第四章 傳媒與法治關系原理

第四章傳媒與法治關系原理傳媒法只有在法治的背景下才有存在的意義和價值。而法治國家的建立沒有真正獨立的傳媒也是不可能的。本章內容主要通過法治含義的介紹、傳媒和法治的關系，使學生對學習傳媒法的意義更加明晰，同時使學生對傳媒立法的作用、行政的作用、司法的作用的關系原理有進一步的認識。本章重點在于傳媒對立法、執(zhí)法以及司法等公權力的監(jiān)督，以及傳媒在法治建設發(fā)揮積極作用應遵循的基本原則。第一節(jié)傳媒與法治的一般原理一、法治（一）法治的含義亞里斯多德關于法治的論述：“已制定的法律獲得普遍的服從；大家所服從的法律又應該是本身制定得良好的法律。法治具有以下五層涵義：1、法治是一種宏觀治國方略。在現代社會，法治作為一種治國方略，是指以各國家在社會控制體系中選擇以法律為主的手段進行控制，而不是選擇其他手段作為治國的基本方略。2、法治是一種理性辦事原則。在這種意義上，依法辦事就意味著在制定法律之后，任何人和組織均受既定法律規(guī)則的約束。所謂既定規(guī)則強調的是法律一經制定，任何人和組織不得以任何正當或不正當的目的（理由）去違背法律。之所以說法治是理性的，是因為法律是人們事先進行活動的規(guī)則，具有穩(wěn)定性和連續(xù)性、普遍性和一致性，它不受事發(fā)當時的人的情感和意志的作用。3、法治是一種民主模式。法治是在推翻專制政體之后建立的以民主制度為前提的法律制度。民主制度強調人民是國家的主人，人民的同意和許可是國家權力合法性的來源，是國家權力的來源。法治是一條制約國家權力濫用的制度設計。4、法治是一種文明的法律精神。這種文明的法律精神表現為一整套關于法律、權利和權力問題的原則、觀念、價值體系。它體現了人們對法的價值追求，成為人們設計制度的價值標準和執(zhí)行法律的指導思想?？疾旌头治鼋詠淼姆ㄖ嗡枷雽嵺`，可以發(fā)現法治所蘊含的法律精神有以下內容：法律至上、善法之治、平等適用、制約權力、權利本位、正當程序，等等。5、法治是一種理想的社會狀態(tài)。法治還可以被理解為一種社會關系或社會秩序。這種社會關系和社會秩序是這樣安排的：法律與國家、政府之間，運用法律約束國家、政府的權力；法律與人民之間，運用法律合理分配利益；法律與社會之間，運用法律保證社會公共利益不受權力和權利的侵犯。法治是在法律約束住了國家權力和政府后而使人與人之間得到合理配置的社會狀態(tài)。（二）法治的原則1、法律至上2、民主原則3、權力分割制衡原則4、正當程序原則5、公開原則6、正義原則7、權利本位原則（三）法治的基本要素1、公布一步憲法確立權力分立以限制國家權力的集中；2、賦予保證公民免受他人侵犯或國家非法干預的基本權利；3、行政機關依法辦事；4、對個人因征用、為公獻身和政府濫用職權而造成之損失的國家賠償義務；5、法院為防止國家權力侵犯公民權利而提供法律保護；6、司法獨立審判制度。二、法治對于傳媒的意義（一）只有在法治條件下，傳媒才能保持其應有的獨立性。傳媒不會成為任何一個政治組織或利益的附庸和工具。（二）只有在法治條件下，傳媒的傳播信息的自由才能得到保障。（三）只有在法治的條件下，傳媒的職業(yè)倫理才會真正建立起來，傳媒的專業(yè)精神才能得到真正培育。（四）只有在法治條件下，傳媒才有了真正為社會服務的有效途徑，傳媒才成為社會的第四種權力?？傊褐挥性诜ㄖ螚l件下，傳媒才可以有獨立地進行表達的自由。傳媒法才可以有其存在的價值。三、傳媒對于法治的意義（一）傳媒對公共權力的制約公共權力可以提供公共安全和公共服務，可以提供一種有序的和可控的自由。但是，公共權力又可能侵害公民權利和公共利益。傳媒監(jiān)督是制約公共權力的一種手段，使政府機構和官員慎重的運用自己的權力。陽光是最好的防腐劑。（二）傳媒的信息傳播和宣傳作用，對于宣傳法治意識、樹立法律的最高權威具有極大的影響滲透作用。傳媒對受眾的巨大影響，也可以表現在對受眾的法治意識、法律信仰的良性影響。首先，如果公民享有傳媒監(jiān)督的權利，當其權利受到不當壓制時，公民可以借助自由的批評反對壓制以恢復權利。其次，公民個人的角度來看，批評政府機構或官員可能是為了表明自己對政治的參與，也可能是為了從信息的發(fā)布與傳播中獲得一定的利益，或者期望獲得一種成就感，或者兼有幾種可能。但是，無論哪一種可能性，所促進的都是權利主體價值的實現。第三，傳媒通過公布法律、法規(guī)，報道法律的適用和監(jiān)督，傳播各種法律知識；傳媒通過及時報道各項立法、司法、行政執(zhí)法等活動，滿足公眾對于國家權力運作的知情權；傳媒通過反映人民群眾對于國家機關和公職人員的批評和建議，開展輿論監(jiān)督；傳媒通過揭露各種違法犯罪行為，顯示制裁這些行為的正義性和必然性，維護法律的尊嚴和權威，為法治造就良好的輿論環(huán)境。（三）傳媒為社會提供了人們可以宣泄各種觀點、情緒和主張的公共空間，使社會破壞性的力量得以緩釋和消解，為法治建設提供良好的社會環(huán)境基礎。政府機構及其官員行使自己的職權過程中，從長期來看，不可能沒有一點錯誤，這在一定程度上會引起人們的不滿或是批評。如果采取抑制甚或禁止言論的政策，在短期內也許沒有批評，然而這正如火山在地下聚集、涌動，在適當的時候會突然爆發(fā)，其力量是摧毀性的。但是，如果人們有傳媒監(jiān)督的權利并良性的運用于保證，不但有利于行政過程中錯誤的及時避免或糾正，還有利于人們情緒以適當的方式的釋放，保證社會的和諧發(fā)展。（四）傳媒對法治的消極影響1、傳媒的輿論作用可能會使立法的速度過快或過慢，有時不利于立法的質量的保證或使得立法滯后于實踐。2、傳媒可能泄露國家秘密，對于政府穩(wěn)定社會秩序、保護公共安全、公共利益帶來一定負面影響。3、傳媒可能會妨害司法審判，影響司法公正。侵犯公民獲得公平審判的權利(諸如無罪推定;有罪無罪勝訴敗訴全憑證據,而非輿論;有利不利的事實應一體注意,不受輿論干擾;罪刑法定等)；總之：缺乏職業(yè)操守、專業(yè)精神、自律意識，會影響司法公正。傳媒不能保持獨立性，將會淪為工具，會成為法治進程的阻礙。第二節(jié)傳媒監(jiān)督概述一、監(jiān)督？“監(jiān)”繁體字為“監(jiān)”?！墩f文解字》上說：監(jiān)者，臨下也。監(jiān)是會意字，甲骨文的監(jiān)字,象一個人跪在水盆（皿）邊，張眼（臣，豎目）向下看的意思，所以監(jiān)的本意為臨水自照。由自己看自己引申為觀察別的人或事物，故監(jiān)又有監(jiān)視、監(jiān)督之義。而所謂督者,察也。與監(jiān)一樣也有目字于其中，意為察看督促。監(jiān)督二字合在一起就是監(jiān)察督促的意思。二、傳媒監(jiān)督、新聞監(jiān)督與輿論監(jiān)督釋義在我國，人們經常運用的概念是“新聞監(jiān)督”和“輿論監(jiān)督”，而“傳媒監(jiān)督”則是本課程所著意運用的一個概念。（一）新聞監(jiān)督新聞監(jiān)督，實質上是通過新聞媒體監(jiān)督，而不是僅僅局限于通過新聞報道來進行監(jiān)督。所以多數情況下，新聞監(jiān)督是新聞媒體監(jiān)督的同義詞，還有學者使用新聞輿論監(jiān)督（甚至輿論監(jiān)督），也是表達同樣的意思。如：人民群眾對國家事務和社會公共事務的批評和建議，經過新聞媒介的表達，得到集中和放大，形成社會輿論，就能對國家和社會事務發(fā)揮強大的影響力，成為輿論監(jiān)督。(魏永征：《新聞傳播法教程》)所謂新聞媒體監(jiān)督，就是指報紙、刊物、廣播、電視、網絡等媒體對各種違法違紀行為特別是國家公職人員的違法、瀆職和腐敗行為所進行的揭露、報道、評論或抨擊。(裴梅玲李曼曼《媒體監(jiān)督對法院審判工作影響的調查與分析》)新聞輿論監(jiān)督，是新聞媒介對社會權力、公共政策、社會事態(tài)中的偏差行為進行披露、建議乃至批評的一種傾向性傳播活動，使新聞媒介的一項基本功能。（田大憲《新聞輿論監(jiān)督研究》）（二）輿論監(jiān)督輿論的含義：輿論是一種事實或意見通過公共論壇的傳播與流動并被廣泛接受的狀態(tài)。廣義而言，輿論監(jiān)督指對社會一切不良現象的監(jiān)督。狹義的輿論監(jiān)督是指通過公共論壇所抒發(fā)的輿論力量對國家機關及其工作人員濫用權力等不當行為的監(jiān)督與制約。（侯建《輿論監(jiān)督與名譽權問題研究》）（三）傳媒監(jiān)督是指通過報刊、廣播、電視、互聯網等大眾傳媒通過信息傳播對國家機關及其工作人員以及國有企事業(yè)單位和各其他各種公共機構所進行的批評性報道活動以及傳媒為之所采取的相關活動。（四）三者關系辨析這里再對新聞監(jiān)督、輿論監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督、媒體監(jiān)督等概念進行辨析。這組詞的共同特點是都有“監(jiān)督”二字，所不同的是前半部分用的是“新聞”或“輿論”或“新聞輿論”等。但這種區(qū)別是否為監(jiān)督主體上的區(qū)別呢？我們認為不是。因為不管是新聞監(jiān)督還是輿論監(jiān)督，不同的僅僅是監(jiān)督方式的不同，即通過新聞媒體還是通過更多渠道和輿論形成方式進行監(jiān)督，而無論何種監(jiān)督其主體都應當是一般公民和大眾傳媒。同時，上述幾組監(jiān)督的客體也基本無差別，廣義上監(jiān)督的對象都可以是社會上任何個人或組織、任何現象。而狹義上監(jiān)督的對象則主要是國家機關及其工作人員。我們認為，所謂新聞監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督以及媒體監(jiān)督說的其實是一個意思，都是指通過報刊、廣播、電視、互聯網等大眾傳媒對國家機關及其工作人員進行的建議和批評。而輿論監(jiān)督則與之有很大不同，它在輿論的形成與發(fā)布方式上更為廣泛，不僅包括傳統(tǒng)的傳播媒體還包括其他公共論壇，如某些講壇、沙龍、公開的會議、傳單和張貼物，還可能表現為街談巷議和集會游行示威等。三、傳媒監(jiān)督的憲法依據憲法第2條第3款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務?！贝丝钍沁M行傳媒監(jiān)督的前提。第35條規(guī)定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由?！贝丝钍菍髅奖O(jiān)督的根本保證。第27條第2款規(guī)定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務?！钡?1條第1款：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”，此兩款則是傳媒監(jiān)督的最直接的法律依據。第三節(jié)傳媒監(jiān)督與立法一、何謂立法？《牛津法律大辭典》在解釋“立法”概念時指出：立法是“指通過具有特別法律制度賦予的有效地公布法律的權利和權威的人或機構的意志制定或修改法律的過程。”對立法的監(jiān)督主要是對具有立法權限的機構的立法活動進行的監(jiān)督。二、立法的主體我國立法機關主要包括：具有修改憲法、制定和修改基本法律立法權限的全國人民代表大會及其常務委員會；制定行政法規(guī)的國務院以及制定行政規(guī)章的國務院各部委；制定地方性法規(guī)的地方人民代表大會及其常務委員會以及制定政府規(guī)章的地方政府；制定自治條例和單行條例的自治區(qū)人民代表大會等；特別行政區(qū)立法機關等。三、傳媒監(jiān)督對立法的重要意義法律應當公開，立法也應公開。法律的公開能夠使每一個人能夠事先了解某種行為在法律上的評價從而決定其行為；而立法公開，則使得更多的人參與制定，使得法律的規(guī)定更體現公平，使得各方面利益都得以維護。立法應當廣泛聽取民意征求意見，現在很多法律法規(guī)的出臺之前，都進行了充分的論證和意見征求，如05年個人所得稅法的修改對起征點的擬定，就是通過聽證會的方式聽取各方面意見后確定的；再有如《北京市政府信息公開管理辦法》的意見征求。案例分析：傳媒監(jiān)督與立法案例之孫志剛案２００３年３月１７日，孫志剛在廣州因為沒有暫住證被收容期間遭毒打致死。孫志剛慘死的事實被《南方都市報》等媒體披露后引起了軒然大波，并最終導致自１９８２年開始實施的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》被新頒布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》取代?！妒杖萸菜娃k法》作為國務院制定的行政法規(guī)，其中有關限制人身自由的內容，與我國現行憲法以及有關法律相抵觸，屬于《立法法》中規(guī)定的“超越權限的”和“下位法違反上位法的”行政法規(guī)。第四節(jié)傳媒監(jiān)督與行政一、行政基本知識（一）行政與行政機關行政是國家的管理活動。（馬克思語）行政一般指國家行政機關從事的執(zhí)行管理活動。（姜明安主編《行政法與行政訴訟法》）行政機關是指依憲法或行政組織法的規(guī)定而設置的行使國家行政職能的國家機關。（二）行政權力行政權是公權力的一部分。行政權和立法權、司法權并列同屬于公權力。雖然公權力包括立法權、司法權等其他權力，但行政權是其中最主要的部分。人民聚集在一起，建立起國家、社會等共同體，其最主要目的在于獲得安全、秩序等“公共物品”，而這些“公共物品”的生產和分配主要是靠行政權維系的。就一個國家的公民而言，對于公權力，首先想到的、看到的和與之打交道的顯然是與行政權有關的概念，如警察、政府、審批、辦證、納稅、罰款等等，公民最經常接觸的公權力無疑是行政權而不是立法權或者司法權。行政權力具有擴張性、強制性的特點，因此對行政機關的監(jiān)督是傳媒監(jiān)督的重點。二、傳媒監(jiān)督與行政（一）促使政府的行為合理合法（二）滿足人民的知情需要（三）為人民提供特殊的救濟手段。（四）促使政府的行為更具理性與公正（五）監(jiān)督行使公共權力的人員勤勉盡責、揭露腐敗。三、傳媒行政監(jiān)督的對象（一）行政行為1、行政決策行為2、行政組織行為3、行政處罰與行政復議行為（二）行政人員及相應人員1、履行職務的行為2、個人品德與操守（三）由各類事件引發(fā)的有關行政權的行使問題傳媒對野蠻拆遷的新聞報道促使政府對公民私有財產的保護加以重視；傳媒對違規(guī)征地（如2005年以新京報發(fā)起的對“定州血案”）的報道;傳媒對2005年底吉化污染事件報道及對政府的信息公開提出的建議和批評。第五節(jié)傳媒監(jiān)督與司法一、司法的含義和特點司法在法理學上稱“法的適用”，是指擁有司法權的國家機關及其所屬的具體行使司法權的工作人員，依據法定職權和法定程序，運用法律規(guī)范處理具體案件的活動。主要包括事實認定、規(guī)范選擇和運用等環(huán)節(jié)。特點：（1）被動性，不告不理；（2）強制性，憑借國家強制力量保障實施；（3）中立裁決性，無利害關系，否則適用回避原則；（4）獨立性，司法獨立不受行政機關、社會團體和個人干涉；（5）專業(yè)性；（6）合法性，嚴格依法審判。二、傳媒監(jiān)督司法意義我國學者夏勇總結，傳媒監(jiān)督司法其利有三:：一是作為司法不公的特殊救濟手段；二在于滿足公眾的知情權；三是在不違反法律的前提下，對具體案件中的司法機關、嫌疑人和被告人提供支持。（王好立何海波摘編《“司法與傳媒”學術研討會討論摘要》，中國社會科學1999年第5期）同樣，有利亦有弊。對司法的監(jiān)督，一方面將不公之事公諸天下為當事人爭取合法權益，同時也易使媒體對自身角色定位出現錯位，妨害到審判獨立，以致傳媒審判(trialbymedia)；另一個弊端是媒體往往缺乏法律專業(yè)知識，在關注報道事件之時，也常有侵犯公民獲得公平審判權利的行為，如對犯罪嫌疑人的有罪推定。這方面正面和負面的真實案例都不少。前者如《焦點訪談》曝光“三盲”（文盲、流氓加法盲）院長以及“上管天，下管地，中間管空氣”的“名言”，后者如夾江打假案以及對劉涌案的改判等。三、傳媒進行司法審判信息傳播是應遵循的原則（一）可以對案件的審理程序和紀律中的問題作評論，避免對實體問題作評論；（二）在一審判決后，如果確實在社會上爭議很大，可以對判決作評論，避免在一審判決前作評論。評論時應著重注意事實與評論分開；（三）在終審判決后，由于判決已經生效，輿論的評論和批評就不應當再有限制了。四、傳媒與司法關系個案傳媒監(jiān)督司法的重要性一次不公的（司法）判斷比多次不平的舉動為禍尤烈。因為這些不平的舉動不過弄臟了水流，而不公的判斷則把水源敗壞了。（培根）可見司法公正的重要性。在目前我國法治建設剛剛起步階段，加強對司法機關的傳媒監(jiān)督尤為重要。五、有關案例（一）傳媒監(jiān)督與司法之夾江打假案1995年，四川夾江縣彩印廠印刷假冒商標，省技監(jiān)局得知后，查封了該廠的假冒商標和廠房、設備，并予以罰款處理。夾江彩印廠不服，認為技監(jiān)局沒有行政處罰的權力。因據我國商標法規(guī)定，商標的注冊和管理工作由國家行政工商管理部門負責。于是以其越權為由,提起行政訴訟。法院立案后輿論嘩然，新聞媒體上一片原告無理的聲音。結果法院判決“維持四川省技術監(jiān)督局的封存通知書，駁回原告的訴訟請求?！钡潞?，法律界對此認為新聞單位法制觀念淡薄和法律知識淺薄，對法院正在進行的行政審判提出職責，顯然不妥當，是典型的輿論干預法律行為。（二）傳媒監(jiān)督與司法之劉涌案劉涌剛剛被警察拘押的時候，媒體用了大量傾向性報道，向公眾宣布劉勇的罪行十分嚴重。一審判死刑，二審因無法排除刑訴逼供的可能，根據疑罪從無的原則改判死緩。之后媒體評論鋪天蓋地?！皠⒂坎凰?，誰人當誅？”的怒嚎震耳欲聾?；ヂ摼W上的相關評論達到了幾十萬條之多。有人說，劉涌不死，也許是律師的勝利。劉涌死了，一定是民意的勝利。也出現了對律師的人身攻擊。后最高法院改判死刑。第六節(jié)傳媒與信息公開一、政府信息公開概念及意義政府信息公開是一種承認公民對政府擁有的信息有公開請求權，政府對這種信息公開的請求有公開義務的制度。建立政府信息公開制度，有利于充分開發(fā)和利用政府信息，推進社會信息化進程，保障公民的知情權。促進我國民主法治的建設和經濟的發(fā)展。二、政府信息公開的內容各種政府信息，除了確實需要保密的以外，必須向公眾公開。必須將包括中央政府和地方政府在內的所有執(zhí)行國家政務的行政機關作為政府信息公開的義務人，公開各種政府信息應當成為政府必須履行的義務政府信息公開的權利人包括法人和自然人。三、政府信息公開制度建立信息公開已逐漸成為政府依法行政的一項基本要求。盡快制定《政府信息公開法》，有助于促進政府工作的法制化。2002年，中國社會科學院已經成立專門機構接受國務院的委托著手起草政府信息公開的相關立法，到2002年7月，《信息公開條例》已起草成文。廣州市人民政府從2003年1月1日起實施《廣州市信息公開規(guī)定》，這是我國迄今為止由地方政府制定的第一部全面、系統(tǒng)規(guī)范政府信息公開行為的政府規(guī)章。根據網絡檢索，截止05年年底，共有廣州、汕頭、新余、成都、大同、吉安、昆明、濟南、黑河、杭州、太原、武漢、北海、荊門、深圳、日照、哈爾濱、安慶、九江、寧波、鞍山、泰州、長春、嘉興、贛州、鄭州等26市，以及上海、天津、重慶、福建、湖北、吉林、河北、廣東、陜西等9?。ɑ蚴〖壷陛犑校╊C布本級政府（政務）的信息公開規(guī)定。四、有關案例：松花江水污染事件2005年11月13日，中石油吉林石化公司101雙苯廠某化工車間發(fā)生連續(xù)爆炸，除致使5人死亡、1人失蹤，60多人受傷，數萬居民緊急疏散外，爆炸還使約100噸化學物（主要由苯和硝基苯組成）流入松花江，產生了一條長達80公里的污染帶。污染帶通過哈爾濱，該市經歷長達五天的停水。此次停水事件中，有這樣兩個值得注意的事實：11月18日即吉化公司爆炸案后的第5天，黑龍江省便接到上游吉林省“松花江水可能被污染”的通報。黑龍江省政府在接到通報后，向沿江市縣政府做了通報，但并沒有把此消息向公眾通報，直到4天之后哈爾濱政府的公告。11月21、22日，哈爾濱市政府前后發(fā)出兩份公