我國地方政府績效評估中的公民參與問題研究

PAGEPAGE1我國地方政府績效評估中的公民參與問題研究1.導(dǎo)論1．1問題的提出政府的績效評估是對政府一段時間內(nèi)行政管理進(jìn)行評價的一種表現(xiàn)形式，通過數(shù)據(jù)來體現(xiàn)政府工作，是政府工作報告的一部分，隨著我們國家行政管理體制改革的不斷深入，政府績效評估也在不斷的完善中，根據(jù)實踐和探討證明，公民參與政府績效評估對政府工作的公開有著一定的促進(jìn)作用，對黨風(fēng)廉政建設(shè)有一定的推動作用，公民參與政府績效評估這一舉措，使我們創(chuàng)建和諧社會邁出了堅實的一步。對地方政府而言，績效評估的主體是績效指標(biāo)，它體現(xiàn)的是政府工作中的投入、產(chǎn)出與成果，通過對這些數(shù)據(jù)的評定來對政府工作進(jìn)行等級劃分。盡管不同層次的政府的職責(zé)不盡相同，但是它們的統(tǒng)一責(zé)任是保證公民的生活和國家的利益，而公民作為政府公共服務(wù)的直接承接者，理應(yīng)對政府的工作有自己的見解，因此，采納公民的意見是對政府工作實實在在的幫助。公民參與到地方政府績效評估中來，可以為政府未來做出決策提供現(xiàn)實依據(jù)，有利于對行政部門實行廣泛、客觀的監(jiān)管，同時對增強(qiáng)公民的責(zé)任感、變相提高公民素質(zhì)有很大的幫助。公民參與政府績效評估，不僅是促進(jìn)民主行政發(fā)展的重要手段，也是提高政府績效評估質(zhì)量的有效途徑。因此，公民參與地方政府績效評估機(jī)制的提出和實施具有深遠(yuǎn)的意義。1．2選題意義早在上個世紀(jì)末期，美國和歐洲等發(fā)達(dá)國家由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)，公民對政府的滿意度持續(xù)走低。西方社會為了迎接全球化、信息化、國際競爭加劇的挑戰(zhàn)，擺脫財政危機(jī)、管理危機(jī)和公眾信任危機(jī)，提升政府的競爭力，相繼掀起了政府改革的熱潮，在公共管理融入政府管理制度章程后，企業(yè)家精神改革政府的理論也被政府管理層所接受，其重點(diǎn)就是績效評估的普遍應(yīng)用?？冃гu估是企業(yè)中管理的一種方法，企業(yè)通過績效評估的辦法實現(xiàn)對員工工作成績的審核，對于企業(yè)的發(fā)展具有實效性，歐美政府引入這一管理方法，對提高政府工作人員的服務(wù)意識與質(zhì)量有著顯著的作用。注重政府部門的績效評估是政府的工作在公眾面前顯而易見。我國隨著改革的不斷探索，根據(jù)中國特色的社會主義的獨(dú)特性，因地制宜的采取了績效評估的管理方法，為構(gòu)建服務(wù)型政府起到了重要的作用，這種治理理念也在新形勢下的政府管理中成為重要環(huán)節(jié)。本文將新公共管理理論、新公共服務(wù)理論引入到政府績效評估中。新公共管理與新公共服務(wù)理論均要求公共管理主體由單一轉(zhuǎn)向多元。這將會使政府不再是公共管理的唯一主體，政府的管理理念、體制及運(yùn)作均會發(fā)生相應(yīng)的改變，政府將會更加注重與公眾間合作，尊重人民群眾的意愿，以公眾利益為導(dǎo)向，發(fā)展以社會公眾為中心的政府組織及公共政策，強(qiáng)調(diào)政府代表公共利益，強(qiáng)調(diào)公眾參與、強(qiáng)調(diào)政府信息及公共政策的公開性，實現(xiàn)社會正義與社會公平。它們通過充分肯定公眾在政府績效評估主體中的地位與作用，使公眾的積極性和主動性得到很大提高，對傳統(tǒng)管制的行政造成了有力的沖擊。在這樣的背景下，若從科學(xué)研究的選題角度看，本文所探討的主題是一個很小的問題。但是從目前查閱的資料顯示，近年來的政府績效評估探討，缺乏對以公民為主體的績效評估行為的系統(tǒng)研究，因此，加強(qiáng)對具有中國特色的公民參與地方政府績效評估的途徑與制度保障的研究是有著現(xiàn)實的理論意義的。與此同時，我國正在進(jìn)行大規(guī)模的政府行政改革，致力于建設(shè)與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共行政與公共管理體制。近年來，我國政府提出了建設(shè)服務(wù)型政府、構(gòu)建和諧社會的理念。從本質(zhì)上來講，政府是人民的政府，干部是人民的公仆，一切權(quán)力屬于人民，全心全意為人民服務(wù)是對政府的基本要求。黨的十七大報告在部署社會主義政治建設(shè)之時，引人注目地把發(fā)展基層民主、保障人民享有更多更切實的民主權(quán)利做為一項重大任務(wù)，并要求將它作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)。胡錦濤主席在紀(jì)念十一屆三中全會30周年大會發(fā)言中再次強(qiáng)調(diào)“權(quán)為民所用、情為民所系、得為民所謀”。但是如何使這些原則落到實處，如何建設(shè)服務(wù)型政府以及具體實踐服務(wù)型政府的措施是亟待我們探討的話題。作為服務(wù)對象的人民對于政府績效有著切身的感受，如何在地方政府績效評估的制度設(shè)計與安排中貫徹“公民參與”的原則，是各國不斷探索的問題，也是我國至今未能完善解決的問題。因此，對地方政府績效評估中的公民參與問題的研究同樣是有著重要的實踐意義的。1．3研究思路與方法1．3．1研究思路本文在查閱和研究相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國當(dāng)前的具體形勢與現(xiàn)狀，確定了研究的方向與主題。對所提出的問題進(jìn)行總結(jié)與評述，在綜合了解了國內(nèi)外相關(guān)研究進(jìn)展的基礎(chǔ)上，對地方政府績效評估的公民參與展開研究。首先，對于本文的幾個核心概念做出界定與闡釋；其次，在對公民參與地方政府績效評估的內(nèi)在動因分析的基礎(chǔ)之上闡明其必然性與必要性，與此同時分析公民參與地方政府績效評估的制約因素，在內(nèi)在動因與外部制約的為民服務(wù)的實施情況以及落實情況，影響著政府官員的調(diào)度和提升，所以政府人員可能會對服務(wù)滿意度進(jìn)行私利性質(zhì)的篡改，非地方政府人員與本地工作人員不熟悉，執(zhí)法部門依法監(jiān)管，公民以評估主人的身份監(jiān)督，在這種多方面的監(jiān)督和監(jiān)管下，本地政府工作人員很難對服務(wù)滿意度的結(jié)果做出改變。如果這項制度得以實施，我國的貪污腐敗現(xiàn)象將會得到一定的遏制，對黨風(fēng)廉政建設(shè)會有很大的幫助。1．6文獻(xiàn)綜述（國內(nèi)外的相關(guān)研究述評）1．6．1國外的相關(guān)研究述評從1938年，克萊倫斯·雷德和赫伯特·西蒙的著作《市政工作衡量·行政管理評估標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查》發(fā)表，標(biāo)志著對政府績效評估研究的開始。自l9世紀(jì)末到20世紀(jì)60年代以來，追求政府的行政效率一直是公共行政理論與實踐的最高目標(biāo)。當(dāng)時效率觀念獲得社會普遍認(rèn)同，高效率的政府就是更好的政府。在整個1930年代末期，西蒙（Simon）和其導(dǎo)師瑞得利（Ridley）一起發(fā)表了大量關(guān)于市政績效評估的論文和著作，西蒙認(rèn)為不同的績效標(biāo)準(zhǔn)“告訴我們政府已經(jīng)完成了多少工作，但并沒有告訴我們完成的質(zhì)量如何，也沒告訴我們已經(jīng)完成的工作是否與預(yù)期的結(jié)果相一致”[58]。因此，績效評估的焦點(diǎn)應(yīng)該是結(jié)果，是對目標(biāo)實現(xiàn)狀況的評估，“即使用現(xiàn)有的資源所實際取得的結(jié)果與應(yīng)取得的最大結(jié)果之間的比率”[59]，并且對目標(biāo)實現(xiàn)狀況的評估也應(yīng)建立在管理效率的基礎(chǔ)之上。可以看出，西蒙和瑞得利在強(qiáng)調(diào)效率的同時，開始關(guān)注結(jié)果和績效目標(biāo)的實現(xiàn)情況。自1960年代后，新公共行政學(xué)派發(fā)展了社會公平理論，認(rèn)為公共行政的核心價值應(yīng)該是社會公平，強(qiáng)調(diào)公共行政改革的終極目標(biāo)應(yīng)該是建立民主行政的模型，強(qiáng)調(diào)了公共行政的顧客導(dǎo)向，奠定了當(dāng)代公共管理的基本理念和績效評估的理論基礎(chǔ)。十九世紀(jì)七十年代，以普雷斯曼和韋達(dá)夫斯為主要力量倡導(dǎo)的政策科學(xué)和公共政策分析成為了公共行政的主流學(xué)派，他們提倡減少對機(jī)構(gòu)進(jìn)行重點(diǎn)研究，而是把重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到延吉政策執(zhí)行和公共項目上，力求使政策科學(xué)、政策分析和公共行政結(jié)合起來，讓績效管理成為政府工作重點(diǎn)，使其成為公共行政中人們最關(guān)心的問題。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒所主張的企業(yè)家政府理論，胡德主張政府管理應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向，實行績效管理，提高服務(wù)質(zhì)量和有效性，以及界定政府績效目標(biāo)、測量與評估政府績效，從而形成了新公共管理理論?？冃Ч芾砼c績效評估成為公共管理各理論派別的共同主張。關(guān)于政府績效評估構(gòu)建和實踐方面，1997年美國公共力研究中心出版《地方政府績效評估簡要指南》提出了四大主體標(biāo)準(zhǔn)：評估的生產(chǎn)力、效果、質(zhì)量和及時；美國國家公共生產(chǎn)力研究中心主任、美國行政學(xué)協(xié)會現(xiàn)任會長馬克·霍哲教授認(rèn)為，一個良好的績效評估程序應(yīng)該包括七個步驟：鑒別要評估的項目、陳述目的并界定所期望的結(jié)果、選擇衡量標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)、設(shè)置業(yè)績和結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督結(jié)果、業(yè)績報告和使用結(jié)果和業(yè)績信息。在政府績效評估方法方面，國外通用的三種政府績效評估方法就是“3E”評價法、標(biāo)桿管理法和平衡計分卡法。關(guān)于政府績效評估的困難研究方面，霍利、喬伊斯、湯普金斯、米姆鄧人都致力于研究包含業(yè)績測評使用的障礙和克服障礙的戰(zhàn)略上；法國行政學(xué)家夏爾·德巴什認(rèn)為公共部門績效評估困難的基本原因是公共部門總體利益性質(zhì)、公共部門的壟斷權(quán)、免費(fèi)服務(wù)和公共部門費(fèi)用混淆不清。美國學(xué)者阿里·哈拉契米等人認(rèn)為，盡管公民參與能夠通過讓服務(wù)更多地響應(yīng)實際需要而最終改善政府的服務(wù)程度和水平，但在實踐中，公眾的積極參與卻經(jīng)常被認(rèn)為是負(fù)擔(dān)過重、成本昂貴和消耗時間。因為公眾參與是以自由、平等和個人權(quán)利等價值觀為基礎(chǔ)的，但政府機(jī)構(gòu)的功能傳統(tǒng)上基于慣例化、等級權(quán)威、專長和非個人化，同時受自身參與能力以及技術(shù)方式的限制，公眾參與起來顯得非常困難。所以，菲利克斯·A·尼格羅提出：評估活動應(yīng)由一個熟悉評估內(nèi)容的組織來進(jìn)行；應(yīng)該由那些不受項目發(fā)展結(jié)果影響的人們來進(jìn)行。由于公眾參與政府績效評估存在的一些障礙或困難，所以有學(xué)者通過不同的案例研究表達(dá)了對公民參與政府績效評估結(jié)果有效性的質(zhì)疑。如布雷恩·思迪派克在1979年的研究中發(fā)現(xiàn)，公民的態(tài)度受到與服務(wù)無關(guān)的一些因素的影響，如種族、收入、鄰里地區(qū)的特征等。并且在公民評估地方政府提供的服務(wù)時可能還存在“歸因錯誤”、“估計錯誤”，導(dǎo)致評估失真。針對評估中出現(xiàn)或可能發(fā)生的一些問題，一些組織和個人提出了影響績效評估成功的因素和策略，以及公眾評議的一些基本原則。1．6．2國內(nèi)的相關(guān)研究述評中國的國情是特殊的，所以我國政府出臺政策謹(jǐn)小慎微，我國不是簡單的社會主義國家，更不是同歐美一丘之貉的資本主義國家，在政策方面不能從其他國家進(jìn)口，采取拿來主義，這是我國的國情決定的。我國是帶有中國特色的社會主義國家，這在短時間內(nèi)是世界上獨(dú)一無二的制度，但是在不久的將來作者不得不否認(rèn)這種制度的廣泛傳播。礙于國情所迫，我國學(xué)者在學(xué)習(xí)國外先進(jìn)的管理制度的同時，也積極探索著符合中國國情的先進(jìn)管理理念。政府績效評估的理論在發(fā)達(dá)國家已然開始實行，如何把這項理念引入我國成為了學(xué)者們思考的問題。中國政府工作學(xué)者張繼琳先生的《績效評估中的公民參與》一文中指出，一般對于政府績效評估理論的研究有兩種，一種是基礎(chǔ)理論的研究，比如理念、價值取向、方法和步驟等等，另外一種是應(yīng)用層面的，比如我國目前政府績效評估研究的現(xiàn)狀、存在的問題和分析等等。他認(rèn)為，政府績效評估所表現(xiàn)的是政府管理活動的結(jié)果，它是對政府管理活動的一種監(jiān)測，政府的工作效率如何，是否為人民服務(wù)，有無腐敗現(xiàn)象，都可以從政府績效評估中表現(xiàn)出來，誰來對績效評估進(jìn)行監(jiān)督，為了避免官官相護(hù)，公民成為了最好的監(jiān)督責(zé)任人，因此公民參與到政府績效評估工作勢在必行。李靜芳女士提出的“公民參與地方政府績效評估的價值取向”中談到，在政策實行后，公民與政府之間的關(guān)系發(fā)生了一定的改變，公民的地位得到了提升，而政府的價值取向由政府主導(dǎo)開始向政府與公民共同主導(dǎo)方向轉(zhuǎn)變。這說明公民參與政府績效評估確確實實對行政模式作出了改變，對政府服務(wù)于大眾創(chuàng)造了良好的環(huán)境氛圍。目前研究政府績效評估這一體系的學(xué)者不在少數(shù)，對于我國國情來說應(yīng)用較好的則是人事科學(xué)研究院的同志們，他們提出了針對我國國內(nèi)政府工作現(xiàn)狀的《中國政府績效評估研究》這一課題，該文章比較全面的介紹了我國政府績效管理的具體類型，主要分為普適性的政府機(jī)關(guān)績效評估、具體組織績效評估和專項績效評估三大類，當(dāng)前大多數(shù)人都在潛心研究著普適性政府機(jī)關(guān)績效評估，研究重點(diǎn)主要在目標(biāo)責(zé)任制方面，對社會服務(wù)承諾也進(jìn)行了深遠(yuǎn)的探索。在我國地方政府績效評估中出現(xiàn)的問題方面，北大教授周志忍老先生在自己的文章中作了較全面的概括，老先生認(rèn)為：政府績效評估通常是自發(fā)形成，缺乏相應(yīng)的監(jiān)管制度和法律來保障和維護(hù)，因此在實際操作過程中出現(xiàn)了盲目的進(jìn)行評估工作，評估多以政府方面為主，且是上級對下級評估等問題，這樣的政府績效評估是畸形的模式，是錯誤的理解了指導(dǎo)方針的惡果，并沒有建立科學(xué)的評估體系，存在極不完善的隨意，這樣的績效評估很難做到公平、公正、公開?？傮w而言，我國學(xué)者目前在公民參與地方政府績效評估的研究方面雖然取得了一定的成果，但依然還停留在較初級的層面上，無論從理論上還是實踐上都很不成熟，尚未形成深入、系統(tǒng)的體系。因而導(dǎo)致我國很多地方的公眾參與評議政府績效活動因缺乏理論指導(dǎo)而流于形式或陷于困境。本文擬在現(xiàn)有理論研究與實踐總結(jié)的基礎(chǔ)之上，找出研究未曾涉及之一隅進(jìn)行相關(guān)探討，望以此能為實踐提供些許指導(dǎo)。1．7理論依據(jù)及其闡釋1．7．1公民評議政府績效從1938年，Clarence?Fred（克萊倫斯·雷德）和Herbert?Simone（赫伯特·西蒙）著作《市政工作衡量行政管理評估標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查》發(fā)表，標(biāo)志著對政府績效評估研究的開始。西蒙認(rèn)為“對于上一代人來說，只要政府是誠實的，那么它就是值得尊重的政府。今天標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)發(fā)生了很大變化，我們不僅需要一個政府是誠實的，而且要求必須是高效的”[57]。自19世紀(jì)末到20世紀(jì)60年代以來，追求政府的行政效率一直是公共行政理論與實踐的最高目標(biāo)。所謂公民評議政府績效是指公民作為評估主體，運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政府績效進(jìn)行評定和劃分等級的活動。政府績效評估是由政府機(jī)關(guān)自我評估、上級評估、人大評估、社會評估、專家評估等組成的綜合體系，以公民作為評估主體是政府績效評估綜合體系的重要組織方式之一。公民評議政府績效這一機(jī)制，對政府更好的管理以及提供高質(zhì)量的服務(wù)具有很大的現(xiàn)實意義。首先，公民評議政府績效有利于服務(wù)型政府的建設(shè)。政府實行的一切政策都是以服務(wù)人民為基礎(chǔ)，政策實施后要了解人民的滿意程度，人民的滿意度是衡量政府政策和管理體現(xiàn)優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)，公民可以通過參與地方政府的績效評估來提出寶貴意見，這些意見可能是政府工作人員無法考慮到的方面，公民從切身利益提供的信息也能夠使政府約束自身，起到對政府監(jiān)督的作用，同時，公民的參與可以促進(jìn)政府信息的公開化，使政府行政管理得到改善。第二，公民評議政府績效有利于增強(qiáng)政府的合法性。根據(jù)我國憲法描述，我國是擁有獨(dú)立主權(quán)的民主國家，因此民主是政府合法實施一切政策和制度的基礎(chǔ)，公民參與政府績效評估體現(xiàn)了評估從政府內(nèi)部逐漸向政府外部、國家內(nèi)部的方向轉(zhuǎn)變，也就是說績效評估不再是官員評估，而是官員和平民共同評估，這顯示出公民評議政府績效機(jī)制的民主理念，公民的參與使公民自己產(chǎn)生對評估結(jié)果的信任，從而使公民能夠?qū)φ有湃?。第三，公民評議政府績效有利于增強(qiáng)評估結(jié)果的有效性。隨著社會的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的不斷增長，社會中各種憂患基本排除，人民生活逐漸安定，這種安定的氛圍滋生了政府中的一些不正之風(fēng)，而同在安定中生活的公民也越來越多的開始關(guān)注政府管理人員的腐敗問題。在以往沒有公民參與的績效評估中，政府官員可以對政績進(jìn)行篡改，虛報評估數(shù)據(jù)，使自己能夠得到晉升等利益。公民參與到地方政府績效評估中來能夠在一定程度上遏制不正之風(fēng)的蔓延，使評估結(jié)果更為客觀、真實、有效。1．7．2新公共管理理論新公共管理理論是80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方規(guī)?？涨暗男姓母锏闹黧w指導(dǎo)思想之一。它以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為自己的理論基礎(chǔ)，主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機(jī)制，重視公共服務(wù)的產(chǎn)出，強(qiáng)調(diào)文官對社會公眾的響應(yīng)力和政治敏感性，倡導(dǎo)在人員錄用、任期、工資及其他人事行政環(huán)節(jié)上實行更加靈活、富有成效的管理。如果沿襲傳統(tǒng)的思路進(jìn)行政府改革，只能采取更多的等級控制、更細(xì)的規(guī)則約束，其結(jié)果是更多的繁瑣程式，更高的運(yùn)行成本。換言之，就是機(jī)構(gòu)越改越大，效率越來越低，最終導(dǎo)致政府功能失調(diào)。必須尋找完全不同的路徑，才能在超脫中解決問題。新公共理論為此提出的一整套解決辦法，其主要思路和內(nèi)容，對我國當(dāng)前仍在進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革和行政管理體制改革有借鑒意義。新公共管理理論與傳統(tǒng)管理的區(qū)別在于是否將管理的著重點(diǎn)放在公共利益上，公共利益決定于社會各階層是否公平，通俗的講就是官員和平民百姓享有的公共利益應(yīng)該是平等的。在公民要求民主的今天，社會公平是政府提供高效優(yōu)質(zhì)服務(wù)外的重要因素。公共服務(wù)和法律監(jiān)管都離不開公平這一基本標(biāo)準(zhǔn)。提高公民的既得利益，提升公民的社會本位，是公民參與政府績效評估機(jī)制應(yīng)用新公共管理理論的基本思想。1．7．3新公共服務(wù)理論1948年，公共行政學(xué)界的Dwight·Waldo（德懷特·沃都）提出了新公共服務(wù)理論，所謂新公共服務(wù)，它指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念。它本質(zhì)上是對新公共管理理論的一種揚(yáng)棄。新公共服務(wù)理論重新強(qiáng)調(diào)公共性、合法性、公民精神、政府責(zé)任在公共管理中的作用,強(qiáng)調(diào)公民社會與政府資源互融和協(xié)調(diào)，成為現(xiàn)代公共管理的希望之所在。新公共服務(wù)理論認(rèn)為：政府實際上是一個參與者，是一個在很多案例中非常真實的參與者。但是，今天的公共政策，尤其是對社會發(fā)展起指導(dǎo)性作用的，使多組織和多利益集團(tuán)被卷入，相互作用并產(chǎn)生了無法預(yù)料的結(jié)果。新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)以下幾個方面：第一，重視與公民之間的關(guān)系，提倡人本主義的服務(wù)理念。無論是政府工作還是其他組織或私營部門，以人為本都是新公共服務(wù)理論的基礎(chǔ)。在美國的許多地方都可以看到殘疾人的身影，按照比例計算，我國的殘疾人要比美國多得多，但是為什么在美國見到殘疾人會感覺很普遍呢，這是由于美國的公共設(shè)施比較齊全，對殘疾人關(guān)懷更多的緣故，這就是體現(xiàn)以人為本的最好例證。第二，新公共服務(wù)理論以公民為主導(dǎo)。就是說由公民參與政府機(jī)制的實施，賦予公民更多的權(quán)利，最終使政府和公民共享制定政策的權(quán)利，在公民參與制定公共政策的同時，他們的責(zé)任感和主人意識會增強(qiáng)，對政府也會更加支持和信任。第三，新公共服務(wù)理論提倡責(zé)任政府和服務(wù)意識。新公共管理理論提出政府是掌舵者，而新公共服務(wù)理論提出政府的作用是服務(wù)的產(chǎn)出者而不是掌舵者，很顯然，新公共服務(wù)理論更為激進(jìn)一些，按照我國民主的現(xiàn)實情況考慮，政府作為掌舵者的角色出現(xiàn)是比較合理的，在公民的責(zé)任感和自主意識提升到一定程度后再重新定位雙方角色是最為客觀的方法。1．8公民參與地方政府績效評估的核心概念厘定1．8．1地方政府績效評估的內(nèi)涵地方政府績效評估就是運(yùn)用科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序，對地方政府管理過程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績效進(jìn)行評定和劃分等級。地方政府績效評估以績效為本，以服務(wù)質(zhì)量和社會公眾需求的滿足為第一評估標(biāo)準(zhǔn)，以加強(qiáng)與改善公共責(zé)任機(jī)制、提高地方政府績效為目的，是一種非常重要的管理工具。首先，政府工作人員要對國家負(fù)責(zé)任，對黨負(fù)責(zé)任，對人民負(fù)責(zé)任，而不可否認(rèn)有一定數(shù)目的政府工作人員在本職工作上玩忽職守，這將會個政府工作帶來很多困難，并且會造成不良的影響。我認(rèn)為采取地方政府績效評估政策能夠有效的遏制這種行為，是提升政府工作能力的有效機(jī)制。在政府里通常會看到一些公務(wù)員整天無所事事，是真的沒有事情做嗎，我不敢茍同，城市的市容市貌、市政的監(jiān)管、甲流的防治等等，每個部門都有做不完的工作，為什么還會看到消磨光陰的工作人員呢，就是因為沒有相應(yīng)的規(guī)章制度和政策機(jī)制來監(jiān)督他們。地方政府績效評估的出現(xiàn)，可以使公務(wù)員受到更多人的監(jiān)管，它是衡量一個人或者一個組織績效的標(biāo)尺，通過績效評估的結(jié)果可以看到實際完成的工作和預(yù)期目標(biāo)之間的差異，根據(jù)評估結(jié)果對工作人員進(jìn)行獎懲，沒有完成預(yù)期目標(biāo)的要總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，對自己的工作進(jìn)行深思熟慮，以在后面的工作中達(dá)到令人滿意的結(jié)果。由此看來，地方政府績效評估不僅僅是一種監(jiān)督工具，更應(yīng)該是一種為了提高績效而產(chǎn)生的績效評估系統(tǒng)。其次，政府工作在很多程度上是重過程、輕結(jié)果的，在某些領(lǐng)域這種態(tài)度是正確的，畢竟過程是學(xué)習(xí)積累的階段，但是政府工作卻不同，它關(guān)系到眾多人的生活和工作等方方面面，過程固然重要，在工作過程中積累經(jīng)驗，以為后效，但是如果結(jié)果是不好的，將會早成多么嚴(yán)重的后果，這就是政府工作的獨(dú)特性，所有的工作需要看到的是良性結(jié)果，因為它肩負(fù)著眾多人的利益，地方政府績效評估的出現(xiàn)對重過程、輕結(jié)果的思想做了修正，它的出現(xiàn)使工作人員不得不重視結(jié)果，所以說地方政府績效評估是以結(jié)果為導(dǎo)向的控制機(jī)制。再次，地方政府績效評估工作的開展使政府與廣大公民之間的關(guān)系由原來的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系變成公共服務(wù)的管理者與參與者的關(guān)系，它是一種新型的政府與公民的協(xié)調(diào)機(jī)制。公民既是公共服務(wù)的消費(fèi)者，又是公共服務(wù)的參與者，這樣一種特殊的角色會幫助地方政府更好的開展公共服務(wù)管理工作，地方政府會有更多的渠道得知公民所需，從而從實際出發(fā)，把公民至上的服務(wù)理念表現(xiàn)出來。公民參與地方政府績效評估工作的開展，會極大的方便政府與公眾之間的溝通，使政府工作能夠更好、更實效的進(jìn)行。1．8．2公民參與的內(nèi)涵公民在參與地方政府績效評估中的角色的認(rèn)定是確保公民參與順利進(jìn)行的保證，根據(jù)公民參與的概念界定，公民的角色不僅是傳統(tǒng)的利益接收者，隨著民主觀念的深入和新型治理理念的完善，公民同時擁有了表達(dá)利益取向的權(quán)利，成為了參與社區(qū)公共服務(wù)提供，成為政府共同生產(chǎn)公共服務(wù)的合作伙伴。公民角色的重要性隨著社會主義民主制度的發(fā)展日益凸顯出來。新公共服務(wù)管理理念所表述的行政與公民之間的關(guān)系體現(xiàn)在行政民主上，它的核心是公民參與。公民參與地方政府績效評估改變了過往代議制政治下的間接民主形式，以其特有的民主形式使公民參與到政府績效評估中來，參與的形式由間接參與轉(zhuǎn)化為直接參與，參與的范圍從政治領(lǐng)域擴(kuò)大到行政管理領(lǐng)域。由此可以看出，公民參與的面非常廣，公共事務(wù)管理以及公民民生利益都得到了部分民主的權(quán)利。我國隨著改革的不斷探索，根據(jù)中國特色的社會主義的獨(dú)特性，因地制宜的采取了績效評估的管理方法，為構(gòu)建服務(wù)型政府起到了重要的作用，這種治理理念在新形勢下的政府管理成為重要的環(huán)節(jié)。它作為一項先進(jìn)的管理手段已經(jīng)成為了政府管理中最為廣泛應(yīng)用的方法。我國治國是以人為本的，各個方面都考慮著公民的參與問題，事事為公民著想，是共和國的理念。因此把政治參與擴(kuò)大到公民參與的層次是實現(xiàn)社會共和、和諧社會的目標(biāo)之一。政府績效評估所表現(xiàn)的是政府管理活動的結(jié)果，它是對政府管理活動的一種監(jiān)測，政府的工作效率如何，是否為人民服務(wù)，有無腐敗現(xiàn)象，都可以從政府績效評估中表現(xiàn)出來，誰來對績效評估進(jìn)行監(jiān)督，為了避免官官相護(hù)，公民成為了最好的監(jiān)督責(zé)任人，因此公民參與到政府績效評估工作勢在必行。1．8．3公民參與地方政府績效評估的內(nèi)涵公民參與地方政府績效評估的內(nèi)涵是指公民作為社會的主人和公共權(quán)力的合法性來源，在政府績效評估中充當(dāng)評估主體，按照科學(xué)的方法、程序和原則對政府管理過程中的投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績效進(jìn)行評估和劃分等級的活動過程。(1)從參與的主體來分析，參與的主體無疑是公民，傳統(tǒng)公民的角色是政府公共服務(wù)的利益接受者，在民主方面僅僅是形式上的投票人，而新公共服務(wù)管理理念中的公民則是政府的問題架構(gòu)者和公共服務(wù)的評估者，公民參與地方政府績效評估工作的開展使公民從被動的接受者轉(zhuǎn)變成擁有參與權(quán)的負(fù)責(zé)公民。在城市管理方面，公民有權(quán)力和義務(wù)對政府工作的成果發(fā)表意見，這也是幫助政府獲取更多而且更實際的信息的渠道，公民參與地方政府績效評估旨在改善政府工作的實效性，使政府為公民提供更滿意的服務(wù)。(2)從參與的客體來分析，公民在績效評估中的地位要得到保證，績效評估中的每一個步驟都應(yīng)該允許公民的參與，他們是作為績效評估的監(jiān)督人而出現(xiàn)的，要保證評估指標(biāo)、規(guī)劃和等級劃分的透明度。(3)從參與的途徑來分析，公民參與的形式應(yīng)該符合法律法規(guī)，這樣評估的結(jié)果才能實現(xiàn)有效、合法。發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗告訴我們兩種參與形式，一種是自發(fā)參與，一種是動員式參與。自發(fā)參與是公民自己通過各種途徑表達(dá)自己想要參與績效評估中來，政府通過各方面的考核決定是否可以參與；動員式的參與是政府工作人員通過發(fā)放傳單、問卷和廣告通知等形式召集公民參與。(4)從參與的形態(tài)來分析，績效評估中的公民參與可