區(qū)域經(jīng)濟學-課件第十三講：區(qū)域發(fā)展管理

區(qū)域發(fā)展管理石敏俊中國人民大學經(jīng)濟學院mjshi@內(nèi)容提要政府與市場的作用區(qū)域發(fā)展管理的政策手段基礎設施、公共服務與區(qū)域發(fā)展管理優(yōu)化國土開發(fā)空間政府與市場的關(guān)系西方經(jīng)濟學：自由市場論和政府調(diào)節(jié)論兩個流派古典經(jīng)濟學派崇尚通過自由市場競爭的方式來配置資源。凱恩斯主義主張用以總需求管理為核心的政策對經(jīng)濟實行干預。20世紀70年代以哈耶克等為代表的強調(diào)市場機制、否定政府作用的新自由主義經(jīng)濟學重新興起。2008年美國金融危機后，對新自由主義的反思又成為經(jīng)濟學的潮流。處理好政府和市場關(guān)系是我國經(jīng)濟體制改革的主線十八屆三中全會：使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用十九大報告：要使市場在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，是配置資源最有效率的形式。市場在資源配置中起決定性作用，并不是起全部作用。地方政府職能地方政府的經(jīng)濟職能資源的管理者和開發(fā)者地方國有企業(yè)的管理者區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展主體和運行主體地方政府在區(qū)域發(fā)展管理中的作用指導和協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展營造公平的市場環(huán)境直接干預區(qū)域發(fā)展推動區(qū)域合作地方政府競爭一個國家內(nèi)部不同行政區(qū)域的地方政府，為吸引資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素，在投資環(huán)境、法律制度、政府效率、地方公共物品等方面開展的跨區(qū)域競爭。地方政府競爭是經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。營商環(huán)境營商環(huán)境投資經(jīng)營主體開展投資經(jīng)營活動面臨的競爭環(huán)境和條件狀況的總和。營商環(huán)境與區(qū)域經(jīng)濟一個地區(qū)營商環(huán)境的優(yōu)劣對于招商引資具有十分重要的影響，也會直接影響區(qū)域內(nèi)的企業(yè)經(jīng)營狀況，最終對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、財稅收入、社會就業(yè)等產(chǎn)生重要影響。企業(yè)營商環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展水平是相互影響的。良好的營商環(huán)境是一個國家或地區(qū)經(jīng)濟軟實力和投資環(huán)境的具體體現(xiàn)，是增強區(qū)域經(jīng)濟活力、提高區(qū)域經(jīng)濟綜合競爭力的重要方面。構(gòu)建良好的營商環(huán)境堅持競爭中性原則，建立平等的市場主體地位和公平的競爭環(huán)境構(gòu)建“親”、清”新型政商關(guān)系，政府和企業(yè)雙方厘清邊界、各司其職，相向而行區(qū)域發(fā)展管理的政策手段區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略區(qū)域規(guī)劃區(qū)域政策問題區(qū)域管理區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略：關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的綱領性設想和前瞻性謀劃。確定區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的功能定位；確定區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的總體思路、發(fā)展目標和實現(xiàn)路徑；確定區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主導產(chǎn)業(yè)、重點領域和重點區(qū)域，引導區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的區(qū)域性、綜合性、前瞻性、可操作性區(qū)域性是指區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略必須考慮對象區(qū)域的自然生態(tài)和經(jīng)濟社會條件，契合當?shù)氐膶嶋H情況和經(jīng)濟社會特征。綜合性是指區(qū)域經(jīng)濟是一個復雜系統(tǒng)，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是一個系統(tǒng)工程，涉及面廣，需要全面分析，綜合平衡。前瞻性是指區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略必須面向未來，對影響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的各種因素的未來走勢做出前瞻性預判?？刹僮餍允侵笧閷崿F(xiàn)區(qū)域發(fā)展目標所制定的發(fā)展路徑和政策設計必須具備可操作性。我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的演變改革開放以前：向內(nèi)陸傾斜偏計劃經(jīng)濟體制，行政力量主導，國家資源配置效率低下沿海優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略向沿海傾斜的“優(yōu)惠”政策，設立經(jīng)濟特區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略“九五”計劃：堅持區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距1999年西部大開發(fā)戰(zhàn)略，2003年東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略，2006年促進中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略，2010年推進主體功能區(qū)面向經(jīng)濟新常態(tài)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展真正實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展還任重道遠京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展以中心城市和城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局新時期區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略十三五規(guī)劃以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎，以“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展為引領，形成沿海沿江沿線經(jīng)濟帶為主的縱向橫向經(jīng)濟軸帶，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的總體思路積極推進西部大開發(fā)，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，促進中部地區(qū)崛起，鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展，發(fā)揮各個地區(qū)的優(yōu)勢和積極性，通過健全市場機制、合作機制、互助機制、扶持機制，逐步扭轉(zhuǎn)區(qū)域發(fā)展差距拉大的趨勢，形成東中西相互促進、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展的新格局。新時期區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的特點基本公共服務均等化成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要目標。強調(diào)建立統(tǒng)一的市場體系。促進要素有序自由流動和商品自由貿(mào)易，推進市場一體化。行政區(qū)與類型功能區(qū)相結(jié)合。探索按照國土空間開發(fā)評價和問題導向劃分區(qū)域類型，制定區(qū)域政策。板塊與軸帶結(jié)合。在東部、中部、西部和東北四大經(jīng)濟板塊的同時，通過“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展的引領作用，形成以沿海沿江沿線經(jīng)濟帶為主的縱向橫向經(jīng)濟軸帶。適應區(qū)域協(xié)同發(fā)展的體制機制改革。改革阻礙區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)稅收體制。合理劃分基本公共服務的中央與地方的財權(quán)事權(quán)，使公共品供給的事權(quán)與財權(quán)相匹配。區(qū)域規(guī)劃區(qū)域規(guī)劃區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略指導下區(qū)域經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體部署在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略指導下，以規(guī)劃區(qū)域的自然資源、社會資源和技術(shù)經(jīng)濟構(gòu)成為依據(jù)，綜合考慮區(qū)域發(fā)展的潛力和優(yōu)勢，確定區(qū)域經(jīng)濟社會的發(fā)展方向、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和空間布局，統(tǒng)籌規(guī)劃交通運輸、能源供應、水利建設和環(huán)境保護等區(qū)域性基礎設施建設。區(qū)域規(guī)劃的戰(zhàn)略性、地域性和綜合性戰(zhàn)略性。區(qū)域規(guī)劃是戰(zhàn)略性的規(guī)劃。區(qū)域規(guī)劃的規(guī)劃期限在5年或者更長時間。對區(qū)域發(fā)展做出前瞻性的預判。要兼顧全局目標和地方目標，協(xié)調(diào)好規(guī)劃區(qū)域在國家發(fā)展戰(zhàn)略或上位規(guī)劃中的功能定位和當?shù)氐陌l(fā)展條件及發(fā)展目標之間的關(guān)系。綜合性。區(qū)域規(guī)劃涉及面廣，需要綜合考慮經(jīng)濟、社會、自然、人文等各方面的要素，統(tǒng)籌規(guī)劃生產(chǎn)、生活、生態(tài)及相關(guān)基礎設施建設布局，全面協(xié)調(diào)各個產(chǎn)業(yè)部門的發(fā)展目標和空間布局。地域性。區(qū)域規(guī)劃是針對某一特定范圍的區(qū)域制定的發(fā)展規(guī)劃，要求突出地方特色，因地制宜，不能千篇一律，內(nèi)容雷同。區(qū)域規(guī)劃的類型和內(nèi)容跨區(qū)域規(guī)劃主要是跨省級行政區(qū)的區(qū)域規(guī)劃。綜合協(xié)調(diào)不同行政區(qū)的發(fā)展方向、建設目標、產(chǎn)業(yè)定位、空間布局、生態(tài)環(huán)境保護、基礎設施建設等。流域規(guī)劃流域規(guī)劃是依托大江大河、以流域為空間范圍制定的區(qū)域規(guī)劃。涉及內(nèi)容包括水資源的分配、航道整治、水電開發(fā)等多方面。功能區(qū)規(guī)劃功能區(qū)規(guī)劃是針對某一類型功能區(qū)的開發(fā)或管控制定的區(qū)域規(guī)劃。功能區(qū)規(guī)劃分為開發(fā)性規(guī)劃和管控性規(guī)劃。城市群或都市圈規(guī)劃城市群或都市圈規(guī)劃是指以城市群或都市圈為空間范圍，以城市群或都市圈發(fā)展為主題的綜合性區(qū)域規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃城鄉(xiāng)規(guī)劃包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃又可分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃。區(qū)域政策區(qū)域政策中央政府以協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展為對象的、為彌補市場失靈而采取的公共政策的總稱。狹義的區(qū)域政策主要是指為推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟運行而采取的區(qū)域經(jīng)濟政策，也就是通常的區(qū)域政策。廣義的區(qū)域政策包括區(qū)域經(jīng)濟政策、區(qū)域社會政策、區(qū)域環(huán)境政策、區(qū)域文化政策等。區(qū)域政策：區(qū)域經(jīng)濟領域的公共政策以公共利益為目標導向，實現(xiàn)國家在區(qū)域經(jīng)濟、空間發(fā)展領域的公共利益。具有公益性、合法性、權(quán)威性等特性。區(qū)域經(jīng)濟政策的類型跨國的區(qū)域經(jīng)濟政策和國家內(nèi)部的區(qū)域經(jīng)濟政策區(qū)域政策的作用調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟差異采用財政轉(zhuǎn)移支付等手段，加大欠發(fā)達地區(qū)基本公共服務的財政支持力度，推進基本公共服務均等化。推動區(qū)域經(jīng)濟增長減輕或消除貿(mào)易壁壘，促進要素自由流動，改進資源配置效率，優(yōu)化企業(yè)營商環(huán)境，引導產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動區(qū)域經(jīng)濟增長。彌補市場機制缺陷遏制區(qū)域差異分化，扶持問題區(qū)域、條件不利區(qū)域，治理環(huán)境污染促進公共服務均等需要財政轉(zhuǎn)移支付的調(diào)節(jié)作用促進問題區(qū)域發(fā)展區(qū)域政策的手段區(qū)際協(xié)調(diào)的區(qū)域政策中央政府以協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟關(guān)系為目的而制定的宏觀經(jīng)濟政策主要有財政稅收、開發(fā)性金融、政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金、生態(tài)補償?shù)葏^(qū)域?qū)虻膮^(qū)域政策（place-basedregionalpolicy）對一個特定區(qū)域?qū)嵤┛臻g差別化的激勵政策，包括稅收減免、基礎設施建設投資、公共服務投資、設立經(jīng)濟特區(qū)等優(yōu)惠政策，使生產(chǎn)要素在空間上向特定區(qū)域流動，促進產(chǎn)業(yè)活動和就業(yè)在特定區(qū)域聚集。一派認為，區(qū)域?qū)虻目臻g干預是必要的，幫助欠發(fā)達地區(qū)加快經(jīng)濟增長，改善區(qū)域發(fā)展不平衡狀況另一派認為，發(fā)展干預應該是“空間中性”或“以人為本”，鼓勵生產(chǎn)要素向效率更高區(qū)域流動，使人均財富的地理分布更加平衡問題區(qū)域管理貧困地區(qū)與條件不利地區(qū)扶貧開發(fā)政策：精準扶貧面向條件不利地區(qū)尚未形成政策體系，和扶貧開發(fā)政策緊密結(jié)合蕭條地區(qū)與收縮城市蕭條地區(qū)：區(qū)域經(jīng)濟陷入蕭條的地區(qū)。老工業(yè)基地或老工業(yè)中心收縮城市（shrinkingcities）主要是指城市人口自然增長為負的現(xiàn)象。收縮城市與蕭條地區(qū)均面臨經(jīng)濟不景氣、產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力不足的困擾。膨脹地區(qū)膨脹區(qū)域是指經(jīng)濟活動和人口過度集聚的城市地區(qū)。城市功能過度集中，人口規(guī)模不斷膨脹，導致交通擁堵、環(huán)境污染等大城市病日益凸顯。膨脹區(qū)域的根本對策還是城市功能疏解，走向減量發(fā)展?；A設施與區(qū)域發(fā)展管理基礎設施（infrastructure）：為社會生產(chǎn)和居民生活提供公共服務的物質(zhì)工程設施包括交通、郵電、供水供電、商業(yè)服務、科研與技術(shù)服務、園林綠化、環(huán)境保護、文化教育、衛(wèi)生事業(yè)等市政公用工程設施和公共生活服務設施等。基礎設施的特性一是先行性和基礎性?；A設施建設必須適當超前，為經(jīng)濟社會發(fā)展奠定基礎。二是不可貿(mào)易性。絕大部分基礎設施所提供的公共服務是不能通過貿(mào)易進口的。三是整體不可分性。基礎設施具有規(guī)模門檻效應，只有達到一定規(guī)模才能提供服務或者有效地提供服務。由于基礎設施具有整體不可分割的特點，基礎設施行業(yè)往往會形成自然壟斷。四是準公共產(chǎn)品。部分基礎設施提供的公共服務具有相對的非競爭性和非排他性。基礎設施所提供的公共服務，任何人都不可能將他人排除在外?；A設施建設往往由政府來承擔投資?；A設施對區(qū)域發(fā)展管理的作用為經(jīng)濟社會長期持續(xù)發(fā)展提供基礎設施的保障。一個國家或地區(qū)的基礎設施是經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎，完善的基礎設施有利于加快社會經(jīng)濟發(fā)展。一般來說，經(jīng)濟越發(fā)達，對基礎設施的要求越高；經(jīng)濟越發(fā)達，基礎設施完善程度也越高?；A設施建設投資具有“乘數(shù)效應”。建立完善的基礎設施往往需較長時間和巨額投資。基礎設施建設投資往往會帶來幾倍于投資額的社會總需求和國民收入，可以擴大就業(yè)，增加民眾收入。公共服務與區(qū)域發(fā)展管理公共服務（publicservice）：使用公共權(quán)力和公共資源向公民（及其被監(jiān)護的未成年子女等）所提供的各項服務。由營利性的私人企業(yè)使用私人資源提供的私人服務；由非營利的社會組織使用社會資源提供的社會服務；由公共組織機構(gòu)使用公共權(quán)力與公共資源提供的公共服務。只有使用公共權(quán)力或公共資源向公民提供的服務才是公共服務。公共服務在區(qū)域發(fā)展管理中的作用基本公共服務是區(qū)域發(fā)展的重要內(nèi)容。教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、社會保障等基本公共服務，本身既是區(qū)域發(fā)展的目標和重要內(nèi)容，也是直接影響區(qū)域發(fā)展的重要因素。公共服務是區(qū)域發(fā)展的重要條件。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育、社會保障等公共服務供給的數(shù)量和質(zhì)量，直接影響到一個區(qū)域或城市的生活質(zhì)量。提高生活質(zhì)量，可以滿足人民群眾對美好生活的向往，也有利于促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展特別是高端產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?；竟卜站然竟卜帐菨M足全體公民最低需求的公共服務一是保障社會成員的基本生存權(quán)的需要，需要政府及社會為每個社會成員都提供基本就業(yè)保障、基本養(yǎng)老保障、基本生活保障等；二是滿足基本尊嚴（或體面）和基本能力的需要，需要政府及社會為每個公民提供基本的教育和文化服務；三是滿足基本健康的需要，需要政府及社會為每個公民提供基本的健康保障?；竟卜盏膬?nèi)涵根據(jù)一國經(jīng)濟社會發(fā)展水平，為維持基本的社會正義，保障全體公民最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，為實現(xiàn)人的全面發(fā)展所需要的公共服務。義務教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會保障、公共就業(yè)服務基本公共服務均等化全體公民能夠公平獲得大致均等的基本公共服務核心是促進機會均等，重點是保障人民群眾得到基本公共服務的機會，而不是簡單的平均化。地方品質(zhì)驅(qū)動發(fā)展什么是地方品質(zhì)空間上不可貿(mào)易的地方公共品。地方公共品：由地方政府提供的，只能滿足特定區(qū)域范圍內(nèi)居民公共消費需求的產(chǎn)品和服務。地方公共品的特征：一是非排他性；二是非競爭性；三是空間限制性，地方公共品的收益被限定在特定的區(qū)域范圍內(nèi)。地方品質(zhì)驅(qū)動的發(fā)展城市或區(qū)域發(fā)展進入工業(yè)化后期階段，技術(shù)密集型、知識密集型產(chǎn)業(yè)的比重越來越高，對技術(shù)、創(chuàng)新、人才的依賴越來越強。技術(shù)創(chuàng)新主要依靠高端人才，高端人才對地方品質(zhì)的需求更高，高端人才往往集聚在具有高水平地方品質(zhì)的城市和區(qū)域。地方品質(zhì)的內(nèi)涵(1）豐富多樣的物質(zhì)消費環(huán)境；(2)優(yōu)美的人居環(huán)境，包括令人愉悅的自然生態(tài)環(huán)境、文化氛圍和社會交往環(huán)境；(3)高品質(zhì)的公共服務；(4)舒適便捷的交通通訊、數(shù)字網(wǎng)絡、制度環(huán)境等基礎設施。優(yōu)化國土開發(fā)空間優(yōu)化國土開發(fā)空間：通過國土空間用途管制，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)空間治理和和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化。國土空間治理和空間結(jié)構(gòu)的問題由于集聚經(jīng)濟的慣性，部分地區(qū)開發(fā)強度過大，經(jīng)濟密度過高，資源環(huán)境負荷過大，局部地區(qū)甚至超越資源環(huán)境承載力。片面追求經(jīng)濟增長，生態(tài)環(huán)境為經(jīng)濟發(fā)展讓路的情況仍未根絕，部分地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)