農(nóng)業(yè)單位政府采購(gòu)管理問題與對(duì)策研究

一、研究背景2002年，我國(guó)頒布了《政府采購(gòu)法》，于2003年正式實(shí)施。20年來，全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模增長(zhǎng)了30多倍，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GrossDomesticProduct,GDP）的比重由2002年的小于1%提高到2021年的超過3%，在宏觀調(diào)控、促進(jìn)本國(guó)企業(yè)發(fā)展、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)、遏制貪污腐敗等方面起到了重要作用，顯著提升了財(cái)政資金的使用效益[1]。2021年，中央一號(hào)文件提出要全面加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，發(fā)揮財(cái)政支持引導(dǎo)作用。2021年至2022年，多個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)了以政府采購(gòu)方式支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)施方案和文件。在持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的時(shí)代背景下，做好農(nóng)業(yè)政府采購(gòu)工作具有重大意義。二、農(nóng)業(yè)單位政府采購(gòu)現(xiàn)狀分析（一）采購(gòu)規(guī)模穩(wěn)步提升，支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展2023年，中央機(jī)關(guān)及直屬機(jī)構(gòu)政府采購(gòu)預(yù)算同比增長(zhǎng)約17%，約50%的部門政府采購(gòu)預(yù)算有所提升。從預(yù)算結(jié)構(gòu)來看，貨物、工程和服務(wù)占比約為6∶2∶2。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布的決算數(shù)據(jù)，近6年政府采購(gòu)支出呈總體上升趨勢(shì)，由2016年的12.74億元增至2022年的16.40億元，漲幅達(dá)28.71%，具體見表1。表12016—2022年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政府采購(gòu)支出情況2022年，“832平臺(tái)”全年銷售額達(dá)136億元。截至2023年5月，超過2萬(wàn)家供應(yīng)商入駐平臺(tái)，累計(jì)銷售額超過370億元，在售農(nóng)副產(chǎn)品超過30萬(wàn)種，發(fā)揮了重要的幫扶作用。（二）服務(wù)類支出快速增長(zhǎng)，創(chuàng)新供給服務(wù)形式近年來，我國(guó)出臺(tái)了一系列關(guān)于加大政府購(gòu)買服務(wù)力度的政策文件。2019年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織開展金融支農(nóng)政府購(gòu)買服務(wù)創(chuàng)新試點(diǎn)工作，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)金融現(xiàn)代化建設(shè)。2023年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于做好2023年政府購(gòu)買服務(wù)改革重點(diǎn)工作的通知》，提出要充分利用政府購(gòu)買服務(wù)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共服務(wù)形式，助力鄉(xiāng)村振興。從支出結(jié)構(gòu)金額來看，2016年至2022年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政府采購(gòu)貨物和工程支出均有小幅波動(dòng)，支出規(guī)模及占比處于穩(wěn)定水平。從整體來看，貨物類支出呈小幅度下滑趨勢(shì)，工程類支出呈平緩上升趨勢(shì)，而服務(wù)類支出在近6年迅速增長(zhǎng)，具體見圖1。圖12016—2022年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政府采購(gòu)支出結(jié)構(gòu)情況（三）農(nóng)業(yè)政府采購(gòu)具有季節(jié)性、時(shí)效性農(nóng)業(yè)政府采購(gòu)項(xiàng)目有極強(qiáng)的時(shí)效性[2]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到陽(yáng)光、空氣、熱能、土壤、水和海洋等自然條件的影響，具有較強(qiáng)的區(qū)域性、季節(jié)性和周期性，采購(gòu)活動(dòng)需要符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的規(guī)律。若此類項(xiàng)目招標(biāo)不及時(shí)，或者出現(xiàn)廢標(biāo)、流標(biāo)的情況，采購(gòu)人需要依法重新招標(biāo)，將耽誤重要時(shí)機(jī)，嚴(yán)重影響項(xiàng)目的執(zhí)行。因此，在政府采購(gòu)活動(dòng)中必須對(duì)有時(shí)效要求的項(xiàng)目加以重視，做好招投標(biāo)相關(guān)工作，確保項(xiàng)目在編制預(yù)算、發(fā)布政府采購(gòu)意向、確定用戶需求、制作招標(biāo)文件、招標(biāo)過程等環(huán)節(jié)順利執(zhí)行。（四）逐步推進(jìn)政府采購(gòu)預(yù)算管理一體化2021年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》中提出加快建設(shè)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的要求。2022年，中央部門率先全面試運(yùn)行預(yù)算管理一體化系統(tǒng)。2023年，全國(guó)60多萬(wàn)個(gè)預(yù)算單位已全面應(yīng)用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)開展工作，基本覆蓋了縣級(jí)以上區(qū)域及單位。同時(shí)，中央預(yù)算單位政府采購(gòu)相關(guān)業(yè)務(wù)已遷移至預(yù)算管理一體化系統(tǒng)。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)整合了部門預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)支付和資產(chǎn)管理等相關(guān)業(yè)務(wù)模塊，制定了清晰、可追溯的流程和科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，提高了預(yù)算管理的效率。一是政府采購(gòu)被嚴(yán)格控制在部門預(yù)算的框架之下[3]，有效落實(shí)了“無(wú)預(yù)算不采購(gòu)”[4]。二是建立了“采購(gòu)計(jì)劃-合同備案-信息統(tǒng)計(jì)”銜接體系，減少了審批程序，提供了更加人性化的操作環(huán)境，預(yù)算單位能更快開展政府采購(gòu)活動(dòng)，同時(shí)保證了執(zhí)行數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。三是加大預(yù)算資金監(jiān)管力度，改變了先支付資金、后錄入合同信息的流程，如今各預(yù)算單位須先進(jìn)行合同備案，然后依據(jù)政府采購(gòu)合同支付資金。四是提升政府采購(gòu)和資產(chǎn)管理的融合度，修訂了《政府采購(gòu)品目分類目錄》編碼體系，與《固定資產(chǎn)等資產(chǎn)基礎(chǔ)分類與代碼》保持一致。三、農(nóng)業(yè)單位政府采購(gòu)存在的主要問題（一）政府采購(gòu)預(yù)算編制不精準(zhǔn)、不完整一方面，農(nóng)業(yè)單位對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算編制重視程度不夠，預(yù)算數(shù)據(jù)與實(shí)際情況偏離度過大。財(cái)務(wù)人員在編制政府采購(gòu)預(yù)算時(shí)，缺乏統(tǒng)一、規(guī)范、科學(xué)的流程，與使用部門的溝通較少，導(dǎo)致政府采購(gòu)預(yù)算編制較隨意。同時(shí)，抱有“寧可多報(bào)、不能到時(shí)不夠”的思想，造成政府采購(gòu)預(yù)算偏差過大，未能反映實(shí)際情況。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政府采購(gòu)預(yù)算和決算的對(duì)比情況，2016年至2020年政府采購(gòu)預(yù)算金額均大于決算金額的5倍以上，預(yù)算偏差率超過80%。2021年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》中提出“堅(jiān)決落實(shí)政府過緊日子”的原則，要求細(xì)化政府采購(gòu)預(yù)算編制。2021年至2022年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政府采購(gòu)預(yù)算偏差率大幅降低。然而，預(yù)算金額仍大于決算金額的2倍以上，仍待進(jìn)一步優(yōu)化政府采購(gòu)預(yù)算的編制，具體見圖2。圖22016—2022年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政府采購(gòu)預(yù)算和決算對(duì)比情況另一方面，使用部門對(duì)政府采購(gòu)政策缺乏必要了解，往往重視編制部門預(yù)算，卻忽視編制政府采購(gòu)預(yù)算。在實(shí)際工作中，經(jīng)常出現(xiàn)有部門預(yù)算、無(wú)政府采購(gòu)預(yù)算的項(xiàng)目，有的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人甚至不知道需要執(zhí)行政府采購(gòu)政策，導(dǎo)致無(wú)法及時(shí)采購(gòu)。同時(shí)，使用部門在編制預(yù)算時(shí)配合度、積極性不高，認(rèn)為政府采購(gòu)程序復(fù)雜煩瑣、耗時(shí)長(zhǎng)，采購(gòu)結(jié)果未必符合心理預(yù)期，從而影響工作的開展。因此，使用部門會(huì)有采取化整為零的沖動(dòng)，將總額達(dá)到分散采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目隱瞞不報(bào)，通過人為拆分成多個(gè)小項(xiàng)目進(jìn)行申報(bào)，導(dǎo)致政府采購(gòu)預(yù)算不完整、不真實(shí)。（二）預(yù)算下達(dá)較晚，年初難以開展工作一方面，財(cái)政部批復(fù)“二下”預(yù)算的時(shí)間通常在每年4月中旬左右，每年的第一季度難以開展政府采購(gòu)活動(dòng)。農(nóng)業(yè)采購(gòu)項(xiàng)目具有極強(qiáng)的時(shí)效性，如農(nóng)作物的春耕備耕屬于關(guān)鍵時(shí)期，錯(cuò)過某個(gè)時(shí)節(jié)便會(huì)錯(cuò)過一年的收成。又如，增殖放流需要考慮魚類生長(zhǎng)和繁育規(guī)律，針對(duì)不同的魚苗選擇最佳放流時(shí)間，從而保證放流品種的存活率，若未能及時(shí)完成采購(gòu)工作，將嚴(yán)重影響項(xiàng)目的順利執(zhí)行。另一方面，政府采購(gòu)臨時(shí)預(yù)算申請(qǐng)程序較煩瑣。農(nóng)業(yè)預(yù)算單位通常在每年2月份向上級(jí)主管部門提交申請(qǐng)，申請(qǐng)單位需要編寫“臨時(shí)預(yù)算說明”并加蓋公章，然后匯總到中央主管部門，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部經(jīng)過審批后形成政府采購(gòu)預(yù)算調(diào)劑公函[5]，最后報(bào)送至財(cái)政部備案。整個(gè)流程煩瑣、耗時(shí)長(zhǎng)，很大程度影響了政府采購(gòu)工作的效率。（三）政府采購(gòu)范圍界定不清晰各級(jí)財(cái)政部門公布的政府集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，單項(xiàng)或批量金額達(dá)到限額以上的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行政府采購(gòu)。同時(shí)，《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》規(guī)定，采購(gòu)單位在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)對(duì)單個(gè)項(xiàng)目同一品目或類別進(jìn)行多次采購(gòu)，累計(jì)金額超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，視為規(guī)避招標(biāo)的行為。一方面，農(nóng)業(yè)單位對(duì)時(shí)間的關(guān)注不到位。采購(gòu)人員在日常工作只看單次采購(gòu)金額是否超過限額，而忽略了在一個(gè)預(yù)算年度內(nèi)對(duì)單個(gè)項(xiàng)目的品目是否進(jìn)行了多次采購(gòu)。若單次采購(gòu)未超過限額，但累計(jì)金額超過限額，采購(gòu)人員未執(zhí)行政府采購(gòu)屬于違反規(guī)定。另一方面，農(nóng)業(yè)單位對(duì)同一品目或類別的理解不準(zhǔn)確。許多采購(gòu)人員只依據(jù)《政府采購(gòu)品目分類目錄》的末級(jí)品目進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和判斷，未對(duì)同一個(gè)類別的不同品目一并歸集。實(shí)際采購(gòu)中應(yīng)將同一項(xiàng)目下同類別的品目合并計(jì)算金額并判斷，若總預(yù)算超過公開招標(biāo)限額，則應(yīng)執(zhí)行相關(guān)規(guī)定。（四）政府采購(gòu)執(zhí)行不規(guī)范、效率低其一，存在無(wú)預(yù)算采購(gòu)的行為。有的農(nóng)業(yè)單位未編報(bào)項(xiàng)目政府采購(gòu)預(yù)算，或編制預(yù)算的采購(gòu)數(shù)量、金額、品目和開支渠道不準(zhǔn)確。但為了完成項(xiàng)目執(zhí)行，存在采購(gòu)計(jì)劃填報(bào)錯(cuò)誤，導(dǎo)致實(shí)際采購(gòu)與預(yù)算項(xiàng)目不符?；蛘咄ㄟ^化整為零，將達(dá)到分散采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目人為拆分進(jìn)行分批采購(gòu)，從而達(dá)到規(guī)避政府采購(gòu)的目的。其二，未按規(guī)定執(zhí)行政府采購(gòu)信息公開政策。部分農(nóng)業(yè)單位未在采購(gòu)活動(dòng)開始前30日公開采購(gòu)意向，政府采購(gòu)?fù)瓿珊?，未在簽訂合同?個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行公告。其三，政府采購(gòu)違規(guī)行為較多。根據(jù)“832”農(nóng)副產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)銷售平臺(tái)公示欄數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2022年發(fā)生用戶違規(guī)行為303項(xiàng)，其中出售偽劣、假冒或與描述不符的商品45項(xiàng)，因發(fā)貨超時(shí)、承運(yùn)違規(guī)等物流違規(guī)更是多達(dá)148項(xiàng)。另外，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目具有采購(gòu)頻次多、金額較少的特點(diǎn)，中標(biāo)利潤(rùn)難以引起供應(yīng)商的興趣，投標(biāo)人少于法定數(shù)量，有效競(jìng)爭(zhēng)不足，時(shí)有出現(xiàn)陪標(biāo)現(xiàn)象。其四，廢標(biāo)率較高。農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的投標(biāo)企業(yè)多為小微企業(yè)，它們規(guī)模小、實(shí)力弱、資質(zhì)條件不全，管理者和員工大多是農(nóng)民，缺乏足夠的招投標(biāo)專業(yè)知識(shí)，編制的投標(biāo)文件質(zhì)量低、不符合要求，導(dǎo)致廢標(biāo)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。四、農(nóng)業(yè)單位政府采購(gòu)的建議（一）精細(xì)化編制政府采購(gòu)預(yù)算一方面，重視政府采購(gòu)預(yù)算編制，將責(zé)任落實(shí)到崗到人。很多單位只重視部門預(yù)算編制，忽視對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算的編制。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的實(shí)施，對(duì)預(yù)算單位提出了更高的工作要求，各單位在編制預(yù)算時(shí)須落實(shí)到具體品目，在支付環(huán)節(jié)時(shí)以合同為依據(jù)，環(huán)環(huán)相扣，無(wú)預(yù)算不能采購(gòu)。因此，農(nóng)業(yè)單位必須高度重視政府采購(gòu)預(yù)算編制工作，制定完善的政府采購(gòu)預(yù)算編制內(nèi)部流程，將責(zé)任落實(shí)到位。另一方面，財(cái)務(wù)部門應(yīng)加強(qiáng)與使用部門溝通，避免預(yù)算編制的隨意性。財(cái)務(wù)部門不能靠歷史經(jīng)驗(yàn)預(yù)估來編制政府采購(gòu)預(yù)算，應(yīng)與使用部門建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，讓項(xiàng)目負(fù)責(zé)人積極參與政府采購(gòu)預(yù)算編制過程，保證預(yù)算計(jì)劃的準(zhǔn)確性。（二）加強(qiáng)政府采購(gòu)執(zhí)行管理第一，農(nóng)業(yè)單位成立高水平的政府采購(gòu)小組，由財(cái)務(wù)、監(jiān)審、資產(chǎn)管理等專業(yè)人員組成，單位領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，負(fù)責(zé)確定政府采購(gòu)范圍、選擇政府采購(gòu)方式、編制招標(biāo)文件、執(zhí)行采購(gòu)過程、簽訂合同等工作，確保細(xì)化到崗、責(zé)任到人，提高政府采購(gòu)效率。第二，簡(jiǎn)化政府采購(gòu)臨時(shí)預(yù)算申請(qǐng)程序。在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的政府采購(gòu)模塊中新增臨時(shí)預(yù)算申請(qǐng)功能，允許預(yù)算單位將“一下”預(yù)算控制數(shù)和“二上”編報(bào)文件作為采購(gòu)依據(jù)進(jìn)行備案，減少審批環(huán)節(jié)，縮短農(nóng)業(yè)項(xiàng)目政府采購(gòu)周期，提高年初項(xiàng)目執(zhí)行的效率。第三，完善農(nóng)業(yè)單位政府采購(gòu)內(nèi)部控制機(jī)制。定期修訂政府采購(gòu)內(nèi)部控制相關(guān)制度，政府采購(gòu)活動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)需滿足不相容崗位分離要求，重點(diǎn)崗位實(shí)行輪崗制度。（三）優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，持續(xù)助力鄉(xiāng)村振興第一，制定優(yōu)惠政策幫扶小微農(nóng)企參與政府采購(gòu)活動(dòng)。小微農(nóng)企在政府采購(gòu)活動(dòng)中處于弱勢(shì)地位，政府應(yīng)通過預(yù)留份額、評(píng)審優(yōu)惠等手段向小微農(nóng)企傾斜，對(duì)未預(yù)留份額的采購(gòu)項(xiàng)目給予一定幅度的價(jià)格扣除。第二，優(yōu)化和完善“832平臺(tái)”功能，加大監(jiān)管力度。借鑒主流電商平臺(tái)管理方式，完整展示農(nóng)副產(chǎn)品商品鏈接的銷量、好評(píng)率等信息，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品價(jià)值公開透明化，促進(jìn)供應(yīng)商之間形成良性有效的競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，大力整治