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人大監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合實踐中的幾點思考以《人民問政》和《代表在線》欄目為例
陳松來《人民問政》(《實事面對面》)和《代表在線》欄目(以下簡稱兩個欄目),運行11年來,在溫州市民中具有較高的知名度和影響力,成為廣大民眾訴求的重要渠道和窗口,也成為溫州市人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的重要“利器”。但是,一些學者對監(jiān)督主體是否合法存在一些爭議,欄目在制作過程中政府官員采訪難、邀請到演播室做嘉賓難,以及人大代表作用的發(fā)揮、欄目創(chuàng)新等問題,在運作中也存在一些困惑。一、關(guān)于監(jiān)督主體合法性的問題在我國現(xiàn)行的監(jiān)督體系中,有諸多種監(jiān)督,如黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等等。每種監(jiān)督都有自己獨特的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實因素。而作為人大監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督主體,它的法律依據(jù)在哪里,這是人們首先要拷問的。1.法理依據(jù)。研究兩個欄目的合法性,應該追溯到我國根本的政治制度,追溯到我們國家的根本大法,追溯到我們國家最基本的政治理念。從我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)鏈來看,人民依法選舉產(chǎn)生并監(jiān)督國家權(quán)力機關(guān),國家權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生并監(jiān)督行政、審判和檢察機關(guān),國家行政、審判和檢察機關(guān)各司其職,行使管理國家和社會事務的權(quán)力,從而形成具有中國特色的人民監(jiān)督國家機關(guān)的基本框架。人民代表大會制度是我國的根本政治制度,人民是國家的主人,人民行使權(quán)力的代議機關(guān)是各級人大及其人大常委會,監(jiān)督權(quán)是法律賦予人大的一項重要職能,這是我國的根本政治制度所決定的。因此,人大及其常委會所行使的權(quán)力基礎(chǔ)是人民。而輿論監(jiān)督從表面上看是新聞媒體的監(jiān)督,實質(zhì)是人民監(jiān)督的一種表現(xiàn)形式。沒有人民群眾就形不成公眾輿論,也就無所謂輿論監(jiān)督。人民群眾是輿論監(jiān)督的主體,新聞媒體只是輿論監(jiān)督的載體。輿論監(jiān)督的公開性和群眾的參與性使得它比其他形式的監(jiān)督都更能直接體現(xiàn)人民的監(jiān)督意志。由此不難看出,人大監(jiān)督和輿論監(jiān)督最具人民監(jiān)督的特征,都是來自人民,依靠人民,代表人民,又服務于人民。它們監(jiān)督的共同之處是:主體是人民群眾,主要是人民群眾的代表和積極的政治參與者;監(jiān)督的客體主要是各級各類權(quán)力的行使者;監(jiān)督的目的不僅是揭露問題,批評缺點,反映人民的呼聲,還提出建議和意見,有較強的警示性和預防性;兩者都不直接處理問題,相對于內(nèi)部監(jiān)督來講,又都是一種外在監(jiān)督。因此,人大監(jiān)督和輿論監(jiān)督相結(jié)合,從法理上推理,合法性是沒有問題的,具有充分的法理依據(jù)。2.現(xiàn)實需求。相對于人大的立法權(quán)來說,人大監(jiān)督權(quán)的發(fā)揮顯得剛性不夠。從微觀層面來看,人大監(jiān)督制度與機制不完善,主要表現(xiàn)在基本要素還不夠規(guī)范,自[來自wWw.lw5u.coM]身運行的監(jiān)督機制弱化;從中觀層面來說,人大的監(jiān)督還面臨著政治體制的障礙,主要表現(xiàn)在黨與人大的關(guān)系以及黨如何領(lǐng)導國家政權(quán)機關(guān)的問題;從宏觀層面來看,主要表現(xiàn)為國人民主法制意識的欠缺,人治的思想意識及外來政治體制的盲目崇拜,致使人大的監(jiān)督在現(xiàn)行社會中的影響力受到限制。輿論監(jiān)督雖也是我國整個監(jiān)督機制中不可缺少的監(jiān)督形式,從理論上說,輿論監(jiān)督具有人民性、公開性、民主性、獨立性等特征。但在現(xiàn)實中,輿論監(jiān)督同樣存在著運作上的困境,政治性強而獨立性缺少。輿論媒體在組織機構(gòu)、人事管理上隸屬于黨委的領(lǐng)導,在行政管理、經(jīng)費等方面又依賴于政府。因此,輿論監(jiān)督的實際影響力也受到較大的制約。作為行使國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督主體的人大代表,除參加一年一度的人代會審議政府工作報告和參加一些執(zhí)法檢查、評議外,還沒有更多的載體能使他們發(fā)揮監(jiān)督作用。因此,改進人大代表的監(jiān)督方式,創(chuàng)設監(jiān)督載體,增強輿論監(jiān)督的權(quán)威性,增強人大監(jiān)督的時效性,這對于加強民主政治建設,具有較強的現(xiàn)實意義。3.學者評論。為更好地求證兩種監(jiān)督相結(jié)合的法理依據(jù),2004年9月11日,在兩個欄目創(chuàng)辦一周年的時候,溫州市人大常委會舉行人大監(jiān)督和輿論監(jiān)督專家學者座談會,邀請國內(nèi)一些專家學者進行研究探討。全國人大常委會委員、全國人大法律委員會委員、中國社科院法學院院長信春鷹(現(xiàn)全國人大常委會委員、法制工作委員會副主任)認為,人民是國家的主人,人民行使權(quán)力的機關(guān)是各級人大和人大常委會,監(jiān)督權(quán)是人大的一項重要職能,是憲法授予人大的四大權(quán)力之一,人大可以用很多方式行使這一權(quán)力,所以政治上是有合法性的。而媒體是黨和人民的喉舌,從這個政治邏輯來推理,合法性是沒有問題的。雖然沒有哪條法律規(guī)定人大可以主導媒體,但看合法性,應該追問國家的根本政治制度和根本大法,人民是國家的主人,人民通過人大行使監(jiān)督權(quán),如果我們確認媒體是人民的喉舌,那么合法性是符合法律邏輯的。參加會議的原北京大學人民代表大會與議會研究中心主任、中國政法大學教授蔡定劍說,我們看合法性的時候,不能僅盯著法律條文,還應從法律精神和法律原則出發(fā),尋找合法性。人大是民意機關(guān),當然要反映人民群眾的意志、要求,這是它的本性。在人代會上,人大代表可以通過提議案的形式來履職,但還有一些形式?jīng)]有明文規(guī)定,法律不可能把代表履行職務的形式都規(guī)定很詳細。因此,不管從政治還是法律的角度,人大推導出其他行使權(quán)力的方式也是可以的,人民的監(jiān)督機關(guān)和人民的喉舌代表人民的利益,無論如何都是合法的。中國人民大學新聞學院院長喻國明說,黨管輿論應該說是中國的現(xiàn)實,但是,事實上并沒有任何一條法律明確規(guī)定說,中國的輿論工具都應該由黨委宣傳部來管理,法律沒有這樣的規(guī)定,只是既成現(xiàn)實而已。法律沒有明確的規(guī)定,但允許我們作出符合社會發(fā)展要求的一些創(chuàng)新和探索,溫州創(chuàng)辦的兩個欄目就是這種探索之一。信春鷹說,人大監(jiān)督的溫州模式或者輿論監(jiān)督的溫州模式,雖然它突破了傳統(tǒng)權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督模式,但它依然遵循并符合憲法和法律規(guī)定。它對民主、政府效率、民眾利益和政府責任的拷問,使它具備了合理性。當然,一年的運行也已證明兩個欄目的監(jiān)督方式具備可行性。欄目在實際運行中,主管溫州新聞輿論的市委宣傳部,也給予了肯定。在2003年9月6日兩個欄目創(chuàng)辦的新聞發(fā)布會上,市委宣傳部常務副部長林可夫認為,人大的宣傳工作,是黨的宣傳工作的有機組成部分,人大監(jiān)督和輿論監(jiān)督的有機結(jié)合,就是建立在宣傳這個載體上的。因此,創(chuàng)辦兩個欄目,為黨管輿論方式的創(chuàng)新進行了有益的嘗試。由此可見,實踐人大監(jiān)督與輿論監(jiān)督的結(jié)合,是現(xiàn)階段客觀實際的要求。兩個欄目的長期成功運行,便是很好的佐證,是賦予旺盛生命力的。二、關(guān)于人大代表參與度的問題創(chuàng)辦兩個欄目的重要目的,就是拓寬人大代表履職平臺,激發(fā)代表在閉會期間履職的積極性,提高代表的參政程度,真正實現(xiàn)人民當家作主,推進民主政治不斷發(fā)展。通過人大代表的參與,達到和保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。因此,人大代表參與度如何,在很大程度上,也反映了兩個欄目運作的成功與否。當前,一方面是由于制度上的一些原因,尚沒有為人大代表發(fā)揮作用提供太多的平臺,不少人大代表特別是一些基層人大代表,要真正履行職權(quán)、發(fā)揮作用,既缺乏主動性,更缺乏平臺,平時除了參加一年一度的人代會和偶然參加一些執(zhí)法檢查、評議外,幾乎還沒有更多的載體能使他們發(fā)揮作用。而另一方面,兩個欄目作為人大代表依法履職的重要平臺,人大代表依法履職的積極性也并不高。欄目在邀請人大代表參與采訪、節(jié)目制作時,人大代表的參與意愿不是很強烈,反而一些專家學者、律師出現(xiàn)的頻率很高。主要原因:一是人大代表的結(jié)構(gòu)問題,目前人大代表中黨政官員比例較高,他們出于自身位置的考慮,不便于對本系統(tǒng)或者其他系統(tǒng)進行監(jiān)督,有時也由于工作忙而抽不出時間。二是從代表的自身利益考慮,不想得罪人。目前代表結(jié)構(gòu)中企業(yè)主的比例也較高,他們出于個人或者企業(yè)利益,不想得罪人或者缺乏公開監(jiān)督的勇氣,不想以人大代表的身份露面,出于多栽花少種刺的思想。三是人大代表的產(chǎn)生機制的原因,對選民負責的意識不強。四是代表素質(zhì)能力的局限,有的即使參與了,但表現(xiàn)比較平淡。五是欄目組準備工作欠缺,提前與代表聯(lián)系時間不夠,倉促上陣怕影響自身形象,造成有的代表不愿參加。雖然欄目運作中已經(jīng)制訂了一系列的措施,篩選組成了人大代表嘉賓庫,建立參與欄目活動的履職檔案,并對相關(guān)代表參與媒體活動進行培訓,但是效果不是很理想,能夠參與欄目活動的代表,仍然還是那么幾個,給人感覺在媒體上露面的代表都是老面孔,涉及面不廣、代表性不強。同時,在欄目制作的實踐中,我們也聽到一種觀點,認為人大是集體行使權(quán)力的,代表個體的評論和意見的表達,不能代表人大整體。兩個欄目,盡管帶有鮮明的人大色彩,但也只能說是輿論監(jiān)督的一種新形態(tài),無法上升為人大監(jiān)督形式,因此,其功能也是有限的。三、關(guān)于邀請嘉賓的問題權(quán)力總是不習慣受到挑戰(zhàn),不想受到約束。把權(quán)力關(guān)進制度的籠子,必須要有一個適應的過程。兩個欄目在設置上,所要監(jiān)督和曝光的對象,主要就是針對政府工作存在的薄弱環(huán)節(jié)或者是群眾強烈訴求的事項,有的可能存在行政過錯或違法要受到追究。所以,欄目體現(xiàn)的這種監(jiān)督屬性[來自WW],就不可避免地會遭到一些監(jiān)督對象的抵觸。因此,有的政府職能部門領(lǐng)導感到害怕或不適應,甚至盡量回避?!度嗣駟栒罚ā秾嵤旅鎸γ妗罚谀?,在演播室訪談每次要邀請兩三個嘉賓,至少要有一名題材相對應的政府官員。在欄目組記者聯(lián)系采訪或者邀請到演播室訪談時,往往是局長就推給副局長,副局長再推給處長,處長也大多推給了副處長,有的推給了一般的工作人員,除非題材重大,由市人大常委會研究室主任或者秘書長出面邀請。因此,欄目組的記者、編導在制作節(jié)目時,感到邀請官員是最難落實的。據(jù)統(tǒng)計,政府一把手到演播室訪談的,不到10%。有的官員對于媒體曝光的問題,以及在錄播廳里面對主持人的質(zhì)疑,常常有些“招架不住”,有的還會語無倫次,丑態(tài)百出;有的在節(jié)目采訪、制作過程中,就給領(lǐng)導打招呼,希望不要播出;有的甚至還對欄目十分“感冒”,覺得人大通過兩個欄目對媒體宣傳是橫插一杠,給政府難堪。分析其原因,主要有:一是對欄目的作用認識不足,許多人認為,監(jiān)督就是“挑刺”“找碴”“制造麻煩”,因此唯恐避之不及,甚至設法阻撓和抵制。二是官員應對媒體的能力欠缺,沒有經(jīng)過培訓和鍛煉。三是自己工作不到位,怕出丑。四是人大意識不強,特別是政府部門一般的工作人員,缺乏對人大監(jiān)督法定性質(zhì)的認識。如何消除監(jiān)督對象的這種疑慮,順利地讓政府部門的負責人出來說話,除政府部門領(lǐng)導人的人大意識、輿論監(jiān)督意識以外,還應建立兩個欄目與政府部門的聯(lián)系機制,增強對欄目作用的認識。對此,在工作中,要注重監(jiān)督與支持的關(guān)系,加強與部門的溝通協(xié)調(diào),提前告知欄目的制作意圖,使監(jiān)督對象有充裕的應對和準備時間,從而轉(zhuǎn)變采訪對象的配合意識,出現(xiàn)了主動要求上欄目的現(xiàn)象。如一些政府部門,為了推動工作,主動與人大或者欄目組聯(lián)系,要求制作節(jié)目,以引起市領(lǐng)導的重視,每年這樣的事例都有幾期。四、關(guān)于欄目創(chuàng)新的問題創(chuàng)新是欄目成長的生命。雖然欄目在運行中,不斷創(chuàng)新方式方法,完善運行機制,加大工作力度,打造欄目品牌。但其欄目品牌的影響力仍然感到不夠,今后要在欄目的選題、刊播時效、跟蹤問效等方面進一步做好工作。一要精心選題。選題是否恰當,是節(jié)目是否取得實效的關(guān)鍵。對于欄目的選題,雖然目前已經(jīng)有一套比較完善的運行機制,但還是要不斷努力創(chuàng)新。在選題會議參加人員的范圍方面,不應局限于欄目組的人員,可以擴大范圍,邀請新聞單位的其他記者、編輯以及人大機關(guān)的有關(guān)人員參加;在題材選擇方面,在注重貼近市委、市政府、人大中心工作的同時,要更加注重當時社會熱點以及政府難點問題。同時,要考慮兩個欄目題材的聯(lián)動,能夠便于合作采訪,分期播出。最后要考慮問題解決的難易程度,要做到刊播以后,最起碼要使問題能夠有所促進。二要加強兩個欄目的聯(lián)動。當初設置兩個欄目的初衷,就是想實行欄目聯(lián)動,發(fā)揮欄目效應,真正能夠起到1+1>2的作用。但從實踐來看,這方面做得不夠,沒有發(fā)揮好兩個欄目的聯(lián)動效應,下一步要完善兩個欄目三家新聞媒體聯(lián)動工作責任制,進一步完善選題機制和嘉賓聯(lián)系機制,促進欄目刊播質(zhì)量的提高。三要注重報道的時效。目前,兩個欄目都是周播(刊)性質(zhì),雖然是深度報道,但還是存在時效上的先天不足。從政府工作日新月異的角度來看,顯然有些案例的監(jiān)督是滯后的,甚至有“馬后炮”之嫌。因此,要突出新聞報道的時效性,有的典型題材,要善于抓住時機,運用突發(fā)事件題材的選題機制,及時調(diào)整原計劃選題的刊播時間,做好采訪、錄制,呼應民眾的期盼,順應民眾需求。四要加強跟蹤問效。作為人大監(jiān)督和輿論監(jiān)督結(jié)合的欄目,突出特點就是監(jiān)督,這是欄目所特有的“專利”。從目前來看,問題的解決率還要進一步的提升。下一步要對監(jiān)督落實這個環(huán)節(jié)再進行研究,完善制度,有人抓落實。并且下期欄目要對前期報道的問題解決情況有個大概回顧,這樣欄目讀者量和收視率也會提高,信譽度也會增強。五要注重欄目品牌宣傳。兩個欄目運行11年來,雖然在溫州有一定的知名度,但對一個老品牌的欄目的知名度要求來說,還有提升的空間。下一步要注重友情新聞媒體之間的相互宣傳,作為公益廣告一樣,定時定期進行宣傳。同時,也可采取路牌廣告牌的形式,聯(lián)系合作單位制作廣告牌,成為當?shù)囟炷茉數(shù)挠休^高知名度、美譽度的地方新聞欄目。參考文獻:[1]胡經(jīng)琨:徐克、王克誠:《實事面對面》,中國民主法制出版社2009年8月版。[2
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