qū)域就學(xué)，種族歧視與種族隔離也導(dǎo)致了嚴(yán)重的教育不公平問(wèn)題。

在這種情況下，提高教育質(zhì)量、促進(jìn)教育公平等問(wèn)題成為美國(guó)基礎(chǔ)教育改革的主旋律，特許學(xué)校的產(chǎn)生成為其重要措施之一。

（二）教育市場(chǎng)化浪潮為特許學(xué)校的產(chǎn)生提供了思想基礎(chǔ)

針對(duì)公立教育系統(tǒng)的弊端，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了教育市場(chǎng)化構(gòu)想，主張將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入學(xué)校系統(tǒng)，激活公立學(xué)校僵化的辦學(xué)和管理體制，增強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)公共需求的及時(shí)調(diào)節(jié)和反饋，以提高教育質(zhì)量。

當(dāng)代著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家彌爾頓·弗里德曼教授積極主張教育市場(chǎng)化改革，他認(rèn)為在公共服務(wù)領(lǐng)域如福利、教育領(lǐng)域等，必須模擬市場(chǎng)的機(jī)制。他在《政府在教育中的作用》一文中指出，由于政府對(duì)公共教育的長(zhǎng)期壟斷，學(xué)校之間缺乏必要的競(jìng)爭(zhēng)，教育效率低下，政府雖然應(yīng)該資助教育和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，但并不一定要直接提供教育，政府之外的個(gè)人或組織也可以開(kāi)辦公立學(xué)校。他提出的教育券計(jì)劃目的在于不僅給家長(zhǎng)較多的選擇機(jī)會(huì)，而且使得學(xué)校之間（包括公立的與私立的學(xué)校）展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)以提高教育質(zhì)量，同時(shí)，通過(guò)使更多的人有機(jī)會(huì)選擇學(xué)校來(lái)促進(jìn)教育公平。奧地利經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈耶克也認(rèn)為，在教育和市場(chǎng)的關(guān)系上，市場(chǎng)是教育活動(dòng)的基礎(chǔ)和依據(jù)，教育領(lǐng)域應(yīng)引入競(jìng)爭(zhēng)的原則。他們的思想在美國(guó)產(chǎn)生了廣泛影響，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)公立學(xué)校的思想得到了大力支持。

然而在教育券計(jì)劃的實(shí)施過(guò)程中，由于私立學(xué)校學(xué)費(fèi)高昂，教育券所能抵消的學(xué)費(fèi)數(shù)額十分有限，所以貧困家庭和少數(shù)民族的子女等仍被排除在外。

面對(duì)諸多問(wèn)題，在教育市場(chǎng)化改革的浪潮中，特許學(xué)校應(yīng)運(yùn)而生。“特許學(xué)校擺脫了政府提供的官僚模式的教育服務(wù)，是市場(chǎng)趨向的教育形式，但是他們處于高度規(guī)制的市場(chǎng)之中：只有得到授權(quán)才能走進(jìn)這樣的市場(chǎng)；消費(fèi)者不用自己付費(fèi)，學(xué)校不能要求學(xué)生家庭支付政府規(guī)定之外的費(fèi)用；學(xué)校沒(méi)有依據(jù)學(xué)生能力或者學(xué)生特長(zhǎng)選擇學(xué)生的自由，如果申請(qǐng)入學(xué)者超過(guò)學(xué)校所能容納的數(shù)量，則必須通過(guò)隨機(jī)方法選取學(xué)生；學(xué)?？赡芤?yàn)槭ヮ櫩投魂P(guān)閉，也可能因?yàn)樨?cái)政上沒(méi)有遵守政府規(guī)定而被關(guān)閉，或者因?yàn)闆](méi)有達(dá)到學(xué)生學(xué)業(yè)成就標(biāo)準(zhǔn)而被關(guān)閉。因此……特許學(xué)校市場(chǎng)是完全被控制的，所以我們稱其為教育的準(zhǔn)市場(chǎng)?！盵1]特許學(xué)校引入了市場(chǎng)機(jī)制，但不是把學(xué)校完全放手于市場(chǎng)，而是在政府嚴(yán)格監(jiān)管下的市場(chǎng)趨向的教育形式。

（三）政府的支持為特許學(xué)校的產(chǎn)生提供了政策保證

特許學(xué)校的發(fā)展同時(shí)也是近年來(lái)美國(guó)各屆政府支持的結(jié)果。老布什政府指出要投資新型學(xué)校（break-the-moldschools），以滿足新世紀(jì)的需要。克林頓政府則把鼓勵(lì)特許學(xué)校發(fā)展作為基礎(chǔ)教育改革政策的一項(xiàng)基本內(nèi)容，通過(guò)公立特許學(xué)校計(jì)劃（PublicCharterSchoolsProgram）為各州提供了特許學(xué)校發(fā)展的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。美國(guó)教育部《1998—2000年教育發(fā)展戰(zhàn)略》提出的教育目標(biāo)之一就是使學(xué)生和家長(zhǎng)有更多的選擇權(quán)，通過(guò)加強(qiáng)公立學(xué)校間的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)提高公立學(xué)校的質(zhì)量。小布什政府則本著“消除差距，促進(jìn)平等”的目標(biāo)，加強(qiáng)了州政府發(fā)展特許學(xué)校的力度。2002年簽署的《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)》再次強(qiáng)調(diào)了給家長(zhǎng)、學(xué)生更多選擇的必要性。小布什政府不僅提出要以數(shù)億美元的預(yù)算來(lái)支持特許學(xué)校發(fā)展，而且明確提出了特許學(xué)校規(guī)模每年遞增的具體指標(biāo)。

在政府的政策支持下，特許學(xué)校制度把靈活自主的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入了公立學(xué)校內(nèi)部，以促進(jìn)學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng)，提高教育質(zhì)量；同時(shí)保持了政府的監(jiān)督權(quán)和學(xué)校的公立性質(zhì)，以維護(hù)教育的公平?？梢哉f(shuō)，特許學(xué)校系統(tǒng)是政府和市場(chǎng)共同承擔(dān)教育責(zé)任的一種形式，是一種政府控制下的學(xué)校市場(chǎng)。

二、特許學(xué)校的發(fā)展成效

在特許學(xué)校十多年的發(fā)展過(guò)程中，美國(guó)各州特許法案不盡相同，不同的特許學(xué)校在很多方面存在區(qū)別。規(guī)模大的特許學(xué)校有成千上萬(wàn)的學(xué)生，但是大多數(shù)特許學(xué)校都是只有200-300名學(xué)生的小規(guī)模學(xué)校。一些特許學(xué)校是由傳統(tǒng)公立學(xué)校轉(zhuǎn)制的產(chǎn)物，一些則是新建學(xué)校。一些由學(xué)區(qū)或州委員會(huì)批準(zhǔn)成立，一些則由大學(xué)或其他機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)成立。一些是獨(dú)立的組織，一些則由較大的教育管理集團(tuán)管理。一些特許學(xué)校采用傳統(tǒng)的課堂教學(xué)方式（即以課堂為本的教學(xué)方式），一些則充分利用了在家學(xué)習(xí)和遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)。自從特許學(xué)校成立以來(lái)，已經(jīng)有一系列的研究試圖評(píng)估特許學(xué)校實(shí)驗(yàn)的有效性，由于所研究的特許學(xué)校不同、研究的時(shí)間不同、分析所用的數(shù)據(jù)不同，這些研究得出的結(jié)論也不盡相同。但是總體而言，特許學(xué)校在學(xué)生學(xué)業(yè)成績(jī)、家長(zhǎng)滿意度、整體發(fā)展規(guī)模和促進(jìn)教育公平上取得了良好效果。

第一，特許學(xué)校在學(xué)生學(xué)業(yè)成績(jī)上取得了令人滿意的效果。2005年73%的特許學(xué)校實(shí)現(xiàn)了全校范圍的學(xué)術(shù)成績(jī)指數(shù)（AcademicPerformanceIndex）增長(zhǎng)目標(biāo)，而非特許學(xué)校只有67%實(shí)現(xiàn)，兩者在統(tǒng)計(jì)意義上存在顯著差異。其中，小學(xué)和初中特許學(xué)校實(shí)現(xiàn)2005年API增長(zhǎng)目標(biāo)的百分率高于同類非特許學(xué)校，小學(xué)之間存在顯著差異；高中特許學(xué)校略低。[2]2006年一項(xiàng)對(duì)以往研究的分析發(fā)現(xiàn)：在33項(xiàng)研究中，16項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)特許學(xué)校的總體成績(jī)大于其他公立學(xué)校；7項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)特許學(xué)校在某些領(lǐng)域，例如小學(xué)、高中或者服務(wù)危機(jī)（at-riskstudents）學(xué)生上，成績(jī)高于其他公立學(xué)校；6項(xiàng)研究表明特許學(xué)校和傳統(tǒng)公立學(xué)校成績(jī)相近；4項(xiàng)研究表明特許學(xué)?？傮w上落后于傳統(tǒng)公立學(xué)校。[3]2007年一項(xiàng)對(duì)35個(gè)州的特許學(xué)校和非特許學(xué)校的比較研究表明，有19個(gè)州的特許學(xué)校學(xué)生AYP（AcademicYearProgram）成績(jī)超過(guò)了傳統(tǒng)公立學(xué)校學(xué)生的成績(jī)。新奧爾良市的特許學(xué)校取得了尤其突出的成績(jī)，在新奧爾良市的20所頂尖學(xué)校中，17所是特許學(xué)校。第二，特許學(xué)校贏得了較高的家長(zhǎng)滿意度。太平洋研究協(xié)會(huì)（ThePacificResearchAssociation）2000年對(duì)100所加州特許學(xué)校的調(diào)查表明，66%的家長(zhǎng)對(duì)特許學(xué)?！胺浅M意”。最近一項(xiàng)研究表明70%的家長(zhǎng)給孩子就學(xué)的特許學(xué)校以最高評(píng)價(jià)——A級(jí)。很多教師和學(xué)生也認(rèn)為學(xué)生在特許學(xué)校學(xué)習(xí)比在以前的學(xué)校學(xué)習(xí)效果好。

第三，特許學(xué)校規(guī)模在逐年擴(kuò)大。自從1992年明尼蘇達(dá)州頒布第一個(gè)特許法案，建立第一所特許學(xué)校以來(lái)，美國(guó)40個(gè)州和哥倫比亞特區(qū)先后頒布了特許學(xué)校法案，建立了特許學(xué)校。美國(guó)教育改革中心（theCenterforEducationReform）一項(xiàng)最新的研究表明，目前，美國(guó)全國(guó)有4100多所特許學(xué)校，擁有學(xué)生1,200,000人。自從1992年特許學(xué)校成立以來(lái)，共關(guān)閉了562所。2006年的特許學(xué)校增長(zhǎng)率為11%。如圖1所示，我們從加州特許學(xué)校規(guī)模逐年的增長(zhǎng)情況可以略見(jiàn)一斑，1993-1994學(xué)年特許學(xué)校只有31所，到了2005-2006學(xué)年，就增加到575所。到2007年4月，加州特許學(xué)校增加到621所，擁有學(xué)生220,000人。

第四，特許學(xué)校在促進(jìn)教育公平上也做出了努力。據(jù)美國(guó)教育改革中心等進(jìn)行的特許學(xué)校年度調(diào)查，全國(guó)平均而言，特許學(xué)校的學(xué)生中53%是少數(shù)民族學(xué)生，54%為低收入家庭學(xué)生。另一項(xiàng)研究表明，在2006年，十分之四以上的特許學(xué)校擁有60%或者以上的危機(jī)學(xué)生或者少數(shù)民族學(xué)生。2004-2005學(xué)年，特許學(xué)校學(xué)生中符合享受免費(fèi)午餐或者減價(jià)午餐條件的占52%，2003-2004學(xué)年接受特殊教育的學(xué)生占11%，英語(yǔ)語(yǔ)言學(xué)習(xí)者占12%。特許學(xué)校事實(shí)上對(duì)于那些最需要幫助的孩子給予了最好的幫助。以加州為例，2002年3月，加州大學(xué)一個(gè)研究團(tuán)隊(duì)對(duì)為低收入家庭孩子提供服務(wù)的特許學(xué)校和其他公立學(xué)校做了全面的比較研究，調(diào)查了三年內(nèi)加州所有這樣的學(xué)校。結(jié)果表明：加州特許學(xué)校在提高最危機(jī)的學(xué)生的學(xué)術(shù)成就方面（根據(jù)API測(cè)驗(yàn)成績(jī)）比非特許學(xué)校做得好。加州特許法案的一個(gè)主要目的是擴(kuò)大低學(xué)術(shù)成就兒童的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。

以上數(shù)據(jù)表明，特許學(xué)校無(wú)論在提高學(xué)生成績(jī)上，還是在家長(zhǎng)的滿意度以及規(guī)模的擴(kuò)展上，都取得了一定的成效，并且通過(guò)服務(wù)低成就學(xué)生和弱勢(shì)群體學(xué)生為促進(jìn)教育公平做出了貢獻(xiàn)。

三、啟示

在基礎(chǔ)教育管理體制僵化、基礎(chǔ)教育學(xué)校系統(tǒng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)、教育質(zhì)量低下和教育不公平等問(wèn)題受到美國(guó)社會(huì)的廣泛關(guān)注的情況下，特許學(xué)校在教育市場(chǎng)化浪潮和政府的大力支持下產(chǎn)生了，十多年來(lái)，雖然562所特許學(xué)校在競(jìng)爭(zhēng)和績(jī)效責(zé)任制下被淘汰了，但是更多的特許學(xué)校在學(xué)生學(xué)業(yè)成就上取得了令人鼓舞的成績(jī)，得到了家長(zhǎng)的認(rèn)可，特許學(xué)校系統(tǒng)的規(guī)模在逐年擴(kuò)大，并且在為低收入家庭學(xué)生、少數(shù)民族學(xué)生和危機(jī)學(xué)生等提供服務(wù)上做出了努力，促進(jìn)了教育公平。作為政府和市場(chǎng)共同提供基礎(chǔ)教育的一種新型的學(xué)校類型，盡管它可能存在這樣那樣的問(wèn)題，但是特許學(xué)校的發(fā)展為政府在基礎(chǔ)教育中的責(zé)任和教育責(zé)任共同承擔(dān)的方式方面，提供了一些新的啟示。

（一）政府在義務(wù)教育中的責(zé)任

特許學(xué)校實(shí)踐是一種準(zhǔn)市場(chǎng)的教育方式的實(shí)踐。在這種實(shí)踐中，政府的角色由基礎(chǔ)教育的提供者轉(zhuǎn)變成了基礎(chǔ)教育的監(jiān)管者，政府放松了對(duì)公立學(xué)校的直接管理，給予了學(xué)校充分的自主權(quán)，通過(guò)授權(quán)和績(jī)效責(zé)任制指導(dǎo)和監(jiān)管著學(xué)校的發(fā)展。因此，可以說(shuō)特許學(xué)校形成了一種政府機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制共同配置教育資源的格局。這種市場(chǎng)化改革并不是政府放手市場(chǎng)全盤(pán)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)教育，而是一種在政府管制下的市場(chǎng)化改革。授權(quán)新的學(xué)校成立的過(guò)程——授權(quán)開(kāi)辦學(xué)校、監(jiān)管其進(jìn)展、不能承擔(dān)績(jī)效責(zé)任就關(guān)閉它們等，而不是事實(shí)上經(jīng)營(yíng)學(xué)?！耆且环N嶄新的形式。這種形式在試圖解決美國(guó)基礎(chǔ)教育體制僵化、學(xué)校之間缺乏競(jìng)爭(zhēng)、教育質(zhì)量低下等問(wèn)題的同時(shí)，為學(xué)生提供了多樣化的教育，并且致力于促進(jìn)教育公平。從其發(fā)展成效可以看出，特許學(xué)校實(shí)踐受到了廣泛的支持和歡迎。其他研究也表明，在美國(guó)，和在世界上大多數(shù)地方一樣，政府正在越來(lái)越依賴非政府因素，包括私營(yíng)公司，來(lái)達(dá)到公共目的。

毫無(wú)疑問(wèn)，當(dāng)教育的作用日益滲透到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，當(dāng)每個(gè)家庭和整個(gè)國(guó)家都與教育有著不可分割的聯(lián)系的時(shí)候，教育的成效早已不僅僅是教育領(lǐng)域的責(zé)任，也不僅僅是政府的責(zé)任，它應(yīng)該成為和諧社會(huì)中每個(gè)領(lǐng)域都關(guān)心的事情。政府無(wú)疑要承擔(dān)提供教育的責(zé)任，尤其在義務(wù)教育領(lǐng)域。特許學(xué)校實(shí)踐表明，提供教育并不是政府承擔(dān)教育責(zé)任的唯一方式，政府還可以采取引進(jìn)市場(chǎng)的方式，在保持基礎(chǔ)教育公立學(xué)校公立特性的基礎(chǔ)上，以指導(dǎo)和監(jiān)督的方式來(lái)管理基礎(chǔ)教育。（二）教育責(zé)任共同承擔(dān)的方式

美國(guó)特許學(xué)校在多個(gè)層面體現(xiàn)了共同承擔(dān)教育責(zé)任的方式。首先，從政府與學(xué)校的角度看，政府主要發(fā)揮著監(jiān)督和管理的職能。特許學(xué)校的成立需要政府或者權(quán)威機(jī)構(gòu)的授權(quán)，政府則給予學(xué)校充分的辦學(xué)自主權(quán)，通過(guò)績(jī)效責(zé)任制決定特許學(xué)校的存續(xù)或者被淘汰。其次，從學(xué)校與市場(chǎng)的角度看，學(xué)校的直接利益相關(guān)者——家長(zhǎng)——共同承擔(dān)了教育責(zé)任，他們?cè)诤芏喾矫鎱⑴c了學(xué)校工作，同時(shí)以通過(guò)選擇的方式促進(jìn)了學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng)，影響著特許學(xué)校的存續(xù)和發(fā)展。第三，從學(xué)校與社會(huì)的角度看，其他社會(huì)部門(mén)在與特許學(xué)校合作的過(guò)程中共同承擔(dān)了教育的責(zé)任。2002年，除了三個(gè)州——阿肯色州、堪薩斯州和密西西比州外，所有州的特許學(xué)校法都設(shè)計(jì)了專門(mén)的條文鼓勵(lì)特許學(xué)校與其他組織合作，甚至有些州要求申請(qǐng)?zhí)卦S學(xué)校時(shí)就要確立合作伙伴。例如12個(gè)州允許特許學(xué)校與任何實(shí)體訂立合同以獲取任何服務(wù)或資源，9個(gè)州強(qiáng)調(diào)可以為設(shè)備需要訂立合同，比如交通設(shè)備、學(xué)校教學(xué)設(shè)備等。

在共同承擔(dān)教育責(zé)任的過(guò)程中，不同的承擔(dān)者可以看到問(wèn)題的不同側(cè)面，從更加開(kāi)闊的視野去思考基礎(chǔ)教育中的問(wèn)題，從多個(gè)角度去尋求解決問(wèn)題的辦法。當(dāng)然，教育責(zé)任的共同承擔(dān)，并不是指責(zé)任的平均承擔(dān)，