論改革開放以來的農(nóng)地承包權(quán)制度的變遷

論改革開放以來的農(nóng)地承包權(quán)制度的變遷摘要]改革開放以來，我國農(nóng)地承包權(quán)制度的變遷依次經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟時期、有計劃商品經(jīng)濟時期、建立社會主義市場經(jīng)濟體制時期、完善社會主義市場經(jīng)濟體制時期與深化改革時期五個變遷階段。通過五個階段的變遷，最終確立起了農(nóng)地所有權(quán)、農(nóng)地承包權(quán)與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置的格局，農(nóng)地承包權(quán)制度作為農(nóng)村基本產(chǎn)權(quán)制度實現(xiàn)了長久不變，農(nóng)戶土地承包權(quán)實現(xiàn)了長久不變，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證成為確認(rèn)農(nóng)戶所享有的物權(quán)化土地承包權(quán)的基礎(chǔ)憑證，當(dāng)前農(nóng)地承包權(quán)的退出制度也在萌發(fā)之中。

[關(guān)鍵詞]改革開放；農(nóng)地；承包權(quán)制度；變遷

[中圖分類號]F042.2[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

改革開放以來，我國農(nóng)地承包權(quán)制度的變遷依次經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟時期、有計劃商品經(jīng)濟時期、建立社會主義市場經(jīng)濟體制時期、完善社會主義市場經(jīng)濟體制時期與深化改革時期五個變遷階段。這五個階段使得農(nóng)地承包權(quán)制度在探索與實踐中不斷得到修正和完善，承包權(quán)的內(nèi)涵不斷發(fā)展和豐富，對我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革乃至整個國民經(jīng)濟的體制改革產(chǎn)生了重大的影響，產(chǎn)生了巨大的制度績效。

1計劃經(jīng)濟時期（1978～1984）的制度變遷

計劃經(jīng)濟體制時期是我國農(nóng)地承包權(quán)制度逐漸確立的時期，農(nóng)地承包權(quán)制度完成了人民公社體制向家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度變遷。1979年9月黨的十一屆四中全會通過《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，允許包工到作業(yè)組，同時允許包產(chǎn)到戶在邊遠(yuǎn)、交通不便的地區(qū)實行，農(nóng)地承包權(quán)制度開始萌芽。1980年《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題的通知》中肯定了包產(chǎn)到戶的合理性，加強和完善了生產(chǎn)責(zé)任制，拉開了農(nóng)地承包權(quán)制度變遷的序曲。1982年《中共中央全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》肯定了包產(chǎn)到戶、包干到戶等集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責(zé)任制地位，首次出現(xiàn)了“承包關(guān)系”和“聯(lián)產(chǎn)承包制”概念，標(biāo)志著我國農(nóng)地承包權(quán)制度和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的初步確立。對農(nóng)地承包權(quán)的穩(wěn)定做了初步安排。1982年《紀(jì)要》中對農(nóng)地承包權(quán)制度的基本問題做出了安排，如規(guī)定農(nóng)戶承包的農(nóng)地盡可能連片經(jīng)營并保持穩(wěn)定。1984年《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》，延長了農(nóng)地承包權(quán)期限，規(guī)定農(nóng)地承包權(quán)期限為15年。開始對農(nóng)地承包權(quán)的調(diào)整進(jìn)行限制，規(guī)定農(nóng)地承包權(quán)的調(diào)整要堅持“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的原則，由集體統(tǒng)一調(diào)整。農(nóng)地承包權(quán)權(quán)屬主要以剩余索取權(quán)為主，農(nóng)地承包權(quán)制度在這一時期采取的是包干到戶的形式，農(nóng)戶包死上交國家和集體的部分，剩余的歸自己所有。

2有計劃商品經(jīng)濟時期（1985～1992）的制度變遷

穩(wěn)定農(nóng)地承包權(quán)關(guān)系是這一階段農(nóng)地制度變遷的主線。繼1984年將農(nóng)地承包權(quán)期限調(diào)整為15年之后，國家出臺了一系列農(nóng)業(yè)相關(guān)的政策文件，都反復(fù)強調(diào)農(nóng)地承包權(quán)制度的穩(wěn)定性。1985年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策》強調(diào)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和農(nóng)戶家庭經(jīng)營長期不變，要不斷完善農(nóng)地承包辦法。1992年黨的十四大報告對農(nóng)地承包權(quán)制度做了高度評價，將家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，作為一項基本制度長期穩(wěn)定下來，并不斷充實完善。報告進(jìn)一步明確了農(nóng)地承包權(quán)的性質(zhì)，即農(nóng)地承包權(quán)是農(nóng)民獲得的自主經(jīng)營權(quán)。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制為主要內(nèi)容的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排，賦予了農(nóng)戶一定的土地經(jīng)營使用權(quán)和收益權(quán)。有計劃商品經(jīng)濟時期，農(nóng)地承包權(quán)權(quán)能不再是對農(nóng)地產(chǎn)出的剩余索取權(quán)，農(nóng)戶逐漸享有對農(nóng)地的自主經(jīng)營權(quán)、部分收益權(quán)以及農(nóng)地承包權(quán)的有限的流轉(zhuǎn)權(quán)。1985年之后我國逐漸放開了農(nóng)戶在承包地上的自主經(jīng)營權(quán)，任何單位不得在向農(nóng)民下達(dá)指令性生產(chǎn)計劃，承包農(nóng)戶不必在集體的統(tǒng)一安排下從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民能夠在承包地上自由的決定“生產(chǎn)什么”、“生產(chǎn)多少”等問題。家庭承包經(jīng)營成為制度的基礎(chǔ)。以家庭經(jīng)營為主的承包責(zé)任制不斷得到完善，農(nóng)戶對農(nóng)地的自主經(jīng)營權(quán)不斷得到強化。隨著統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的取消以及農(nóng)村商品經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)戶有權(quán)獲得上交農(nóng)業(yè)稅除外的承包地產(chǎn)出的所有收益，農(nóng)戶開始享有農(nóng)地承包權(quán)的部分收益權(quán)。

3建立社會主義市場經(jīng)濟體制時期（1993～2024）的制度變遷

推動了農(nóng)地承包權(quán)的進(jìn)一步穩(wěn)定。1993年《中共中央國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》，將農(nóng)地承包權(quán)期限在第一輪承包期限的基礎(chǔ)上再延長30年，同時為了防止因農(nóng)地頻繁調(diào)整導(dǎo)致承包權(quán)細(xì)碎化，決定實行“增人不增地，減人不減地”的政策辦法，不僅給予了承包農(nóng)戶承包經(jīng)營農(nóng)地期限上的穩(wěn)定，而且保證了農(nóng)戶承包農(nóng)地數(shù)量的穩(wěn)定性，實現(xiàn)了我國農(nóng)地承包權(quán)制度穩(wěn)定性的雙重保障。1998年頒布的《土地管理法》禁止農(nóng)地在全村范圍內(nèi)進(jìn)行“大調(diào)整”，并對農(nóng)地“小調(diào)整”進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。2024年頒布的《農(nóng)村土地承包法》對農(nóng)地承包期限、承包合同、承包關(guān)系雙方的權(quán)利和義務(wù)做了嚴(yán)格規(guī)定，明確提出農(nóng)地承包期限為30年，從穩(wěn)定農(nóng)地承包權(quán)制度、保護(hù)農(nóng)戶自主經(jīng)營權(quán)、規(guī)范農(nóng)地承包權(quán)的經(jīng)營流轉(zhuǎn)權(quán)以及發(fā)展農(nóng)地承包權(quán)的權(quán)屬等角度保障了農(nóng)戶承包權(quán)的各項權(quán)益。農(nóng)地承包權(quán)實現(xiàn)方式開始走向權(quán)證化。1997年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》，規(guī)定由鄉(xiāng)級人民政府在延長農(nóng)地承包權(quán)期限后向農(nóng)戶頒發(fā)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證書，標(biāo)志著農(nóng)地承包權(quán)的實現(xiàn)方式開始由合同規(guī)范走向了權(quán)證化。之后農(nóng)地承包權(quán)證書的發(fā)放比率持續(xù)上升，尤其是二輪承包開始之時（1999年），農(nóng)地承包權(quán)證書的發(fā)放達(dá)到了一個高峰。農(nóng)地承包權(quán)證書體現(xiàn)了集體和農(nóng)戶之間與農(nóng)地承包權(quán)制度相關(guān)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，對于穩(wěn)定農(nóng)地承包權(quán)制度，強化農(nóng)地承包權(quán)的排他性，保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)及其內(nèi)含的各項權(quán)屬，增強農(nóng)戶對承包農(nóng)地的經(jīng)濟預(yù)期起了重要作用。隨著農(nóng)地承包權(quán)制度的不斷變遷，農(nóng)地承包權(quán)權(quán)屬范圍得到進(jìn)一步拓展和豐富。對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)作為農(nóng)地承包權(quán)的延續(xù)和發(fā)展，其政策和法律規(guī)范在這一時期得到完善，中央逐步放開了農(nóng)戶對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，允許農(nóng)戶依照政策法規(guī)自愿有償流轉(zhuǎn)農(nóng)地承包權(quán)所內(nèi)含的經(jīng)營權(quán)，尤其是允許以出租的形式流轉(zhuǎn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，使農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式多樣化，以促進(jìn)農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營。

4完善社會主義市場經(jīng)濟體制時期（2024～2024）的制度變遷

完善社會主義市場經(jīng)濟體制時期，農(nóng)地承包權(quán)制度進(jìn)入了強調(diào)農(nóng)地承包權(quán)長久不變階段。農(nóng)地承包權(quán)的物權(quán)化是農(nóng)地制度變遷的理論邏輯在實踐中的展現(xiàn)。2024年頒布實施的《物權(quán)法》規(guī)定承包農(nóng)地在30年承包權(quán)期限屆滿后繼續(xù)由承包經(jīng)營權(quán)人承包，并禁止除特殊情形以外的土地調(diào)整，為農(nóng)地承包權(quán)長久不變制度奠定了政策基礎(chǔ)。2024年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》提出現(xiàn)有農(nóng)地承包關(guān)系長久不變，賦予了農(nóng)戶更加充分的承包權(quán)權(quán)能，正式確立了我國長久不變的農(nóng)地承包權(quán)制度。2024年、2024年和2024年中央“一號文件”均對落實長久不變的農(nóng)地承包權(quán)制度做出了具體的安排。農(nóng)地承包權(quán)長久不變制度要求比30年更長的農(nóng)地承包權(quán)期限、更加充分而有保障的農(nóng)地承包權(quán)權(quán)能，對承包地調(diào)整的嚴(yán)格限制。農(nóng)地承包關(guān)系長久不變體現(xiàn)了我國農(nóng)地承包權(quán)制度變遷的延續(xù)性，它是在延長農(nóng)地承包權(quán)期限基礎(chǔ)上提出的制度改革。開始探索農(nóng)地承包權(quán)確權(quán)頒證制度。為了加強對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證的管理，2024年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》頒布實施，《辦法》對農(nóng)地承包權(quán)證書的內(nèi)容、頒發(fā)程序、使用及收回情況做了具體詳細(xì)的規(guī)定。2024年農(nóng)業(yè)部出臺《關(guān)于開展全國農(nóng)村土地突出問題專項治理的通知》，對農(nóng)地承包權(quán)證書的發(fā)放率做出了明確規(guī)定，要求截止到2024年農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證書到戶率要超過90%。隨著2024年《物權(quán)法》將農(nóng)地承包權(quán)界定為用益物權(quán)，農(nóng)地承包權(quán)確權(quán)頒證工作進(jìn)入了一個新的時期，新頒發(fā)的農(nóng)地承包權(quán)證書開始強調(diào)對農(nóng)地承包權(quán)物權(quán)屬性的保護(hù)。本時期，完全免除了農(nóng)業(yè)稅，使農(nóng)戶能夠享有對承包地產(chǎn)出的排他性收益權(quán)，農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)收益歸屬承包人所有使農(nóng)戶能夠享有農(nóng)地承包權(quán)財產(chǎn)性收益，這一系列制度出臺的目的都是賦予農(nóng)戶更多的農(nóng)地承包收益權(quán)。隨著農(nóng)地承包權(quán)自愿有償流轉(zhuǎn)機制和流轉(zhuǎn)市場的建立，農(nóng)地承包權(quán)自主決定是否流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)以及選擇流轉(zhuǎn)方式的權(quán)利逐漸增強。

5全面深化改革時期（2024年至今）的制度變遷

2024年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》明確指出“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”。明確了農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)制度，確立了我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度“三權(quán)分置”的制度安排。2024年《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》從頂層設(shè)計層面確認(rèn)了農(nóng)地承包權(quán)制度在農(nóng)村基本經(jīng)營制度中的基礎(chǔ)地位，對承包權(quán)的內(nèi)涵、權(quán)利邊界做了詳細(xì)規(guī)定。在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的制度變遷下，這些權(quán)能被清楚地歸屬到承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩大權(quán)利之下，承包權(quán)主要包含對農(nóng)地的占有權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。對農(nóng)地的占有權(quán)是指基于其集體成員身份請求集體分配并占有承包地的權(quán)利。這里所說的承包權(quán)內(nèi)含的收益權(quán)更多的體現(xiàn)為財產(chǎn)性收益權(quán)，既包括流轉(zhuǎn)承包地的收益權(quán)，又包括獲得征地和退出時補償?shù)臋?quán)利。承包權(quán)主體擁有的處置權(quán)指農(nóng)地的最終處置權(quán)，包括承包權(quán)的繼承權(quán)和退出權(quán)。當(dāng)前，農(nóng)地承包權(quán)退出在實踐中既有全部退出又有部分退出，既有有償退出，又有無償退出。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的農(nóng)地承包權(quán)制度變遷進(jìn)一步明晰了承包權(quán)權(quán)屬范疇，理順土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，保障了承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)主體的各方利益。農(nóng)地承包權(quán)確權(quán)登記頒證全面展開。2024年中央“一號文件”明確指出全面開展農(nóng)地確權(quán)頒證工作并對確權(quán)頒證工作完成時間進(jìn)行了規(guī)定。僅2024年確權(quán)登記頒證試點105個縣，比過去三年試點總數(shù)的兩倍還多。2024年中央“一號文件”創(chuàng)新了農(nóng)地承包權(quán)確權(quán)頒證的形式，指出農(nóng)地承包權(quán)確權(quán)可以采用確權(quán)確地和確權(quán)確股不確地兩種方式。這一年選取了安徽、山東和四川三個省份開展確權(quán)工作整省試點，與其他省份非整省試點相結(jié)合，共同推進(jìn)了我國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)試點工作的開展。2024年中央“一號文件”要求確權(quán)工作總體上要確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍。2024年《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》明確了確權(quán)登記頒證工作對“三權(quán)分置”的重要性，確權(quán)登記制度包括承包合同取得權(quán)利、登記記載權(quán)利、證書證明權(quán)利。

[參考文獻(xiàn)]

[1]杜威漩.論中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變遷[J].商業(yè)研究，2024（2）：211-216.