淺談行政職權(quán)濫用的危害與防范措施

摘要 行政權(quán)力在我國具有自由性、廣泛性和強(qiáng)制性，所以容易導(dǎo)致職權(quán)濫用。在現(xiàn)實(shí)生活中，行政權(quán)力下放與公民、個(gè)人、組織有著更經(jīng)常、更廣泛、更直接的聯(lián)系。權(quán)力好比一把雙刃劍，它既可以用來為國家、為人民謀取福利，促進(jìn)社會(huì)繁榮和進(jìn)步，也可以被少數(shù)人用來謀取私利，阻礙社會(huì)進(jìn)步。權(quán)力一旦失去制約，必然導(dǎo)致掌權(quán)者的腐敗。這樣必將會(huì)影響國家政權(quán)的穩(wěn)定，威脅到國家的生死存亡，妨礙著行政管理的現(xiàn)代化進(jìn)程，障礙著經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，導(dǎo)致社會(huì)風(fēng)氣的敗壞，誘發(fā)更多的犯罪行為?？v觀古今中外，任何一個(gè)積極向上的統(tǒng)消費(fèi)品市場者，都把官司員的監(jiān)督制約看得非常重要，可以說，加強(qiáng)對(duì)官員監(jiān)督制約，是任何一個(gè)政權(quán)生存和發(fā)展的內(nèi)在要求。關(guān)鍵詞：行政權(quán)力、制約、監(jiān)督淺談行政職權(quán)濫用的危害與防范措施序論相對(duì)于其它國家權(quán)力，行政權(quán)力更具有自由性、廣泛性和強(qiáng)制性，更容易導(dǎo)致職權(quán)濫用。在現(xiàn)實(shí)生活中，行政權(quán)力下放與公民、個(gè)人、組織有著更經(jīng)常、更廣泛、更直接的聯(lián)系。權(quán)力好比一把雙刃劍，它既可以用來為國家、為人民謀取福利，促進(jìn)社會(huì)繁榮和進(jìn)步，也可以被少數(shù)人用來謀取私利，阻礙社會(huì)進(jìn)步。權(quán)力一旦失去制約，必然導(dǎo)致掌權(quán)者的腐敗。這樣必將會(huì)影響國家政權(quán)的穩(wěn)定，威脅到國家的生死存亡，妨礙著行政管理的現(xiàn)代化進(jìn)程，障礙著經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，導(dǎo)致社會(huì)風(fēng)氣的敗壞，誘發(fā)更多的犯罪行為。縱觀古今中外，任何一個(gè)積極向上的統(tǒng)消費(fèi)品市場者，都把官司員的監(jiān)督制約看得非常重要，可以說，加強(qiáng)對(duì)官員監(jiān)督制約，是任何一個(gè)政權(quán)生存和發(fā)展的內(nèi)在要求。本文先對(duì)行政職權(quán)濫用內(nèi)涵和范圍進(jìn)行界定，進(jìn)而對(duì)目前我們行政職權(quán)濫用的現(xiàn)狀及危害進(jìn)行探討，然后對(duì)出現(xiàn)行政職權(quán)濫用的原因進(jìn)行分析，進(jìn)而提出相關(guān)的防范措施。一、行政職權(quán)濫用的內(nèi)涵及表現(xiàn)形式（一）行政職權(quán)濫用的內(nèi)涵行政濫用職權(quán)是行政法學(xué)理論研究的重要內(nèi)容，《中華人民共和國行政訴訟法》將濫用職權(quán)作為法院撤銷被訴具體行政行為的理由以后，行政濫用職權(quán)的問題更加受到學(xué)術(shù)界的重視。由于我國的立法沒有對(duì)行政濫用職權(quán)的內(nèi)涵作出明確界定，加之行政濫用職權(quán)現(xiàn)象本身十分復(fù)雜，致使我國學(xué)術(shù)界至今尚未在濫用職權(quán)的認(rèn)識(shí)上達(dá)成共識(shí)。這種情況在一定程度上影響了對(duì)濫用職權(quán)的有效控制?？v觀各國行政立法，對(duì)此也沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。如在英國，濫用權(quán)力僅作為越權(quán)的一種表現(xiàn)形式；在美國把濫用職權(quán)界定為濫用自由裁量權(quán)，即不合理地行使權(quán)力；在法國、德國，權(quán)力濫用是指行政主體行使權(quán)力違反法律的目的。目前在我國對(duì)濫用職權(quán)主要有以下兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為：行政濫用職權(quán)就是濫用自由裁量權(quán)，濫用職權(quán)與濫用自由裁量權(quán)實(shí)際上是同一概念。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：行政濫用職權(quán)的范圍不僅限于濫用自由裁量權(quán)。而筆者認(rèn)為，行政濫用職權(quán)是指行政主體作出的具體行政行為雖然在其自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)，但其不正當(dāng)?shù)匦惺孤殭?quán)，不符合法律授予這種權(quán)力的目的。它具有三個(gè)特征：１．行政濫用職權(quán)發(fā)生在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)，超越這一范圍，便構(gòu)成了其他違法。２．行政濫用職權(quán)表現(xiàn)為不正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力；３．行政濫用職權(quán)是一種行政違法行為，而不是行政不當(dāng)行為。行政職權(quán)濫用的表現(xiàn)形式1、違背法定宗旨違背法定宗旨是指行政主體因受不當(dāng)供給和目的支配致使行政行為背離法定目的和利益。它主要有兩個(gè)構(gòu)成要件：主觀上，行政主體有不正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)和目的，或雖無惡意，但因?yàn)槭韬?、過于自信等導(dǎo)致行為目的與法定目的不一致；客觀上，造成了背離法定目的和利益的結(jié)果。不作為或故意拖延行政不作為是指行政主體不履行公共義務(wù)或者拖延履行公共義務(wù)。根據(jù)我國行政訴訟法第四條第三項(xiàng)規(guī)定，如果法律沒有明文規(guī)定行政行為期限，或規(guī)定了一定的行為幅度，致使行政主體享有一定的自由裁量權(quán)，而在這種自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)，行政主體有不正當(dāng)?shù)倪t延或不作為，這便屬于行政濫用職權(quán)。具體情形包括：（１）行政主體對(duì)沒有法定期限的事項(xiàng)不明確表態(tài)、保持模棱兩可的態(tài)度、提出相對(duì)人不能接受的條件從而拖延辦理。（２）在法定期限內(nèi)對(duì)于客觀上需要緊急處理的事項(xiàng)不及時(shí)辦理而導(dǎo)致相對(duì)人蒙受損失的，也視為拖延履行處理。由此可見，行政不作為和濫用職權(quán)有重合的部分，對(duì)該部分應(yīng)納入到行政濫用職權(quán)而予以審查。3、對(duì)彈性法律用語任意作不一致的解釋和反復(fù)無常不一致的解釋是指行政主體對(duì)不確定法律概念的解釋不符合該項(xiàng)立法的精神和價(jià)值目的，不符合社會(huì)公認(rèn)的基本準(zhǔn)則。比如對(duì)不確定的概念作前后矛盾的解釋或者是任意擴(kuò)大或縮小的解釋；用規(guī)范性文件對(duì)不確定法律概念所作的政策性解釋相違背。而反復(fù)無常則是指行政主體在事實(shí)和其他情況沒有變化時(shí)，因其他因素的影響，經(jīng)常變換自己的主張和目的，以達(dá)到非法的目的。行政行為應(yīng)具有公定力和拘束力，行政機(jī)關(guān)在解釋這些彈性用語時(shí)必須根據(jù)法律法規(guī)制定的本來目的以及社會(huì)公認(rèn)的基本規(guī)則，否則就是對(duì)職權(quán)的濫用。4、不正當(dāng)?shù)牟襟E方式行政主體違反法定程序的行政行為屬違法行為，只有在程序領(lǐng)域享有自由裁量權(quán)的情況，才會(huì)發(fā)生不正當(dāng)?shù)某绦?。不正?dāng)?shù)某绦蛑饕瞬辉摬捎玫某绦?、非常不得體的方式、選擇一種司法程序代替行政程、嚴(yán)重失當(dāng)?shù)牟襟E，包括必要步驟的省略，必要步驟的顛倒，恣意增加步驟等。5、比例失衡我國行政法上有個(gè)平衡原則，指的是在自由裁量過程中各種利益、價(jià)值的權(quán)量與平衡。比例失衡具體表現(xiàn)為行政行為顯失公正：（1）對(duì)被管理人的權(quán)利作限制性的決定時(shí)，必須考慮所限制的權(quán)利與所維護(hù)的利益之間的比例平衡。（2）在給予行政處罰時(shí)必須考慮所用措施與被管理人的違法行為的嚴(yán)重性之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系。二、行政職權(quán)濫用的危害實(shí)踐告訴我們，反腐倡廉、拒腐防變，在任何時(shí)候任何情況下都輕視不得，放松不得。執(zhí)政基礎(chǔ)最容易因?yàn)楦瘮《魅?，?zhí)政能力最容易因?yàn)楦瘮《档停瑘?zhí)政地位最容易因?yàn)楦瘮《鴦?dòng)搖。如果不能堅(jiān)持不懈地做好反腐倡廉拒腐防變工作，聽任腐敗現(xiàn)象滋長蔓延，執(zhí)政地位就有喪失的危險(xiǎn)，黨和國家就有可能直向自我毀滅。目前雖然我國的反腐倡廉工作取得了明顯成效，但腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的土壤和條件在一些領(lǐng)域依然存在。現(xiàn)實(shí)生活中，確有些領(lǐng)導(dǎo)干部不是從最廣大人民的根本利益出發(fā)，而從個(gè)人或小集團(tuán)的利益出發(fā)，忘記和放棄了實(shí)現(xiàn)和維護(hù)最廣人民的根本利益和責(zé)任。他們盡管在公共場合也講“權(quán)力是人民賦予的”、“要為人民掌好權(quán)用好權(quán)”，但是在思想意識(shí)深處認(rèn)為權(quán)力不過是謀取私利的工具和手段。他們這所以費(fèi)盡心機(jī)謀求官位，千方百計(jì)尋求升遷，甚至背離黨的原則，違反黨的紀(jì)律，不惜挺而走險(xiǎn)，跑官走官，就是要借肋權(quán)力為自己謀取私利。也有的領(lǐng)導(dǎo)干部特權(quán)意識(shí)濃厚，公共權(quán)力十分淡漠，認(rèn)為權(quán)力是自己作貢獻(xiàn)得來的，付出太多收獲太少，通過手中的權(quán)力謀取利益彌補(bǔ)損失是合情合理。他們奉行“有權(quán)不用，過期作廢”的腐朽的官場哲理，認(rèn)為在位期限間就應(yīng)該利用手中職權(quán)講排場、講享受、聚財(cái)斂富。還有些領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為自己手中的權(quán)力不是人民賦予的而是上級(jí)給的，權(quán)力的獲得主要取決于領(lǐng)導(dǎo)的賞識(shí)，而不是群眾的認(rèn)可。因此，他們只對(duì)上負(fù)責(zé)而不對(duì)下負(fù)責(zé)，只看領(lǐng)導(dǎo)高興不高興，而不管群眾滿意不滿意，急功近利，置群眾利益于不顧?，F(xiàn)實(shí)生活中各種缺失責(zé)任、濫用權(quán)力的表現(xiàn)，都是從根本上割裂和顛倒了權(quán)力和責(zé)任的關(guān)系，背離了黨的宗旨造成的，同時(shí)也是污染了社會(huì)風(fēng)氣，敗壞了黨的政府在人民群眾心目中的形象。得民心者得天下，失民心者失天下。在當(dāng)前我國大力推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家這一大方略下，行政濫用職權(quán)不僅影響黨和政府機(jī)關(guān)的形象，損害黨和政府機(jī)關(guān)在群眾心目中的威信，而且會(huì)導(dǎo)致公眾法律信念的淡漠、社會(huì)風(fēng)氣的敗壞和道德水準(zhǔn)的降低，進(jìn)而導(dǎo)致政府政令不通、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、社會(huì)矛盾加劇，危害社會(huì)發(fā)展進(jìn)步。此外，行政濫用職權(quán)的背后往往隱藏著索賄受賄犯罪，為權(quán)力腐敗提供了溫床?？刂菩姓E用職權(quán)已然成為依法行政、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的重要組成部分。三、造成行政職權(quán)濫用的原因新中國成立才不到100年的時(shí)間，而西方發(fā)達(dá)國家都經(jīng)過了上百年的發(fā)展和完善，所以由于我國法治化發(fā)展起步晚，進(jìn)程曲折，加之一些行政機(jī)關(guān)行政本位思想嚴(yán)重，行政執(zhí)法人員、政府部門濫用行政職權(quán)的情形仍然存在。在我國行政職權(quán)濫用產(chǎn)生的原因是多方面的，也有其自身的特點(diǎn)。下面我們對(duì)其原因進(jìn)行簡單的分析。（一）行政權(quán)力的政策性太強(qiáng)我國是一個(gè)有著幾千年封建歷史的國家，法治意識(shí)相對(duì)薄弱，再加上我國正處于社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，法律制度不很健全，處于轉(zhuǎn)型期的中國社會(huì)迫切需要行政權(quán)力對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效的控制。同其他的國家權(quán)力相比，我國行政權(quán)自身具有的自由裁量性、廣泛性和強(qiáng)制性，更具有擴(kuò)張性、侵略性和易腐性，因而也更容易出現(xiàn)行政濫用職權(quán)、權(quán)力腐敗、侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益或損害社會(huì)公共利益的現(xiàn)象。（二）部分行政人員素質(zhì)不高、法律意識(shí)落后隨著改革開放的不斷深入，各種法律規(guī)章制度不斷完善，尤其近十多年的普法教育，我國公民的法律意識(shí)普遍提高，許多人已經(jīng)懂得享有權(quán)利就必須履行相應(yīng)的義務(wù)；侵犯他人的合法權(quán)益及不履行義務(wù)都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這就必然要求行政員的法律意識(shí)有相應(yīng)的提高。但在一些行政人員尤其基層的行政人員中，還不熟悉甚至不知道，行使權(quán)力同時(shí)必須承擔(dān)法律責(zé)任，行政權(quán)力是權(quán)力（權(quán)利）與責(zé)任（義務(wù)）的統(tǒng)一體。所以這部分行政人員素質(zhì)不高、法律意識(shí)落后也使行政權(quán)力不自覺地偏離正常的行使軌道。（三）法律機(jī)制的不健全和行政監(jiān)督體制建設(shè)的滯后目前，我國行政權(quán)力腐敗存在的一個(gè)重要原因就是行政權(quán)力制約機(jī)制不健全。主要表現(xiàn)在：從行政權(quán)力的產(chǎn)生看，立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)沒有真正分開，使很多行政權(quán)力授予者、執(zhí)行者、監(jiān)督者的責(zé)、權(quán)、利并不完全對(duì)稱，有時(shí)甚至出現(xiàn)身份重疊。從行政權(quán)力的內(nèi)部制約看，民主集中制是我黨的根本組織原則和組織制度，也是行政權(quán)力內(nèi)部制約的主要制度，但從目前執(zhí)行情況看，民主集中制并沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的效用，出現(xiàn)了決策者、執(zhí)行者和監(jiān)督者權(quán)力與責(zé)任的不對(duì)稱，使行政權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)督嚴(yán)重弱化，從行政權(quán)力的外部監(jiān)督看，盡管建國后國家對(duì)個(gè)體權(quán)利的主張和保護(hù)使公眾權(quán)利意識(shí)大大提高，但與行政權(quán)力相比，個(gè)體權(quán)利仍然處于明顯的劣勢地位，加上公民主動(dòng)參與行政權(quán)力設(shè)置、分配、監(jiān)督的意識(shí)不夠強(qiáng)，參與的途徑與方式有限，嚴(yán)重限制了外部因素對(duì)行政權(quán)力的制約作用的發(fā)揮。四、行政職權(quán)濫用的具體防范措施（一）提高行政機(jī)關(guān)人員的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)人員依法行政教育，牢固樹立法制觀念，深入學(xué)習(xí)相關(guān)法律知識(shí)以及如何適當(dāng)用云法律法規(guī)的水平。只有首先提高行政機(jī)關(guān)人員的依法行政的意識(shí)，才能有效提升行政行為的合法及合理水平，才能有效的防治行政職權(quán)濫用的現(xiàn)象。對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行合理的分工“絕對(duì)的權(quán)力會(huì)造成絕對(duì)的腐敗”，為了防止這種現(xiàn)象，我們應(yīng)該對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行合理的分工，使權(quán)力與利益進(jìn)行分離，可以有效阻止部門權(quán)力利益化，去除謀求部門利益、個(gè)人利益的不正當(dāng)動(dòng)機(jī)的前提性因素。（三）加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)制度建設(shè)，嚴(yán)格行政機(jī)關(guān)人員的選拔與培訓(xùn)制度，提高行政機(jī)關(guān)人員的素質(zhì)現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)人員素質(zhì)不高時(shí)隔較普遍的問題，這與我國正在進(jìn)行的現(xiàn)代化建設(shè)很不適應(yīng)，有些行政機(jī)關(guān)有“占據(jù)一方，唯我獨(dú)尊”的思想。為此，應(yīng)當(dāng)努力提高行政機(jī)關(guān)人員素質(zhì)，通過組織培訓(xùn)、學(xué)習(xí)典型事例、樹立優(yōu)秀榜樣等形式，加強(qiáng)理論培訓(xùn)，使廣大行政人員樹立“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民謀”的觀念。（四）提高行政機(jī)關(guān)人員的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)人員依法行政教育，牢固樹立法制觀念，深入學(xué)習(xí)相關(guān)法律知識(shí)以及如何適當(dāng)運(yùn)用法律法規(guī)的水平。只有首先提高行政機(jī)關(guān)人員的依法行政的意識(shí)，才能有效提升行政行為的合法及合理水平。（五）對(duì)濫用職權(quán)行為的制裁應(yīng)堅(jiān)持罰責(zé)一致的原則，進(jìn)行有效懲戒對(duì)濫用職權(quán)的處罰幅度要以該行為的社會(huì)危害程度相適應(yīng)。即應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情節(jié)以及對(duì)社會(huì)的危害程度合理裁量處罰的幅度。這也是罰則一致原則的體現(xiàn)。在執(zhí)行中，對(duì)與濫用職權(quán)的處罰不宜一味地追求從重或從輕，只有嚴(yán)格依照客觀事實(shí)，綜合考慮情節(jié)和程度，當(dāng)寬則寬，當(dāng)嚴(yán)則嚴(yán)，做到不偏不倚，不往不縱。對(duì)濫用職權(quán)的行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員，既要追究機(jī)關(guān)的整體責(zé)任，又要追究有關(guān)公務(wù)人員的個(gè)體責(zé)任，使行政濫用職權(quán)者（機(jī)關(guān)組織群體或公務(wù)員個(gè)體）受到應(yīng)有的譴責(zé)和制裁。不能只由行政機(jī)關(guān)或組織承擔(dān)責(zé)任，也不宜只由公務(wù)人員承擔(dān)法律責(zé)任，而應(yīng)二者有機(jī)的結(jié)合在一起。不僅要完善行政責(zé)任制度。而且還要加大對(duì)行政濫用職權(quán)的懲戒力度，從而起到一種震懾和預(yù)防作用。（六）完善立法與確立法律權(quán)威相結(jié)合，尤其應(yīng)借助于較完善的行政程序法目前我國一些行政濫用職權(quán)行為是由于立法上的不完善，漏洞較多等多種原因造成的，因此，既要健全和完善立法體制和立法程序，又要對(duì)行政權(quán)進(jìn)行合理的分工和定位，規(guī)范行政權(quán)及其職責(zé)權(quán)限范圍，在內(nèi)容上做到明晰清楚和具有操作性，從而克服立法上的缺陷，有效預(yù)防行政濫用職權(quán)，當(dāng)然，在完善立法的同時(shí)還必須確立法律的權(quán)威性。法律具有普遍性、穩(wěn)定性、持久性，不能朝令夕改，或由使用者任意決定部分適用或部分不適用，也不能只作為一種象征而不真正實(shí)施。法律的權(quán)威式至高無上的，任何行政違法者都將無一例外地受到法律的制裁。在此中，制訂較完善的行政程序法更應(yīng)早上提上日程?，F(xiàn)代行政法律體系一般有行政實(shí)體法、行政訴訟法、行政程序法三部分組成。行政實(shí)體法從某種意義上講僅僅是行政機(jī)關(guān)用來實(shí)施管理的發(fā)，而不是用來管理行政機(jī)關(guān)的發(fā)。單憑行政實(shí)體法并不能真正有效地防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力。行政訴訟法雖以監(jiān)督制約行政權(quán)力為宗旨，但其局限性是顯而易見的；它須以侵害結(jié)果的產(chǎn)生為代價(jià)，只能限于對(duì)濫用職權(quán)已構(gòu)成的錯(cuò)誤進(jìn)行訂正，而在及時(shí)預(yù)防其發(fā)生方面是鞭長莫及的，因此制定完善的行政程序法是防止行政濫用職權(quán)的關(guān)鍵。因?yàn)樾姓绦蚍ㄗ鳛橐?guī)范行政行為的法，是一種預(yù)設(shè)于行政系統(tǒng)內(nèi)部的防錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，對(duì)于濫用職權(quán)可以起到防患于未然的作用，它在以程序規(guī)范約束行政機(jī)關(guān)的同時(shí)，也就相應(yīng)保護(hù)了公民及法人的合法權(quán)利。世界上不少國家都