論行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的濫用分析研究 法學(xué)專業(yè)

論行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的濫用[摘要]自由裁量權(quán)在行政法中處于基礎(chǔ)地位，它雖然存在諸多問題，但從法的抽象性與復(fù)雜性、法的滯后性與適應(yīng)性角度來看，它的存在是必要的。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中濫用自由裁量權(quán)表現(xiàn)為濫用職權(quán)、不公正、程序違法、作出的具體行政行為前后不一致等情況，所以造成的負(fù)面影響極大。因此找出濫用問題的所在，分析行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中濫用自由裁量權(quán)的原因，并從立法、司法、行政三個層面對行政執(zhí)法自由裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)制。[關(guān)鍵詞]行政執(zhí)法；自由裁量權(quán)；濫用；規(guī)制[Abstract]DiscretionarypoweroccupiesafundamentalplaceinAdministrativeLaw,althoughithasmanyproblems,butitsexistenceisreasonableandnecessarybecauseoftheabstractness,thecomplexity,thehysteresisandtheadaptability.Theadministrativeorgansabusediscretionarypowerduringitsenforcement,forexample,theabuseofpower,theunfairnessofpower,theirregularityofprocedure,theinconformityofspecificadministrativeacts,andsoon.Sotherehavebroughtupseriousconsequences.Soitisnecessarytoregulatethecauseoftheproblems,andanalysisthereasonoftheabuseofdiscretionarypowerbytheadministrativeorgan,andwewillregulatethediscretionarypowerintermsoflegislative,judicialandadministrativelevels.[Keywords]Administrativelawenforcement;discretion；abuse；regulation一、行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的概念和特點（一）行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的定義行政自由裁量權(quán)在行政法中處于基礎(chǔ)地位，在行政法的領(lǐng)域備受關(guān)注。那么究竟什么是自由裁量權(quán)呢？對此，東西方學(xué)者有不同的看法。1.西方學(xué)者對自由裁量權(quán)的觀點有美國學(xué)者指出，所謂的行政裁量權(quán)是，“行政官員或行政機(jī)關(guān)擁有從可能的作為和不作為中做選擇的自由權(quán)”；[1]；英國有學(xué)者指出，“自由裁量是指任何事情應(yīng)在當(dāng)局自由裁量權(quán)范圍內(nèi)去行使,而不是按照個人觀點行事,應(yīng)按照法律行事,而不是隨心所欲。它應(yīng)該是法定的和固定的,而不是獨斷的、模糊的、幻想的,它必須在所限制的范圍內(nèi)行使”[2]；布萊克詞典將其定義為，法律雖然對權(quán)力進(jìn)行了約束，但是也給執(zhí)法人員留下了自由裁量的余地，在何時何地如何行使權(quán)力讓他們自主選擇。2.我國學(xué)者對自由裁量權(quán)的觀點我國學(xué)者也對自由裁量權(quán)發(fā)表了不同的看法。例如：以行政行為的分類為基準(zhǔn)，將其區(qū)分成自由型和羈束型兩種不同類型?！傲b束行政行為是指法律規(guī)范對其范圍、條件、標(biāo)準(zhǔn)、形式、程序等作了較詳細(xì)、具體、明確規(guī)定的行政行為；自由裁量行政行為，是指法律規(guī)范僅對行為目的、行為范圍等作一原則性規(guī)定，而將行為的具體條件、標(biāo)準(zhǔn)、幅度、方式等留給行政機(jī)關(guān)自行選擇、決定的行政行為?！盵3]以法律限制的程度為基準(zhǔn)，有學(xué)者認(rèn)為，行政執(zhí)法自由裁量權(quán)雖有法律規(guī)定，但對范圍、類別、數(shù)量等不違反程序性規(guī)定的內(nèi)容有一定的選擇權(quán)，行政執(zhí)法人員可以在執(zhí)行公務(wù)中根據(jù)具體情況進(jìn)行具體分析，做出適當(dāng)合理的決策。有學(xué)者提出,“行政執(zhí)法自由裁量是指行政機(jī)關(guān)對于作出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取和行動方針中進(jìn)行選擇，根據(jù)行政機(jī)關(guān)的判斷采取某種行動，或不采取行動。自由選擇的范圍不限于決定的內(nèi)容,也可能是執(zhí)行任務(wù)的方法、時間、地點或側(cè)重面，包括不采取行動的決定在內(nèi)?！盵4]3.對行政執(zhí)法自由裁量權(quán)含義的界定中西方的專家學(xué)者對行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的界說也不是完全相同的。西方學(xué)者偏向于嚴(yán)格按照法律規(guī)定，他們行使裁量權(quán)的范圍是具體明確的,不能超出限制范圍。優(yōu)點是以行政合法性為原則，在法律的授權(quán)范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)，有利于避免權(quán)力的濫用；但也有缺點，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)所享有的自由裁量權(quán)的空間范圍受到限制，使得行政機(jī)關(guān)無法靈活高效的解決社會不斷發(fā)展帶來的一系列問題，對法條生搬硬套，不具有靈活性。然而，我國學(xué)者的觀點更側(cè)重于在缺乏羈束性規(guī)范的前提下，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在權(quán)限范圍內(nèi)，根據(jù)其主觀理性認(rèn)識，在一定程度上享有自主決定權(quán)。優(yōu)點是更加靈活方便，能夠維護(hù)法律的穩(wěn)定性，更方便處理一些新型化問題，突出了法律的人性化，妥善處理情與理的問題，提高行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的效率；缺點是給行政機(jī)關(guān)留下了濫用職權(quán)、徇私枉法的漏洞，損害了國家和法律尊嚴(yán)。筆者以為，所謂行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)就是，行政主體及其工作人員在法律要求的假設(shè)、處理和制裁方面有不確切的觀點時，可能會出現(xiàn)某些選擇，執(zhí)法者擁有在方法、幅度、程序和時間、地點上自己決定的權(quán)力。（二）行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的特點盡管行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的界說各有千秋，但總體而言可以歸納為以下幾個特征：一是行政行政執(zhí)法自由裁量權(quán)由法規(guī)直接授予，包含憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)規(guī)章、自治和單行條例等。二是行政執(zhí)法自由裁量權(quán)是一種相對來說比較自由的權(quán)力，在法律明文規(guī)定的條件下行使的，并不是完全由個人的主觀隨意性而作出的行為。三是行政執(zhí)法自由裁量權(quán)是具有特定性的。它并不是普遍適用的，它只限于個案中的適用。二、行政執(zhí)法自由裁量權(quán)存在的必要性分析自由裁量權(quán)的出現(xiàn)是必然的，行政權(quán)的運用經(jīng)歷了從人治到法治的過程，但是法治并不能排除行政執(zhí)法人員利用主觀能動性更好地處理問題。它貫穿整個行政活動，涉及所有行政區(qū)域。每個國家都要求有自由裁量權(quán)的存在，這就說明了它的存在有其自身的優(yōu)越性，才會被各國所青睞。行政執(zhí)法自由裁量權(quán)出現(xiàn)的必要性關(guān)鍵表現(xiàn)在以下兩層面：（一）行政執(zhí)法自由裁量權(quán)存在的根本原因是法的抽象性與復(fù)雜性1.在立法技術(shù)方法上法的規(guī)則抽象性需要對現(xiàn)實的具體復(fù)雜性進(jìn)行高度的抽象以規(guī)則形成普遍的規(guī)則，而高度的抽象普遍的規(guī)則在適用解決現(xiàn)實具體復(fù)雜的問題時，難以完全的涵蓋，形成一一的對應(yīng)，這就需要立法上存在概括性的立法規(guī)定，賦予行政執(zhí)法的自由裁量幅度，來彌補(bǔ)當(dāng)前法律的不足?！霸蹅冄哉Z的雄厚和奧妙水平還不能夠反應(yīng)自然現(xiàn)象在類別上的無窮無盡，自然力的聯(lián)合、轉(zhuǎn)變和一物向另一物的逐步演化?！盵5]因為法律是以言語的形式存在的，所以存在措辭方面的局限性是無法避免的。一方面，有些語言是難以表達(dá)的，詳細(xì)描述法令的具體權(quán)利和要履行的義務(wù)也是難以實現(xiàn)的。立法的措辭也不能是絕對的，使用的詞與立法的含義不一致，最終導(dǎo)致歧義或沖突也是必然結(jié)果。另一方面，立法者不可能解決社會中的所有問題。因此，要解決這一弊端，只能給執(zhí)法機(jī)關(guān)授予相應(yīng)的自由裁量權(quán)，認(rèn)可它存留的必要性，通過行使自由裁量權(quán)填補(bǔ)缺陷。從行政執(zhí)法的角度為了實現(xiàn)執(zhí)法公正，給予執(zhí)法機(jī)關(guān)相應(yīng)的自由裁量權(quán)是很有必要的。行政執(zhí)法要求的專業(yè)性知識較強(qiáng)，并且執(zhí)法機(jī)關(guān)所具有的實踐優(yōu)勢是立法機(jī)關(guān)無法獲得的。因此，在考慮到現(xiàn)實復(fù)雜性的基礎(chǔ)上，賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)，允許執(zhí)法機(jī)關(guān)在行使職權(quán)的時候，在法律規(guī)定的原則和范圍內(nèi)充分發(fā)揮主觀能動性，最大程度地確保立法目的的實現(xiàn)，最終實現(xiàn)實體正義，促進(jìn)執(zhí)法公正。（二）法的滯后性和適應(yīng)性需要賦予行政執(zhí)法的自由裁量1.法的穩(wěn)定性與行政執(zhí)法的自由裁量法律規(guī)范具有權(quán)威性和嚴(yán)肅性，一經(jīng)頒布絕不能任意修改和舍棄。法的穩(wěn)定性能夠?qū)崿F(xiàn)法的權(quán)威性與嚴(yán)肅性，使得人們的行為有法律規(guī)范可循，因此不能過于頻繁的修改法律條文，否則容易使法律條文沒有權(quán)威性，最終變成一紙空文。應(yīng)對瞬息萬變的社會發(fā)展需要，怎么調(diào)節(jié)這一沖突？行政執(zhí)法自由裁量的引入不失是一個好辦法。面對特殊案件，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)將法律的普遍性納入案件，及時有效地解決糾紛，經(jīng)過行使自由裁量權(quán)使法律上的集體公平正義轉(zhuǎn)化為個別實際的。因此，不能完全按照現(xiàn)有法律，教條化的使用法律規(guī)范，需要行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時靈活、變通的使用法律規(guī)范，即在法律允許的范圍內(nèi)，不違背立法的目的和精神，賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)。2.法的滯后性與行政執(zhí)法的自由裁量立法工作的滯后也是導(dǎo)致自由裁量權(quán)必存的一大關(guān)鍵理由。當(dāng)今社會堅持依法行政的政策，法是處理社會矛盾的工具，以其特有的功能作用于社會，而依法行政的必然要求就是依照法律規(guī)定行使行政權(quán)。由于社會的加速發(fā)展，法律和社會之間有矛盾是必然的，還是不能用調(diào)節(jié)解決的。若是嚴(yán)守依法行政，必然導(dǎo)致社會的動蕩不安，法律依照自身的特性發(fā)展終會導(dǎo)致社會的滯后。這就要求給予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)。因此，在不違背法的精神與原則的范圍內(nèi)給予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)相應(yīng)的自由裁量權(quán)，這也就避免了法的滯后性所帶來的影響，同時也給立法工作帶來了便利，使立法者及時修改刪補(bǔ)與社會不適應(yīng)的法律，完善法律體系。因此，在執(zhí)法過程中，給予行政機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)，使行政機(jī)關(guān)的主體能夠?qū)彆r度勢，結(jié)合實際情況做出最適宜的決策，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)應(yīng)對各種突發(fā)事件的能力，高效處理各種案件，使得行政執(zhí)法人員的能動性被充分調(diào)動。三、行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的濫用問題（一）行政執(zhí)法自由裁量權(quán)濫用的表現(xiàn)情形1.濫用職權(quán)因為執(zhí)法人員對法律法規(guī)的立法目的沒有正確認(rèn)識，或為了達(dá)成不法目的而濫用職權(quán)，使得自由裁量權(quán)的行使違背了立法的最初目的。濫用職權(quán)比較典型的形式就是濫用行政處罰權(quán)，最終導(dǎo)致作出的具體行政行為不發(fā)生法律效力。濫用職權(quán)的主要特點就是執(zhí)法人員行使的自由裁量權(quán)并不在法律規(guī)定的授權(quán)范圍內(nèi)，超越了法律的界限，是一種非法的行為，會受到法律的懲罰。它針對的是行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員利用自由裁量權(quán)自行處理、超越權(quán)限的行為，以實現(xiàn)執(zhí)法人員的不法目的。2.明顯不公平“公正理念使得行政主體及行政人更加明白行政裁量的義務(wù)和宗旨，并且在行政執(zhí)法中的模糊區(qū)確定相對明確的界限，給現(xiàn)實的行政執(zhí)法注入活力，也為行政裁量的合理化提供了一個價值尺度?！盵6]所謂“明顯的不公平”，是指行政處罰的執(zhí)行明顯違反了正義和理性原則的具體要求。然而，由于執(zhí)法認(rèn)識的偏差，執(zhí)法過程或多或少受到外部因素的影響，涌現(xiàn)輕重不分、執(zhí)法不一、反復(fù)無常等現(xiàn)象，導(dǎo)致行政自由裁量權(quán)的亂用。比如，在同一案件中，公安機(jī)關(guān)對犯罪人的過錯程度進(jìn)行了規(guī)定，但一人被判處有期徒刑15天，但另一人僅作警告，明顯處罰不當(dāng)。3.程序失當(dāng)體現(xiàn)為遲延和不適當(dāng)履行職責(zé)兩種形式。遲延履行職責(zé)是不符合道理的，因為法律未明文要求限期，行政機(jī)關(guān)反而無正當(dāng)理由的超期，遲遲不予解決。如英國法律格言說：“遲到的正義就等于不是正義”，行政主體拖延履行法定職責(zé)，造成的結(jié)果與剝奪權(quán)利相似，損害了相對人利益；另一方面，不當(dāng)?shù)淖龇ㄓ挚煞譃閮煞N情況，一種是通過損害相對人的合法權(quán)利來實現(xiàn)執(zhí)法目的；另一種是行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中雖然采取了一定措施但是并不能實現(xiàn)最終目的。4.具體的行政行為前后不一為了提高行政效率、保證公平公正，法規(guī)給予行政主體相應(yīng)的自由裁量空間。在實施具體行政行為時，對于事實、過程、結(jié)果差不多的行為，行政主體要選擇公平、合理的措施，使行政相對人能夠預(yù)測結(jié)果。在實踐中，因為地方保護(hù)主義、行政部門的干預(yù)以及社會上不良風(fēng)氣等多方面因素的干擾，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的具體行政行為各不相同，腐敗現(xiàn)象尤為惡劣?？偠灾姓?zhí)法自由裁量權(quán)的濫用形式不止上面四種，還有其他形式，比如說不平等、任意增加或減少對法律術(shù)語的解釋等等，筆者在此便不細(xì)述。（二）行政執(zhí)法自由裁量權(quán)濫用的負(fù)面影響一是侵犯了當(dāng)事人的正當(dāng)利益，嚴(yán)重擾亂社會秩序，導(dǎo)致行政效率低。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)利用自由裁量權(quán)具有很大模糊性的特點，亂用自由裁量權(quán)侵害行政相對人的利益，這必將引發(fā)公民質(zhì)疑、抵制的情緒，容易導(dǎo)致社會的動蕩，使得行政執(zhí)法工作更加繁重，把行政相對人置于權(quán)利義務(wù)模糊的環(huán)境中，導(dǎo)致不能高效的行使行政權(quán)，提高了工作難度，降低了工作效率。正是由于行政權(quán)力的濫用，使得行政相對人與行政機(jī)關(guān)處于對立面，互相不能理解配合，社會矛盾嚴(yán)重。二是使得人們深受特權(quán)思想的茶毒，不能樹立正確的價值觀，容易產(chǎn)生社會不良風(fēng)氣。由于一些機(jī)構(gòu)有一定的裁量權(quán)，具有壟斷性，導(dǎo)致一些行政執(zhí)法人員難以抗拒公眾的誘惑，濫用自由裁量權(quán)，進(jìn)行各種中飽私囊、圖謀利益的勾當(dāng)，利用金錢、人情交往來處理案件，給社會帶來極其惡劣的影響，導(dǎo)致群眾錯誤認(rèn)為“有錢能使鬼推磨”、“走后門”。正如在上的人行為不正，不能做好榜樣，導(dǎo)致下面的人也跟著做壞事，這將成為一種惡性循環(huán)不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致行賄受賄的不良現(xiàn)象持續(xù)發(fā)生，社會不良風(fēng)氣不斷蔓延，破壞了社會穩(wěn)定，使得社會動蕩不安。三是滋生官員腐敗，有損黨和政府的威信力。當(dāng)前社會行政自由裁量權(quán)行使不當(dāng)，導(dǎo)致腐敗問題不能得到有效遏制。因為執(zhí)法機(jī)關(guān)按照自己的主觀意思行使自由裁量權(quán)，在法律法規(guī)對自由裁量權(quán)規(guī)定的范圍沒有較多約束的時候，總有部分公務(wù)員不忠于職守、盡心盡力為人民服務(wù)，反而利用其所享有便利條件挖空心思謀取非法利益，甚至不惜違背法律規(guī)定，導(dǎo)致了政府的作風(fēng)腐爛不堪。四是讓人們懷疑法律的公平正義，使得國家和法律的尊嚴(yán)遭受到踐踏。法律是崇高而不容許侵害的，但因為少許行政執(zhí)法人員打著執(zhí)行法律的旗幟濫用行政自由裁量權(quán)，并且該行為不但未馬上改正，還未被追責(zé)，反而有一種流行和激化的趨勢，這將必然導(dǎo)致人們心目中的法律信仰坍塌，國家尊嚴(yán)和法律權(quán)威受到損害。四、行政執(zhí)法自由裁量權(quán)濫用的原因（一）行政自由裁量權(quán)自身容易被濫用世界上沒有一部普遍適用的行政法典，行政法律規(guī)范的內(nèi)容和表現(xiàn)形式較多，同時行政法調(diào)整的社會關(guān)系極其復(fù)雜、廣泛、容易變化。因此，有必要規(guī)范不同的行政法律規(guī)范與不同的規(guī)范性法律文件，調(diào)整行政關(guān)系的不同性質(zhì)和特點，使行政法律規(guī)范可以發(fā)現(xiàn)在各種法律文件。在我國，法律、行政法規(guī)等都是行政法淵源，這些文件數(shù)目繁雜，有規(guī)則、規(guī)定、方法、通知、公告等多種名稱，而這些名稱之前或之后可以被標(biāo)記為臨時、試用等前綴。規(guī)范數(shù)量的和表現(xiàn)形式的多樣，使行政法典的編纂只能在局部地區(qū)或個別領(lǐng)域進(jìn)行，極易導(dǎo)致行政自由裁量權(quán)被濫用。授權(quán)過度法律對于行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)沒有過多要求，目的是為了確保更好地履行行政職能，反而給濫用自由裁量權(quán)的留下法律漏洞，扭曲了自由和任意裁量權(quán)的含義。授權(quán)過度較為明顯的體現(xiàn)在行政處罰中，法條雖然對其制定了規(guī)則，但是內(nèi)容不夠細(xì)致，太籠統(tǒng)，使得執(zhí)法機(jī)關(guān)權(quán)限范圍被擴(kuò)大。正如，《食品衛(wèi)生法》中的三十九條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品，造成食物中毒事故或者其他食源性疾患的，責(zé)令停止生產(chǎn)經(jīng)營，銷毀導(dǎo)致食物中毒或者其他食源性疾患的食品，沒收違法所得，并處以違法所得一倍以上五倍以下的罰款；沒有違法所得的，處以一千元以上五萬元以下的罰款。由此可發(fā)現(xiàn)看出，上述法條中的處罰金額不是固定的，它是根據(jù)具體情況而定，從一千元到五萬元，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)范圍幅度很大，雖然在法條中有個前提條件，但是對情節(jié)嚴(yán)重的判斷標(biāo)準(zhǔn)沒有明確規(guī)定，一切都按照執(zhí)法人員的主觀理解來進(jìn)行解釋。又比如說，《檔案法》第二十四條規(guī)定,有倒賣檔案牟利或者私自將檔案賣給外國人的；攜運禁止出境的檔案及其復(fù)制件出境行為的，有關(guān)國家行政管理機(jī)關(guān)可以給予行政處罰。該條并沒有明確規(guī)定如何處罰、用何種方式處罰、處罰的幅度怎樣，只是簡單的要求要處罰違法人員。上述情形不勝枚舉，總而言之，過度授權(quán)給濫用自由裁量權(quán)留下的巨大隱患，給行政機(jī)關(guān)留下了“擦邊球”的漏洞。控權(quán)乏力中國國情決定了我國的行政自由裁量權(quán)出現(xiàn)權(quán)力被過分授予和無法控制的局面，改革初為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，使行政機(jī)關(guān)被授予了較大的自由裁量權(quán)來調(diào)整行政管理模式，并取得相應(yīng)的成績，但中國并沒有預(yù)料到這些授權(quán)極易導(dǎo)致行政權(quán)力被濫用，所以也就沒有及時的制定相關(guān)舉措來限制自由裁量權(quán)。與此同時，新事物不斷產(chǎn)生和發(fā)展，由于一沒有經(jīng)驗；二任務(wù)繁重，給行政機(jī)關(guān)帶來了巨大的挑戰(zhàn)，為了解決這些問題，就需要執(zhí)法機(jī)關(guān)充分發(fā)揮主觀能動性，其結(jié)果是許多立法非常粗糙。同時，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也依靠執(zhí)法機(jī)關(guān)的管理和調(diào)整，這就導(dǎo)致了在對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的時候，賦予執(zhí)法機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)也擴(kuò)大了。即便目前已經(jīng)建立了控權(quán)的監(jiān)督機(jī)制，但這些監(jiān)督并未發(fā)揮預(yù)期的作用。尤其是許多監(jiān)管部門由于處于三低情景下，一無地位，二無權(quán)威，三無權(quán)力，使得監(jiān)管部門不能正常的行使監(jiān)督職權(quán)，容易被執(zhí)法機(jī)關(guān)壓制的無力反抗，監(jiān)管部門的設(shè)立如同虛設(shè)，另一方面監(jiān)督部門缺乏完整的監(jiān)督機(jī)制，無人追查、扯皮推諉、虛假處罰的現(xiàn)象屢見不鮮。簡而言之，中國現(xiàn)行的監(jiān)督機(jī)制存在著大量的弊病，這也是由于控權(quán)乏力所造成的。行政程序法制建設(shè)不夠完備在一定的歷史時期，我國更注重實體法，輕視了程序法的建設(shè)。在制定規(guī)則的時候，因為沒有經(jīng)驗，同時深受傳統(tǒng)思想重實體法的影響，使得行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大了自身的權(quán)限，留下了很多法律漏洞。這些規(guī)則雖然在特殊時期解決了很多問題，但同時也出現(xiàn)了新的問題，給執(zhí)法機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)留下了空白。由于行政程序法制建設(shè)堆積著較多的遺留問題，比如說執(zhí)法人員對程序的重視程度不夠，理解也很狹隘，公民參與質(zhì)量不高，行政主體中傾向非程序化意識嚴(yán)重等，因此我國有待加強(qiáng)對程序法的重視。改革開放以來，我國已經(jīng)建立了相對完備的行政程序法制，但是這只是針對于表面而言的，實質(zhì)上它并沒有實際的約束力，有待進(jìn)一步完備行政程序建設(shè)。行政執(zhí)法者的素質(zhì)偏低執(zhí)法自由裁量權(quán)的實踐更依賴于行政執(zhí)法人員的主觀能動性、世界觀、人生觀和價值觀，在同等條件下，行政執(zhí)法人員對于同類案件的法律適用很容易受到個人主觀因素的干擾，從而造成偏差。而且，我國一些行政執(zhí)法人員沒有接受過正規(guī)法律的教育，素質(zhì)較低，難以把握這種自由度。此外，由于群眾深受傳統(tǒng)封建思想“官員高貴，百姓貧賤”的影響，當(dāng)他們的合法利益遭受侵害時，他們的法律意識薄弱，沒有維權(quán)觀念，面對侵權(quán)者他們選擇隱忍，而不是拿起法律武器進(jìn)行抵抗，在不知不覺之中對執(zhí)法機(jī)關(guān)濫用職權(quán)起到了推波助瀾的作用。對行政執(zhí)法自由裁量權(quán)濫用的規(guī)制歷史的經(jīng)驗告訴我們，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。”[7]所以筆者認(rèn)為，為了防止行政自由裁量權(quán)被濫用，應(yīng)構(gòu)建一個由立法、司法、行政三個層面的法律控制體系。從立法層面對行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的規(guī)制行政執(zhí)法自由裁量權(quán)是通過授權(quán)而來的，所以應(yīng)從立法程序上予以規(guī)制。第一，提高立法的質(zhì)量。立法者應(yīng)嚴(yán)守行政立法原則，按照法律規(guī)定的程序立法。在此基礎(chǔ)之上還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)立法解釋，創(chuàng)新立法思想，使得法律法規(guī)的可操作性更強(qiáng)、適用性更廣。為了彌補(bǔ)法律的缺陷，對裁量權(quán)的使用前提、局限、裁定判決程度、實情的訂立基準(zhǔn)等作出具體規(guī)定，同時在解釋法律的時候減少主觀的隨意性，使得模糊的概念具體化。此外，進(jìn)一步加強(qiáng)立法審查制度，除了對立法模式等審查外，主要對執(zhí)法人員在行使自由裁量權(quán)的合法性范圍進(jìn)行研究，使之更具操作性。第二，從立法程序的角度，加強(qiáng)完善有關(guān)于行政程序方面的立法。程序是法律的心臟，而法治在現(xiàn)行的行政法領(lǐng)域占有重要的地位，即程序的法制化。所謂的行政程序就是行政執(zhí)法者所做的行為不能違背程序規(guī)則，比如說遵守期限、履行通知義務(wù)等?！俺绦虻膶嵸|(zhì)是管理和決定的非人情化，其一切設(shè)置都是為了限制恣意、專斷和（任意）裁量?！盵8]簡單來說，就是程序是為權(quán)力的行使而準(zhǔn)備的。一部法律評價它的好壞不能單從它本身來評價，關(guān)鍵要看它用怎樣的程序去實施，這是至關(guān)重要的，所以完善行政程序是確保相對人權(quán)益的必要手段。為了預(yù)防執(zhí)法人員遲延履行職責(zé)或制止其選擇不當(dāng)?shù)姆绞絹碓黾有姓鄬θ说呢?fù)擔(dān)，避免造成行政裁量權(quán)被濫用的不利后果，必須建立行政程序。第三，加強(qiáng)行政責(zé)任立法，對于行政責(zé)任有必要加強(qiáng)規(guī)范，使行為人能自發(fā)的履行法定義務(wù)。“離開了責(zé)任行政的原則,合法性原則、合理性原則將失去存在的基礎(chǔ),也失去了判斷合法、合理性的意義?！盵9]因此要建立行政責(zé)任法律體系，以內(nèi)部問責(zé)的形式進(jìn)行鼓勵或者鞭策，更清楚地了解罪犯的責(zé)任，避免權(quán)力的濫用。從行政執(zhí)法層面對行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的規(guī)制制定合理的自由裁量權(quán)基準(zhǔn)自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)主要就是為了對于法律規(guī)定不夠明確具體的地方進(jìn)行補(bǔ)充說明，因為要不斷推進(jìn)依法行使權(quán)能，所以立法者要不斷加強(qiáng)對權(quán)力的規(guī)制。法規(guī)規(guī)定了自由行使裁量權(quán)范疇，在范疇內(nèi)行政機(jī)關(guān)有權(quán)自主選擇怎么使用裁量權(quán)和如何使用。如果基準(zhǔn)系統(tǒng)里沒有對自由裁量權(quán)的規(guī)定，那么這個系統(tǒng)就缺乏針對性，也就沒有太大意義。所以在法律規(guī)定的裁量權(quán)的范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)擴(kuò)寬自主選擇裁量權(quán)的范圍，使之更有針對性。自由裁量基準(zhǔn)可以根據(jù)事件的嚴(yán)重程度進(jìn)行分類，這樣可以減少濫用的可能性。進(jìn)一步完善選拔制度,增強(qiáng)執(zhí)法隊伍的素質(zhì)，提高公民的法律意識，提高效率行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的主體是行政執(zhí)法人員，其素質(zhì)的高低決定了自由裁量權(quán)被如何行使。要實現(xiàn)行政裁量權(quán)的被合理行使，必須完善選拔制度，第一，采用公開考試、公平競爭、嚴(yán)格審計和優(yōu)先錄用程序等形式；第二，加緊培訓(xùn)，在培訓(xùn)中堅持理論與實踐相結(jié)合，法理與情理相結(jié)合，讓執(zhí)法人員樹立正確的價值觀念，加強(qiáng)教育，學(xué)習(xí)黨風(fēng)黨紀(jì)，堅持依法行政，為人民服務(wù)；第三，在提高執(zhí)法質(zhì)量的同時，國家也要利用各種手段宣傳法治精神，提高公民的法律意識，當(dāng)他們的合法權(quán)益受到侵犯時要學(xué)會拿起法律武器進(jìn)行維權(quán)，不能放任違法者。與此同時；最后，建立和完善執(zhí)法責(zé)任追究制度，對濫用行政權(quán)的執(zhí)法人員懲罰力度要加大，確保當(dāng)事人的利益沒有被損害，提高行政執(zhí)法人員的素質(zhì)，提高行政水平。3.加強(qiáng)行政監(jiān)督行政監(jiān)督是一種內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，第一，通過上級對下級監(jiān)督，使得下層的機(jī)關(guān)和沒有遵照法律規(guī)定行使裁量權(quán)的執(zhí)法主體能馬上改正，采取補(bǔ)救措施；第二,利用復(fù)議的方式來進(jìn)行監(jiān)督，使得執(zhí)法機(jī)關(guān)作出的具體行政行為更加合法適當(dāng)。所有的事物都具有雙面性，執(zhí)法機(jī)關(guān)對于自由裁量權(quán)的行使有利也有弊，一方面合理的行使，方便維護(hù)社會秩序，確保公共利益不受傷害，提高效率，滿足國家的需求；另一方面濫用將損害相對人的正當(dāng)利益，使得法治面臨巨大的挑戰(zhàn)?？傮w來說，行政機(jī)關(guān)制定的標(biāo)準(zhǔn)要具有合理性，同時嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)督程序，保障執(zhí)法機(jī)關(guān)高效運用自由裁量權(quán)。（三）從司法層面對行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的規(guī)制從司法的角度對行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)制也是一種有效途徑。哈耶克說:“沒有司法審查，憲政就根本不可能實現(xiàn)。”[10]換言之，防止行政自由裁量權(quán)濫用的關(guān)鍵就是司法審查，但由于我國司法審查以審查合法性為主，對合理性審查的范圍較小，我國行訴法規(guī)定法院審行政類案件必須審查具體行政行為的合法性。但是，在實際的執(zhí)法過程中，違背自由裁量權(quán)合理原則的案件比違反合法性的數(shù)目要多。因為自由裁量權(quán)披著法律外套，造成大量符合法律規(guī)定但不符合常理的腐敗現(xiàn)象，所以完善中國現(xiàn)有法律制度，可以更好地實現(xiàn)司法審