第三章 國家、教育與法律

教育法學新編21世紀教育學系列教材勞凱聲著中國人民大學出版社教育的國家化和國家教育權的確立11第三章國家、教育與法律國家教育權的結構21法律與國家教育權31第一節(jié)教育的國家化和國家教育權的確立教育的國家化趨勢是在社會的現(xiàn)代化進程中出現(xiàn)的,是為普及教育之需而發(fā)生的由民間向國家的一次教育職能轉移。在現(xiàn)代社會中,沒有國家的重視和扶植,教育很難取得持續(xù)的進步,也不可能真正實現(xiàn)對社會所有成員的普及。一、教育的國家化教育法學大體說來,人類的教育活動包括了兩類不同的活動形式,即實施教育的活動和接受教育的活動,并由此產生了有關誰來實施教育和誰來接受教育這樣兩個相互聯(lián)系的問題。教育的國家化趨勢把過去一直屬于民間事務的教育集中到國家手中,利用一定的教育教學設施和選定的環(huán)境實施教育教學活動,為社會提供持久的知識支持和人才支持,形成獨立的、系統(tǒng)的社會組織形式并納入國家的公共管理之中,這在教育現(xiàn)代化的進程中具有重要意義。為此各國紛紛對原有的教育體制做出相應的變革,通過一種高度專門化的社會組織形式來推動教育的發(fā)展,用立法手段保證國家對教育的影響和控制,用行政手段建構公立學校系統(tǒng),以強制手段普及義務教育,這就是近代史上的教育國家化趨勢。（一）社會現(xiàn)代化進程中的教育國家化發(fā)展趨勢公立學校的產生和發(fā)展是與教育國家化趨勢同步的一個歷史進程。在這一歷史進程中,歐美各國紛紛進行相應變革,發(fā)展形成了一種嶄新的、以服務公眾為目的的學校機構體系和社會規(guī)范體系,這就是近代史上的公立學校系統(tǒng),亦可稱為公共教育制度。對于教育的普及發(fā)展而言,公立學校是最重要的國家保障機制。相對于在這之前存在的互不銜接的、分散的學校教育機構而言,公立學校是一種人才培養(yǎng)的高度專門化的社會組織形式,其基本職能是利用一定的教育教學設施和選定的環(huán)境實施教育教學活動,為社會提供持久的知識支持和人才支持。一、教育的國家化教育法學公立學校是國家根據(jù)社會的經濟、政治及文化發(fā)展的要求建立起來的不同級別和類別、不同培養(yǎng)目標并且構成某種相互銜接關系的機構組織系統(tǒng),它是一個系統(tǒng)的、由簡而繁、由易而難、循序漸進的學校教育教學制度,由此實現(xiàn)教育的普及和發(fā)展。因此,公立學校就是教育國家化的一個重要標志。它是一種由國家舉辦、公共財政維持、以教育機會平等為基本特征的教育體制。（二）公立學校：教育國家化的標志教育權無論是廣義的還是狹義的都包括了實施教育和接受教育的雙重含義。然而二者畢竟是教育活動的兩個不同方面,在主體、對象、目的、手段以及結果等方面都具有性質上的不同。其中教育權是一種為維護特定利益和主張而實施教育教學活動的資格,其主體、對象、目的、內容、手段以及結果方面都有著自己的獨特個性。早期的教育權主要由父母行使,學校和教師產生后,雖然教育權部分轉移給了學校和教師,但父母對其子女的教育仍負有全部責任,因而具有權能的固有性與存在的合理性。一般認為,學校、教師的教育權是由父母讓渡的,國家教育權是由民間讓渡的。因此學校、教師的教育權應以父母權利所不及或不能更好涉及者為限;國家的教育權也應以民間權利不能涉及或者不能更好涉及者為限。二、國家教育權教育法學教育是人類社會的一種極其重要的社會實踐活動。廣義的教育可以說是伴隨著人類社會的產生而產生的,狹義的教育即學校教育也有數(shù)千年的歷史。（一）兩種教育活動與兩種教育權國家教育權的產生打破了傳統(tǒng)的學校體系,作為一種國家權力,國家教育權的一切形式都要適合不同國家政治制度的需要,然而它最終必然會要求自身具有形式的合理性和功能的普遍性,從而使教育有可能在新的社會制度形式下得到普及與發(fā)展。國家教育權是專屬于國家的公權力,包括國家對教育所行使的立法權、行政權和司法權等。其從性質而言又可進一步細分。為使論述不至于分散,這里所討論的國家教育權主要指政府的行政權力,包括政府在領導、規(guī)定、管理、發(fā)展、舉辦、施行教育等方面的權力。政府的行政權力代表著社會公共權力,制定和實施公共決策,實現(xiàn)對社會的有序管理,因此就是國家權威性的表現(xiàn)形式。二、國家教育權教育法學國家教育權是教育權在數(shù)千年的演進過程中經過多次再分配而形成的。教育權從最初的父母,擴展到教師、學校、相關的社會力量、國家等,與此相應形成了家庭教育權、學校及教師教育權、社會教育權、國家教育權等不同的教育權類型。其發(fā)展的大致順序是,家庭教育權的產生要早于學校及教師教育權,民間教育權(學校及教師教育權、社會教育權)的產生要早于國家教育權,國家教育權是在民間教育權的基礎上產生的。（二）國家教育權的產生我國《憲法》第一章總綱第19條規(guī)定:“國家發(fā)展社會主義的教育事業(yè),提高全國人民的科學文化水平。國家舉辦各種學校,普及初等義務教育,發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育,并且發(fā)展學前教育。國家發(fā)展各種教育設施,掃除文盲,對工人、農民、國家工作人員和其他勞動者進行政治、文化、科學、技術、業(yè)務的教育,鼓勵自學成才。國家鼓勵集體經濟組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)。國家推廣全國通用的普通話?！倍医逃龣嘟逃▽W國家教育權在組織和調控教育發(fā)展方面的作用,表現(xiàn)在它賦予了國家機關在管理文化教育方面的職權和職責,保證了各種國家機關在組織和調控教育方面的職能的實現(xiàn),使教育事業(yè)有序發(fā)展。為了確保國家教育權在普及教育、實現(xiàn)教育機會平等方面的決定性作用,國家教育權一般會在憲法中予以體現(xiàn)。許多國家的憲法中都有專門關于教育的條文,甚至有專門關于教育的章節(jié),借由憲法或某種基本法律形式把國家教育權確定下來。（三）憲法與國家教育權國家教育權的積極作用體現(xiàn)在維護社會秩序,增進公共利益,保障公民、法人或其他社會組織的合法權益等。但國家權力主體的積極作為義務對于國家權力相對人而言具有自由裁量性、單方面性和廣泛性等特點。權力主體的這一特殊資格和權能使其處于優(yōu)越的法律地位,成為一種可以直接支配他方當事人的強制力量。在缺乏制約的情況下權力易被違法行使或被濫用,以致侵犯公民、法人或其他組織合法權益,從而產生消極作用。因此國家教育權與民間教育權不僅互相依存,在某些情況下國家教育權也會異化,背離創(chuàng)設權力的初衷,使二者產生互相對立的情況。二、國家教育權教育法學在現(xiàn)代教育運行的過程中,不同的教育權主體之間既可能表現(xiàn)為互相依存的關系,在某些特定歷史條件下,這種關系也有可能演變成一種矛盾和沖突的關系,特別是在國家教育權與民間教育權兩種教育權的主體之間,這種矛盾和沖突并不少見。（四）國家教育權與民間教育權的博弈與國家教育權相對應的民間教育權包括公民的教育參與權、學校的辦學自主權、教師的教學自由權和學術自由權、父母對子女的教育權和學生的教育選擇權等。第二節(jié)國家教育權的結構體現(xiàn)于行政方面的國家教育權是指國家行政機關依法對國家教育事務進行直接的、具體的組織和管理的權力,亦可稱教育行政權。國家行政機關是行使教育行政權的權力主體。一、西方國家教育權的橫向結構教育法學國家教育權的橫向結構是指國家教育權力在不同國家機關之間進行橫向分配所構成的一種結構形式。現(xiàn)代西方國家的政治制度賴以建立和存在的理論基礎是權力分立學說,該學說的出發(fā)點是以權力制約權力來防止權力的濫用,為此,現(xiàn)代西方國家的教育權也呈現(xiàn)出橫向的組織和分配特征。教育的國家立法權主要針對國家管理教育中基本的、帶全局性的問題,如規(guī)定國家的教育方針,建立國家的教育制度,統(tǒng)一教育的質量標準,協(xié)調教育的內外關系等,通過立法活動即制定最高和最基本的普遍性行為規(guī)則來管理教育。體現(xiàn)于司法方面的國家教育權主要指國家司法機關行使的對教育糾紛的審判權。國家司法機關是行使司法權的權力主體。其組織方式與立法機關、行政機關有很大不同。近代以來的各國司法機關一般都形成了獨立的權力系統(tǒng)。集中制是指中央機構與地方機構之間表現(xiàn)為一種命令與服從的隸屬關系,一切事務的決策權或最終決定權集中在上級機關,下級機關只能根據(jù)上級機關的決定、命令和批示行事,向上級機關負責。二、西方國家教育權的縱向結構教育法學國家教育權力的縱向分配是指國家教育權力在不同層次、級別的權力主體中分配所構成的權力結構。西方各國社會制度和歷史傳統(tǒng)不同,國家權力的縱向分配也不同。根據(jù)機構設置的特點和決策權力的大小來劃分,縱向分配的國家教育權力可分為分權制和集中制兩種典型的模式。分權制是指在機構設置上,中央機構與地方機構之間為形成一種平行的、合作的對等關系,上層對下層權力范圍內的事務不加干涉,由下層自主決定。教育的地方分權管理一般可以通過以下組織形式實現(xiàn)。國家教育權組織和分配的迫切任務不僅在于設計教育權力主體權責系統(tǒng)的最優(yōu)結構、明確規(guī)定機構設置的基本原則、合理劃分各級機構的管理職能,還應研究教育管理過程中各種具體的管理關系和管理行為,使來自各方面的作用在法律的調節(jié)下協(xié)調一致、統(tǒng)籌兼顧、效益明顯。我國國家教育權的結構形式,基本是在總結歷史傳統(tǒng)和經驗并參照國外經驗的基礎上建立的。這一權力結構以集中統(tǒng)一為特點,對于維護國家的團結統(tǒng)一,促進教育的普及發(fā)展,有計劃地培養(yǎng)經濟建設所需的各級各類人才以及提高全民族的科學文化素質等方面,都發(fā)揮了重要作用。三、我國的國家教育權結構教育法學在我國,教育權作為一種國家權力,其最高的和最終的權力源泉在國家最高權力機關,即全國人民代表大會。我國的國家權力結構由國家權力機關、國家行政機關、國家審判機關、國家檢察機關構成。這些機關統(tǒng)一行使憲法規(guī)定的國家權力,而不是單純的分立和制衡。在權力結構中,國家權力機關掌握國家的一切權力,其他執(zhí)行國家權力的機關都必須受國家權力機關的制約和監(jiān)督,其權力的行使必須對國家權力機關負責。國家教育權力的橫向分配基本上按上述結構進行。我國教育部是國務院所屬的分管教育行政事務的執(zhí)行機關,對上受國務院行政首長的指揮、監(jiān)督,對下在所管轄的范圍內行使行政管理職能。第三節(jié)法律與國家教育權教育發(fā)展的歷程表明,沒有國家的積極作為,教育就不可能發(fā)揮其應有的職能,為此確立國家教育權的合法性,實現(xiàn)與維護教育的普及發(fā)展,履行和保障對社會及個人所負的教育義務,就是教育法的職能所在?，F(xiàn)代公法是在現(xiàn)代國家權力發(fā)展的推動下得到發(fā)展和完善的,教育法則是這一歷史進程的產物,是現(xiàn)代國家公法部門的重要調節(jié)領域。隨著現(xiàn)代教育的發(fā)展,教育法不僅數(shù)量增長和調整范圍擴大,更重要的是,它也可以對規(guī)范權力運行、防止權力異化起到應有的作用。法律是以雙重性質體現(xiàn)其價值的:一方面,法律本身就是國家權力的體現(xiàn)。法律要依法定的權力和程序制定才有法律效力;要有國家權力的支撐才有權威;要有司法救濟機制來裁決糾紛、處理違法行為,才能使法律具有實效。因此,沒有國家權力,法律的功能就無以發(fā)揮。但另一方面,凡是現(xiàn)實意義上的國家權力,都需通過法律才得以確立和運行。一個社會的秩序在很大程度上是依靠配置、調整國家權力的法律規(guī)范建立的,國家權力的界定、配置、公法關系的調整以及公法責任的確立就是法律制約國家權力的主要手段。一、法律對國家權力的制約教育法學立法權限劃分概說二、教育法制定中的權力約束教育法學（一）立法權限的劃分12最高國家權力機關及其常設機關的立法權限3最高行政機關及其所屬機關制定行政法規(guī)和規(guī)章的權限45地方國家權力機關制定地方性法規(guī)的權限地方各級國家行政機關制定規(guī)章的權限法律議案的提出二、教育法制定中的權力約束教育法學（二）立法程序12法律草案的審議3法律的通過45法律的公布行政法規(guī)、規(guī)章的發(fā)布法律實施是指國家機關及其工作人員以及社會團體和廣大公民在自己的實際活動中使法律規(guī)范得到實現(xiàn)。因此,法律實施的過程就是法律在現(xiàn)實社會生活中的具體運用、貫徹和實現(xiàn)的過程,就是將法律中所設定的權利與義務關系轉化為現(xiàn)實生活中的權利與義務關系,進而轉化為人們的行為的過程。三、教育法實施中的權力約束教育法學（一）教育法實施概說一般來說,法律規(guī)范可以分為禁止性規(guī)范、義務性規(guī)范和授權性規(guī)范。禁止性規(guī)范禁止人們做出一定的行為,或要求人們抑制一定的行為。義務性規(guī)范責成人們承擔一定的積極行為。授權性規(guī)范授予人們可以做出某種行為或要求他人做出或不做出某種行為的權利。三、教育法實施中的權力約束教育法學法律適用是法律實施的一種基本方式。廣義的法律適用包括國家權力機關、國家行政機關和國家司法機關及其公職人員依照法定權限和程序,將法律運用于具體的人或組織的專門活動。狹義的法律適用則專指國家司法機關依照法定的職權和程序,運用法律處理各種案件的專門活動。（二）教育法的適用教育法作為行政法,它的適用也是由以上國家機關來實現(xiàn)的。那么在什么情況下,教育法需要由專門的國家機關來適用呢?一般來說有以下幾種情況:當公民、社會團體和一般的國家機關在行使法律規(guī)定的權利和義務,需要取得有專門權限的國家機關的支持時,必須由有專門權限的國家機關來適用法律。當公民、社會團體和一般的國家機關在相互關系中發(fā)生糾紛或爭議,不可能自己解決時,必須由有專門權限的國家機關來適用法律。當公民、社會團體和一般的國家機關在其活動中發(fā)生各種違法行為時,必須由有專門權限的國家機關來適用法律,對違法行為進行制裁。三、教育法實施中的權力約束教育法學遵守法律是法律實施的又一基本形式。它是指公民、社會團體和國家機關都須按照法律規(guī)定的要求去行為,它們的活動都須是合法的行為,而不是違法的行為。（三）教育法的遵守守法在社會生活中有著重要的意義,對于教育法來說同樣如此。我國教育法制建設的問題是:一方面,法律制度還不健全,立法缺口仍然很大;另一方面,已有的法規(guī)還沒得到全面有效的遵守。為了使教育法得到有效的實施,必須創(chuàng)造必要的條件。首先,應加強對公民的法律意識、受教育權意識的教育,使公民懂得,受教育權的保障,僅有法律制度還是不夠的,還有賴于社會對教育法的遵守才能實現(xiàn)。其次,法律能否得到遵守,還在于法律是否有實效性。法律只有嚴密、完備,具有可操作性,才會體現(xiàn)它的法律效力。再次,法律能否得到遵守,還在于執(zhí)法是否有嚴肅性。要使法律具有權威性,就必須做到有法必依、執(zhí)法必嚴,各級政府、集體經濟組織、企事業(yè)單位、學校、個人都必須把依法辦事作為實施教育的重要原則。四、對法律實施的監(jiān)督教育法學在我國,國家權力機關是指各級人民代表大會。它的監(jiān)督作用首先表現(xiàn)在對其所制定和頒布的憲法、法律、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的實施情況進行監(jiān)督。人民代表大會作為權力機關,其所具有的監(jiān)督作用還表現(xiàn)在它對行政機關、審判機關和檢察機關的工作監(jiān)督。（一）權力機關的