關(guān)于我市臨時生活救助制度的實(shí)踐與思考

PAGE關(guān)于臨時生活救助制度的實(shí)踐與思考鎮(zhèn)江市民政局救助處陸敏城鄉(xiāng)低保制度的建立和實(shí)施，較好地保障了城鄉(xiāng)困難群眾的基本生活，但在實(shí)踐過程中，一些家庭收入略高于低保的邊緣家庭遇到突發(fā)性困難，因沒有相應(yīng)的救助政策，得不到及時有效救助，實(shí)際生活水平甚至低于低保家庭，迫切需要采取一種臨時性的救助措施來幫助他們渡過臨時性特殊困難。2007年起，我市開始探索建立臨時生活救助制度，填補(bǔ)這一救助政策空白，逐步將社會救助覆蓋范圍拓展到低保邊緣群體，取得了一定的成效。主要做法是：一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確政策規(guī)定。近年來，市委、市政府高度重視民生工作，有力的推動了臨時生活救助制度的建立。2007年5月，市政府制定下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會救助工作的意見》，要求各地建立面向城鄉(xiāng)低保“邊緣人群”的臨時生活救助制度，對城鄉(xiāng)家庭生活困難又未納入低保對象的大病患者、重度殘疾人、遭遇突發(fā)災(zāi)害等困難人員給予一定的生活幫助。2008年市委、市政府1號文件將建立健全臨時生活救助制度列入改善民生重點(diǎn)項(xiàng)目。2008年10月，《鎮(zhèn)江市區(qū)城鄉(xiāng)困難群眾臨時生活救助暫行辦法》正式出臺，該《辦法》明確規(guī)定了享受臨時生活救助的對象范圍，即：具有我市常住戶籍，人均收入高于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)但低于低保標(biāo)準(zhǔn)2倍范圍內(nèi)，出現(xiàn)因患大重病、遭遇突發(fā)災(zāi)害、子女入學(xué)費(fèi)用過高等導(dǎo)致基本生活困難的家庭，由民政部門實(shí)施一次性臨時生活救助。與此同時，市慈善總會制定了《關(guān)于市區(qū)慈善資金實(shí)施臨時性救助的管理辦法》，對城鄉(xiāng)低保家庭、特困職工家庭以及低保邊緣家庭因遭遇重大疾病、特殊困難或意外不幸影響維持基本生活的給予臨時救助，形成了與政府救助銜接配套的臨時救助機(jī)制。各轄市參照市區(qū)做法，于2009年上半年相繼出臺了救助政策，覆蓋城鄉(xiāng)困難群眾的臨時生活救助制度在我市全面建立。二是嚴(yán)格審核管理，規(guī)范操作程序。一是明確審批流程。按照家庭申請、居（村）委會調(diào)查、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）審核、轄市（區(qū)）民政部門審批的操作程序組織實(shí)施。對因突發(fā)性災(zāi)難無法繼續(xù)維持基本生活的家庭，簡化程序、特事特辦，必要時可由轄市（區(qū)）民政部門直接受理，充分體現(xiàn)臨時救助“救急就難”作用。二是規(guī)范審批材料。規(guī)定申請家庭需提供戶口簿、身份證、收入證明以及造成臨時生活困難的相關(guān)證明材料，并填寫《臨時生活救助申請審批表》。要求審批機(jī)關(guān)建立健全臨時生活救助檔案，特別是對遭遇突發(fā)災(zāi)害（例如發(fā)生火災(zāi)）實(shí)施救助需留存現(xiàn)場照片資料，便于接受檢查和監(jiān)督。三是建立公示制度。一方面，公開救助政策，通過舉辦廣場政策宣傳咨詢活動、政府網(wǎng)站進(jìn)行政策解讀、“行風(fēng)熱線”走進(jìn)直播室等形式，廣泛宣傳臨時救助政策、公開監(jiān)督電話，主動接受群眾咨詢、投訴和監(jiān)督。另一方面，公示救助對象，在實(shí)際操作過程中采取審核和公示同步進(jìn)行的方式，確定公示時間，縮短審批時限，體現(xiàn)了臨時救助的及時性和有效性。三是加強(qiáng)資金管理，實(shí)行分類施救。資金保障是確保臨時救助制度順利實(shí)施的前提。目前我市已明確通過財政預(yù)算、福利彩票地方留成公益金、社會捐贈等多渠道籌集臨時生活救助資金，并實(shí)行財政專戶管理，?？顚Ｓ?。同時進(jìn)一步明確了籌資標(biāo)準(zhǔn)，轄市、區(qū)財政部門按照轄區(qū)戶籍人口每年每人不低于1元的標(biāo)準(zhǔn)籌集救助資金。市財政安排市級資金，根據(jù)實(shí)際支出情況對區(qū)臨時生活救助經(jīng)費(fèi)予以補(bǔ)助。此外，我們還根據(jù)救助對象當(dāng)年度發(fā)生的臨時生活困難原因、種類及實(shí)際困難程度等因素，區(qū)分類別制定救助標(biāo)準(zhǔn)限額，進(jìn)行分類施救，一次性給予500—3000元不等的救助，并且明確一個家庭原則上一年只能申請一次，確因不同事由申請不同類別救助的，全年累計救助金額不超過3000元。確保將臨時救助資金用到最困難、最需要救助的人身上，使臨時救助工作達(dá)到最佳救助效果。我市臨時生活救助制度實(shí)施以來，累計救助1.1萬人次，支出救助金457.28萬元，一定程度上緩解了部分群眾臨時性特殊困難，促進(jìn)了社會穩(wěn)定與和諧，但是我市的臨時救助工作還處于起步階段，還存在著不少需要研究和解決的問題。主要表現(xiàn)在：一是救助制度銜接不夠，目前，低保制度、臨時救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等各單項(xiàng)救助制度雖已初步成型，但制度之間還缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和有效整合，還存在著一定的救助盲區(qū)，尚未發(fā)揮出制度的最大效用。二是救助標(biāo)準(zhǔn)相對偏低，以因病致貧家庭為例，最高3000元的救助金額相對于醫(yī)治大病產(chǎn)生的巨額醫(yī)療費(fèi)用來說，解決不了根本問題；少數(shù)地區(qū)財政資金投入不足，過度依賴慈善救助；三是救助形式比較單一，目前主要以資金救助為主，無法滿足困難群眾多元化的救助需求；四是救助對象難以審核，由于收入核算缺少規(guī)范的比對機(jī)制，缺乏有效的信息采集手段，社會信用體系不健全，家庭隱性收入難以核查清楚，對申請家庭困難程度難以把握；五是救助力量十分薄弱，基層無專職工作人員及專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，影響臨時救助工作的規(guī)范有效開展。針對這些薄弱環(huán)節(jié)和問題，為了更好地發(fā)揮臨時救助制度拾遺補(bǔ)缺、救急救難的重要作用，從實(shí)際出發(fā)，我覺得可以通過以下兩個方面不斷完善臨時救助工作：一方面，加強(qiáng)臨時救助與其他社會救助制度的有效銜接，實(shí)現(xiàn)需有所助。臨時救助具有適用范圍廣、救助方式靈活、救助時效性強(qiáng)等特點(diǎn)，下一步，從制度設(shè)計上，以滿足困難群體救助需求為出發(fā)點(diǎn)，可以通過圍繞救助對象、救助內(nèi)容、救助標(biāo)準(zhǔn)三個重要環(huán)節(jié)不斷健全完善臨時救助制度，彌補(bǔ)低保等其他社會救助制度的不足，實(shí)現(xiàn)救助制度間的互通、互聯(lián)和互補(bǔ)，使整個社會救助形成一個有機(jī)的制度體系。在救助對象上，目前，我市臨時救助主要以城鄉(xiāng)低保邊緣家庭為主，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，應(yīng)逐步放寬對象限制，改為以家庭實(shí)際支出情況和困難程度來確定能否列入救助范圍。此外，我國現(xiàn)行的社會救助制度遵循戶籍地和居住地相一致的救助原則，對于長期在外務(wù)工、人戶分離家庭實(shí)際上成為社會救助的一個盲區(qū)。為了體現(xiàn)社會公平，促進(jìn)社會和諧，可逐步探索將在我市有相對固定的住所，務(wù)工一定年限的農(nóng)民工等人戶分離家庭納入臨時救助對象，使整個社會救助體系更加完善和優(yōu)化。在救助內(nèi)容上，低保制度重點(diǎn)保障因病殘、年老體弱、喪失勞動力以及生存條件惡劣等原因造成常年生活困難的家庭，其功能是“濟(jì)貧”。臨時救助旨在解決臨時性、突發(fā)性困難，其功能是“救急”。在現(xiàn)實(shí)生活中，還有一類家庭，有勞動力但未能及時就業(yè)，家庭收入低于低保標(biāo)準(zhǔn)，如果按照政策納入低保范圍，有諸多弊端，進(jìn)保容易出保難，容易造成對低保制度的過度依賴，甚至滋生低保制度養(yǎng)“懶漢”的現(xiàn)象。因此，在現(xiàn)有臨時救助內(nèi)容基礎(chǔ)上，增加就業(yè)過渡期生活救助，并對該家庭實(shí)施積極的就業(yè)援助措施，則可以從根本上解決這類家庭的生活困難。不僅緩解了低保制度的壓力，而且營造了鼓勵就業(yè)、自食其力的社會氛圍。在救助標(biāo)準(zhǔn)上，目前，我市雖已區(qū)分不同救助類別確定了救助標(biāo)準(zhǔn)限額，比如：對因患重、大病影響家庭基本生活的，給予一次性不高于2000元的臨時生活救助；對遭遇突發(fā)性災(zāi)難事故，造成家庭基本生活困難的，給予一次性不高于3000元的臨時生活救助。這些標(biāo)準(zhǔn)總體來講還比較粗放，在實(shí)際操作中有較大的彈性，需要進(jìn)一步加以細(xì)化，逐步探索根據(jù)救助對象的困難程度、困難類型，科學(xué)制定分類分檔的救助標(biāo)準(zhǔn)。為了增強(qiáng)可操作性，個人認(rèn)為，困難程度可用家庭類型（可分為三類：低保家庭、低收入家庭和其他家庭）和支出多少或損失大小來量化，同一類型的救助對象以相同事由申請臨時救助時，享受的救助金額應(yīng)當(dāng)相同，實(shí)行公平救助。此外，要積極探索建立救助標(biāo)準(zhǔn)增長機(jī)制，使臨時生活救助水平與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和滿足群眾需求相適應(yīng)。另一方面，加強(qiáng)臨時救助能力建設(shè)，確保救助實(shí)效。首先，不斷增強(qiáng)臨時救助資金保障能力。根據(jù)上年度臨時救助開展情況，合理建立年度財政預(yù)算。實(shí)行以財政投入為主，以福利彩票公益金、社會捐助為補(bǔ)充的籌措機(jī)制，確保年度臨時救助資金預(yù)算不低于轄區(qū)總?cè)丝谌司?元的標(biāo)準(zhǔn)，并探索建立救助金增長機(jī)制，為臨時救助工作開展提供有力的資金保障。其次，切實(shí)加強(qiáng)基層臨時救助工作力量。從實(shí)際出發(fā)，依托低保工作機(jī)構(gòu)，積極推行政府購買服務(wù)的做法，按照救助對象的一定比例配備協(xié)管員，充實(shí)基層工作力量，形成健全的救助網(wǎng)絡(luò)；加大培訓(xùn)力度，著力提高隊伍素質(zhì)，使基層工作人員熟悉掌握臨時救助政策和操作程序，以保證臨時救助工作的規(guī)范有序開展。第三，積極探索搭建跨部門的居民收入信息共享平臺。居民家