【行政裁決地方立法的問題及優(yōu)化建議17000字（論文）】

I天津大學(xué)碩士學(xué)位論文 MACROBUTTONAcceptAllChangesInDoc[此處鍵入中文論文題目]行政裁決地方立法的問題及完善對(duì)策研究TOC\o"1-2"\h\u15519摘要 114302第一章緒論 25641第二章行政裁決的基本范疇 358302.1行政裁決的基本概念 3250912.1.1行政裁決的概念 3313242.2行政裁決在非訴訟糾紛解決模式下的價(jià)值 523510第三章行政裁決地方立法的問題分析 8117223.1行政裁決制度的法律現(xiàn)狀 8130473.2行政裁決地方立法面臨的問題 10224653.3行政裁決地方立法面臨問題的原因 137202第四章行政裁決地方立法的改進(jìn)方向 1319704.1制定專門的法律規(guī)范行政裁決 13266534.2明確并擴(kuò)大行政裁決受案范圍 14138174.3行政裁決程序規(guī)范化 14137564.4完善行政裁決司法銜接程序 165727第五章結(jié)語 1716608參考文獻(xiàn) 17摘要隨著我國法治現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，曾經(jīng)在案件處理中頗為活躍的行政裁決制度漸漸處于一個(gè)較為尷尬的局面。一方面作為民事糾紛的又一解決途徑，行政裁決制度因其高效率低成本的制度優(yōu)勢能夠快速解決糾紛，極大緩解了司法機(jī)關(guān)的案件壓力；但另一方面其本身長期存在的范圍不明確、程序不規(guī)范等現(xiàn)實(shí)問題，在一定程度上降低了解決糾紛的效力，弱化了這項(xiàng)制度理應(yīng)起到的作用。2018年12月31日，中共中央印發(fā)了《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見》，向外界釋放出我國力求完善行政裁決制度體系的信號(hào)，各地的行政裁決立法工作也將相繼展開?？v使這項(xiàng)制度本身存在著一定的問題，但行政裁決制度的建設(shè)在我國法治現(xiàn)代化進(jìn)程中依然有著不可替代的作用，基于此，在行政裁決地方立法中，應(yīng)堅(jiān)持公平公正的原則，明確并擴(kuò)大行政裁決受案范圍，規(guī)范行政裁決程序，完善行政裁決司法銜接程序，以期更好發(fā)揮行政裁決制度在多元化糾紛解決體制中的“分流閥”作用。關(guān)鍵詞：行政裁決，司法委任，裁決程序，銜接程序緒論行政裁決制度最早起源于美國，出于現(xiàn)代行政的需要，美國授予行政機(jī)關(guān)一定的司法權(quán)力，以處理日益增多的行政管理事務(wù)；在英國和日本，也同樣有相應(yīng)的行政裁判所及當(dāng)事人訴訟制度。[1]我國法律總體起步較晚，對(duì)于行政裁決制度也處在一個(gè)不斷摸索的階段；借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，不可避免地會(huì)出現(xiàn)一些不符合本國國情的情況。隨著我國現(xiàn)代化法治進(jìn)程的加快，社會(huì)糾紛也隨之增加，縱使司法機(jī)關(guān)能夠應(yīng)付泉涌般的案件數(shù)量，但受限于其專業(yè)性及權(quán)力行使等諸多因素，往往不能取得預(yù)期的效果。如此一來就有必要拓寬解決問題的途徑，進(jìn)而形成多元化的糾紛解決機(jī)制，這也是近幾年中央在各項(xiàng)文件中所不斷強(qiáng)調(diào)的。行政裁決是由公權(quán)力機(jī)關(guān)主導(dǎo)的糾紛解決方式，能夠分擔(dān)一些特定的民事糾紛，同時(shí)給予及時(shí)有效的解決，是我國現(xiàn)代法律體系中不可或缺的一部分。在現(xiàn)有司法實(shí)踐中，我國行政裁決制度所暴露出的問題主要包括缺乏專門立法、行政裁決范圍尚不明確、裁決程序不規(guī)范、銜接程序不完善等，這些問題毫無疑問會(huì)阻礙行政裁決制度的發(fā)展，但不會(huì)也不可能掩蓋行政裁決制度本身在非訴訟糾紛解決模式下的獨(dú)有價(jià)值。2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳就之前發(fā)布的《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見》做出詳細(xì)解讀[2]，其中“要適時(shí)推進(jìn)行政裁決統(tǒng)一立法，以法律或者行政法規(guī)的形式對(duì)行政裁決制度進(jìn)行規(guī)范。要建立行政裁決告知制度，健全行政裁決救濟(jì)程序的銜接機(jī)制”這一解讀內(nèi)容恰好印證了上述問題的存在，也從側(cè)面反映出行政裁決應(yīng)有價(jià)值在我國效果并不理想，如何有效處理好這些暴露的問題也是本文重點(diǎn)所關(guān)注的。本文旨在對(duì)行政裁決基本理論進(jìn)行重新梳理，閱讀相關(guān)文獻(xiàn)，并結(jié)合自身思考對(duì)其性質(zhì)及特征展開相關(guān)延伸，明確行政裁決制度的相關(guān)優(yōu)勢，進(jìn)一步論述行政裁決制度在多元化解決糾紛中的重要價(jià)值。同時(shí)本文將結(jié)合我國具體法條，對(duì)于不同法條間涉及到行政裁決的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行比較分析，詳細(xì)論述行政裁決制度暴露出的問題，結(jié)合實(shí)際分析其存在的原因。最后結(jié)合我國現(xiàn)有的立法司法實(shí)踐，站在筆者的角度整理出一套行之有效的完善方法，破解我國行政裁決制度面臨的困境，發(fā)揮行政裁決制度的優(yōu)勢。文章大體上分為三個(gè)板塊，分別從基本范疇、面臨問題、解決方法三個(gè)方面入手，層層遞進(jìn)。同時(shí)在其中結(jié)合一些數(shù)據(jù)事實(shí)，以此來印證行政裁決制度的價(jià)值。完善行政裁決制度不僅是對(duì)法院訴訟壓力的緩解，更是促進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制形成、構(gòu)筑和諧公平社會(huì)的一大進(jìn)步。行政裁決的基本范疇行政裁決的基本概念2.1.1行政裁決的概念單從字面意義上看，行政裁決具有兩層含義：一是行政，即由國家行政機(jī)關(guān)代為法律主體；二是裁決，案件審理的最終程序。在學(xué)術(shù)界，行政裁決有著最廣義說、廣義說及狹義說三種觀點(diǎn)[3]：最廣義說認(rèn)為，行政裁決特指行政機(jī)關(guān)依照某種特定程序?qū)μ囟ㄈ说臋?quán)利義務(wù)做出具有法律效力決定的活動(dòng)，這種觀點(diǎn)將行政機(jī)關(guān)做出的行政處理行為納入在內(nèi)，一定程度上拓寬了行政裁決的受用范圍；廣義說認(rèn)為，行政裁決可以等同于行政司法，行政機(jī)關(guān)會(huì)以第三方的身份解決相應(yīng)的民事糾紛及行政爭議，其中行政復(fù)議也包括在內(nèi)；目前普遍采納的狹義說認(rèn)為，行政裁決是指行政機(jī)關(guān)依照法律授權(quán)和法律程序，對(duì)當(dāng)事人之間發(fā)生的無關(guān)合同、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的特定民事糾紛進(jìn)行裁決的具體行政行為。雖然狹義說更符合行政裁決本身的定位，但筆者對(duì)此予以保留。在筆者看來，行政復(fù)議、行政訴訟制度本意即是當(dāng)事人對(duì)行政主體所做出的行政行為不滿而另設(shè)的監(jiān)督救濟(jì)制度，行政裁決中行政主體作為第三方介入民事糾紛進(jìn)行審查裁決，所做出的裁決是一種具有法律效力的行政行為，當(dāng)事人對(duì)該行政行為不服，自然會(huì)申請(qǐng)行政復(fù)議或是行政訴訟，而這可以看作是行政裁決的后續(xù)銜接救濟(jì)工作。盡管在性質(zhì)方面行政裁決與二者存在較大差別，但筆者認(rèn)為，二者作為行政裁決司法銜接程序的組成部分，并入行政裁決整個(gè)流程范圍之中并無太大疑問。2.1.2行政裁決的性質(zhì)站在定義的角度，行政裁決作為一種行政管理行為方式，一方面是因?yàn)檫@一行為仍是由行使國家行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)來實(shí)施，就行為主體資格、裁決程序、行為權(quán)力來源以及裁決結(jié)果效力來看，這些都體現(xiàn)了其“行政”的特征；另一方面，行政裁決本質(zhì)上是解決糾紛的一種行為，相當(dāng)于由行政機(jī)關(guān)代理人民法院實(shí)行解決糾紛的功能，采用司法程序中的主要原則和步驟，同時(shí)行政機(jī)關(guān)作為裁決主體，在當(dāng)事人之間的民事糾紛中處于一種中間調(diào)解狀態(tài)，具有中立性，可以看作是法院法官的角色替換，因而又表現(xiàn)出一種“司法”特征。[4]過去學(xué)術(shù)界對(duì)行政裁決的性質(zhì)持三種觀點(diǎn)，即行政行為、司法行為和行政司法行為，學(xué)者們大多持第三種觀點(diǎn)。筆者也對(duì)此表示贊同，在筆者看來，行政裁決兼具行政屬性與司法屬性這雙重性質(zhì)，但本質(zhì)上仍屬于行政行為，因?yàn)闅w根結(jié)底這是屬于行政主體運(yùn)用行政職權(quán)的行為，一旦做出行政裁決，即可視為行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)。行政裁決的內(nèi)容涉及當(dāng)事人的權(quán)益，目的是管理公共事務(wù)，所以行政機(jī)關(guān)會(huì)客觀調(diào)查并確認(rèn)事實(shí)，最終按照自己的意志對(duì)糾紛予以公開、公平、公正地解決[5]，實(shí)現(xiàn)上述所說與法院法官的角色互換，在其中擔(dān)任了法官的角色，而這自然便引出其準(zhǔn)司法性的特點(diǎn)。在行政裁決中既存在著行政機(jī)關(guān)與雙方當(dāng)事人之間的相互關(guān)系，也存在著糾紛雙方當(dāng)事人之間的相互關(guān)系，行政裁決在其行為的具體程序、方式與原則上，必然會(huì)與相應(yīng)的司法行為保持一致，綜上對(duì)于行政裁決的性質(zhì)定義為行政司法行為是符合理論與事實(shí)依據(jù)的。2.1.3行政裁決的特征特定的民事糾紛行政裁決的主體是法律及行政法規(guī)授權(quán)的特定行政機(jī)關(guān)，這里著重強(qiáng)調(diào)了“特定”一詞的概念，即并非任何一個(gè)行政機(jī)關(guān)都可以成為行政裁決的主體，只有那些對(duì)特定行政管理事項(xiàng)有管理職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，經(jīng)法律和行政法規(guī)明確授權(quán)，才能對(duì)其管理職權(quán)有關(guān)的民事糾紛進(jìn)行裁決，[7]從而成為名義上行政裁決的主體，這也就意味著行政裁決具有很強(qiáng)的專業(yè)指向性[6]，在下文中將會(huì)詳細(xì)闡述。例如在我國，土地管理法、森林法、草原法、礦產(chǎn)資源法等法律規(guī)定了土地、林地、草原、礦區(qū)等自然資源權(quán)屬民事糾紛的行政裁決事項(xiàng)等；商標(biāo)法、專利法、植物新品種保護(hù)條例、集成電路布圖設(shè)計(jì)保護(hù)條例等法律、行政法規(guī)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛和補(bǔ)償爭議的行政裁決事項(xiàng)做出規(guī)定，[2]授權(quán)有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)這些爭議予以裁決。這里筆者認(rèn)同一個(gè)觀點(diǎn)，即行政裁決權(quán)力的授予應(yīng)由法律及行政法規(guī)決定，這里的法律和行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)是由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)所制定，不同地方的法規(guī)和政府規(guī)章對(duì)其只起到補(bǔ)充說明的作用，不會(huì)影響其權(quán)力的有效性。行政裁決所處理的民事糾紛應(yīng)當(dāng)與行政管理有關(guān)。當(dāng)事人之間發(fā)生了與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛，這是行政裁決的前提，不是也絕不能是任何的民事糾紛都可以通過行政裁決來予以解決。隨著社會(huì)案件的不斷增多及政府職能的日益擴(kuò)大，為緩解法院的審判壓力，行政機(jī)關(guān)獲得了對(duì)民事糾紛的裁決權(quán)。但行政機(jī)關(guān)參與民事糾紛的裁決并非涉及所有民事領(lǐng)域，只有在民事糾紛與行政管理密切相關(guān)的情況下，例如上述土地、森立、草原等自然資源權(quán)的歸屬糾紛，知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的侵權(quán)糾紛，征用自然資源的補(bǔ)償糾紛等，行政機(jī)關(guān)才對(duì)該民事糾紛進(jìn)行裁決，以實(shí)現(xiàn)行政管理的目的。特別的行政行為行政裁決是依申請(qǐng)而執(zhí)行的行政行為。民事糾紛雙方當(dāng)事人在爭議發(fā)生后，可以依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，在法定的期限內(nèi)向特定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)裁決。[7]沒有當(dāng)事人的申請(qǐng)行為，行政機(jī)關(guān)不能自行啟動(dòng)裁決程序。行政裁決的結(jié)果同樣具有法律效力，如果沒有經(jīng)過行政復(fù)議或是行政訴訟等其他途徑，任何一方當(dāng)事人不能對(duì)該裁決結(jié)果的法律效力給予否認(rèn)，若一方當(dāng)事人不服從該裁決結(jié)果，可申請(qǐng)行政復(fù)議或向法院提起行政訴訟，法院具有對(duì)行政裁決進(jìn)行最終審判的權(quán)力，這也就意味著行政裁決的結(jié)果不具有最終決定性。[8]此外，行政裁決是一種具體行政行為，兼具行政性與司法性雙重屬性。這一內(nèi)容在“行政裁決的性質(zhì)”中已做過具體闡述，故在此不再予以重復(fù)說明。2.2行政裁決在非訴訟糾紛解決模式下的價(jià)值2.2.1行政裁決的自身優(yōu)勢行政裁決所面臨的問題糾紛，往往需要行政主體具備一定的專業(yè)素養(yǎng)，因而使得行政裁決更具專業(yè)性。其一是行政主體在解決糾紛的手段方面具有更多的專業(yè)權(quán)威。學(xué)術(shù)界通過裁決糾紛的性質(zhì)以及裁決的法律關(guān)系不同作為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政裁決進(jìn)行劃分，將其劃分為權(quán)屬糾紛、侵權(quán)糾紛、補(bǔ)償糾紛等幾大類，并分別對(duì)應(yīng)至不同領(lǐng)域。在土地、森林等自然資源權(quán)屬糾紛中，行政主體往往能第一時(shí)間查閱到先前登記資料，并借助測量、勘察等手段解決糾紛；在知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的侵權(quán)糾紛中，行政主體會(huì)憑借本身具有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)知識(shí)及在著作專利領(lǐng)域積累的案件報(bào)告解決糾紛；在環(huán)境損害賠償糾紛中，行政主體會(huì)通過自身權(quán)力對(duì)環(huán)境損害情況開展實(shí)地調(diào)查取證，得出一份完整調(diào)查報(bào)告并以此解決糾紛。行政主體通過這些專業(yè)手段解決糾紛、分配賠償責(zé)任，不僅公平合理，還會(huì)盡可能地降低上訴概率，從而節(jié)省相應(yīng)的司法資源。試想如果將這些爭議全部一股腦地交付于法院，法官通常并不具備和行政主體一樣的專業(yè)知識(shí)及職位便利，不能在案件審理初期便得到相關(guān)資料，仍是需要借助行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定才能得到裁判依據(jù)；同時(shí)法官在面對(duì)這些裁判依據(jù)時(shí)，還需要耗費(fèi)大量的精力去理解掌握，這大大降低了裁決的效率與準(zhǔn)確性。其二是行政主體在對(duì)背后規(guī)則制度的適應(yīng)方面具有更多的專業(yè)靈敏度。就知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域來講，我國在加入世界貿(mào)易組織后，國內(nèi)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)立法根據(jù)TRIPS協(xié)議做出相應(yīng)的調(diào)整。[10]相較于法院，知識(shí)產(chǎn)權(quán)部門對(duì)此類消息更為敏感，并會(huì)在第一時(shí)間整理之前相關(guān)案例，橫向比較發(fā)現(xiàn)不同之處。盡管國內(nèi)近幾年已發(fā)展大量的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院，但截止至去年，知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院仍未實(shí)現(xiàn)完全普及。在沒有知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的地方，對(duì)此類案件的審理裁決將會(huì)更為棘手，需要耗費(fèi)大量人力物力，有時(shí)甚至還不能得到專業(yè)救濟(jì)，交由專業(yè)的行政部門去解決，顯然是一個(gè)更好的選擇。相比于較為復(fù)雜的行政訴訟制度，行政裁決兼具快捷高效及成本較低的優(yōu)勢。就審理期限來看，雖然我國尚未有統(tǒng)一的立法規(guī)定（這也是我國行政裁決制度亟需解決的問題之一），但是從現(xiàn)有的一些行政法規(guī)文件來看，行政裁決的審理期限一般是三十天，例如在《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中，“公安機(jī)關(guān)辦理治安案件的期限，自受理之日起不得超過三十日；案情重大、復(fù)雜的，經(jīng)上一級(jí)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以延長三十日。其他行政案件，有法定辦案期限的，按照法定期限辦理，治安裁決必須在法定期限內(nèi)作出”，即最長也不會(huì)超過三個(gè)月；而對(duì)于行政訴訟，一般期限是三個(gè)月或六個(gè)月，有時(shí)甚至?xí)_(dá)到十二個(gè)月，兩者相比更能凸顯行政裁決之快捷。除開審理期限，結(jié)合我國單行法律、法規(guī)以及規(guī)章，行政裁決的大致程序可分為申請(qǐng)、受理、審查、裁決、送達(dá)這五個(gè)階段，不存在行政訴訟中法院審理前的各項(xiàng)諸如組成合議庭、提交答辯狀等準(zhǔn)備工作，程序十分精簡。盡管行政訴訟對(duì)公平正義給予了充分保障，但相比于行政裁決，其過長的審理期限及繁瑣的審理程序，得到的最終審判結(jié)果對(duì)于那些需要及時(shí)救助的當(dāng)事人而言無疑是一個(gè)“遲到的正義”。成本方面，獲益最大的無非是當(dāng)事人。在行政裁決中，當(dāng)事人往往不需要支付裁決費(fèi)用即可解決糾紛。而在行政訴訟中，首先當(dāng)事人需要前往法院所在地，若是距離過遠(yuǎn)還需要支付一筆路費(fèi)；其次需要委托律師，支付訴訟費(fèi)和律師費(fèi)；若不能當(dāng)庭宣判，還需要不斷開庭審理，對(duì)案件進(jìn)行討論，甚至申請(qǐng)鑒定，而這又需要當(dāng)事人不斷往返。不僅當(dāng)事人會(huì)付出不小開支，法院付出的成本也是遠(yuǎn)大于行政機(jī)關(guān)。在法治現(xiàn)代化進(jìn)程不斷加快的今天，行政裁決無疑能切實(shí)減輕人民群眾在依法維權(quán)中的負(fù)擔(dān)。2.2.2法院訴訟壓力的緩解如今我國正處于糾紛爆發(fā)時(shí)期，全國法院每年收案量不斷上升。以2015年為例，全國法院總收案19511304件，新收各類案件17659861件，上升22.81%。審執(zhí)結(jié)案件16713793件，上升21.14%。新收、審執(zhí)結(jié)案件的同比增幅均是2014年的3倍多，在當(dāng)時(shí)是近10年來的最高水平。未結(jié)案件2797511件，占總收案比14.34%，同樣在當(dāng)時(shí)創(chuàng)幾年最高紀(jì)錄。民商事案件上升明顯，新收民商事一審、二審、再審案件11044739件，上升21.8%；審結(jié)10505731件，上升20.06%。其中新收民商事一審案件10097804件，占全部一審新收案件比例88.23%，民商事一審未結(jié)案件1637459件，占新收民商事一審案件比14.83%。不難看出，收案量的提升勢必會(huì)帶來未結(jié)案比重的增加，再加上每年的二審及再審案件，實(shí)際上法院對(duì)于案件的真實(shí)解決率相比數(shù)據(jù)而言只減不增。3月8日，最高人民法院院長周強(qiáng)在關(guān)于最高人民法院工作的報(bào)告中提到，“全國法院受理案件先后突破了2000萬和3000萬關(guān)口”，意味著在近五年的時(shí)間內(nèi)我國法院總收案量增加了1000余萬，如此大量的案件數(shù)給予法院的壓力可想而知。同時(shí)為了推動(dòng)法官精英化，不斷提高司法案件質(zhì)量，近幾年來，我國正逐步開展法官員額制改革。改革成功與否暫不明確，但顯而易見的現(xiàn)狀是法官人員的數(shù)量大為減少。最高人民法院2019年出版的《中國法院的司法改革(2013—2018)》顯示，截止至2018年底，全國法院法官數(shù)量從改革前的21萬多人銳減至12萬人。以2016年為例，全國27個(gè)高級(jí)法院、340個(gè)中級(jí)法院、2623個(gè)基層法院的法官由于員額制改革的緣故，數(shù)量減少為11萬人[10]，而當(dāng)年全國法院總受案23052742件，平均給每個(gè)法官則是達(dá)到了人均210件，這個(gè)數(shù)據(jù)也是在忽略地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異、人口密度、法院等級(jí)等因素的基礎(chǔ)上得出的平均值，基層法院、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)法院的法官受案數(shù)量顯然將大大超過這一數(shù)值。盡管最高法院表示“從人員的絕對(duì)數(shù)量上來看，法官的人數(shù)是少了，但是大多數(shù)法院一線辦案的法官人數(shù)是增加了，審判力量不是削弱而是加強(qiáng)”，不過從近幾年的情況來看，不斷有法官選擇從法院離職。在2015年，全國法院系統(tǒng)新增1.9萬人，減少1.77萬人，其中離職人數(shù)占10%，即每年有1700多人從法院離職。拋開員工津貼、分配資格等問題，每年大量亟需解決的案件或許也是導(dǎo)致法官人數(shù)不斷減少的原因。員額制改革削減法官人員數(shù)量，法官數(shù)量減少而案件數(shù)量增加，人均案件數(shù)目變多，法官離職率增加，新入職人員又無法立即填補(bǔ)空缺，如此形成一個(gè)惡性過程，不僅給審判工作帶來巨大壓力，還會(huì)大大降低法官的工作積極性。法院案件接收數(shù)量日益增多，法官數(shù)量又因?yàn)閱T額制改革及其所暴露出的問題而不斷減少，通過訴訟來解決糾紛的方式在如今看來弊端明顯。而通過行政裁決，可以將那些與行政管理密切相關(guān)的民事糾紛分流出去，交予行政機(jī)關(guān)處理，從而起到有效緩解法院訴訟壓力的作用。2.2.3行政裁決對(duì)于多元化解決糾紛的重要價(jià)值過去的行政裁決制度基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及行政權(quán)高度集中的環(huán)境，其作用無法得到真正體現(xiàn)。隨著我國政府職能轉(zhuǎn)變改革及現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，大量專業(yè)性較強(qiáng)、與行政管理密切相關(guān)的糾紛層出不窮，迫切需要更多具備專業(yè)知識(shí)和行政經(jīng)驗(yàn)的裁決主體，因而就有了國家不斷所強(qiáng)調(diào)的“多元化解決糾紛”途徑。[9]毫無疑問，行政裁決對(duì)于“多元化解決糾紛”具有重要價(jià)值。2014年10月，十八屆四中全會(huì)作出的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出“要健全行政裁決制度，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)解決同行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛功能”；2015年2月，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014—2018）》明確指出“要健全多元化糾紛解決機(jī)制，繼續(xù)推進(jìn)調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議等糾紛解決機(jī)制與訴訟的有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)，引導(dǎo)當(dāng)事人選擇適當(dāng)?shù)募m紛解決方式，推動(dòng)在征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、交通事故、物業(yè)管理、保險(xiǎn)糾紛等領(lǐng)域加強(qiáng)行業(yè)性、專業(yè)性糾紛解決組織建設(shè)，推動(dòng)仲裁制度和行政裁決制度的完善”；[11]2019年6月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見》提出明確目標(biāo)“行政裁決職責(zé)得到切實(shí)履行，行政裁決工作積極推進(jìn)；行政裁決制度不斷健全，行政裁決、調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制持續(xù)完善；行政機(jī)關(guān)在解決民事糾紛上的重要作用得到充分發(fā)揮，能夠及時(shí)有效化解矛盾糾紛，保障人民群眾合法權(quán)益?！盵2]今年兩會(huì)最高人民法院院長周強(qiáng)所作的最高人民法院工作報(bào)告中提出“全國法院受理案件在先后突破2000萬和3000萬關(guān)口后，出現(xiàn)2004年以來的首次下降，特別是民事案件以年均10%的速度增長15年后首次下降，充分體現(xiàn)了在各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)一站式多元解紛機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)矛盾糾紛源頭治理、多元化解的顯著成效?！毙姓脹Q“解決民事糾紛分流閥”的作用已初步體現(xiàn)，隨著中央對(duì)行政裁決制度重視化程度的加深，未來行政裁決將會(huì)在“多元化解決糾紛”中扮演愈加重要的角色。行政裁決地方立法的問題分析行政裁決制度的法律現(xiàn)狀3.1.1立法現(xiàn)狀目前我國法律沒有對(duì)行政裁決作出統(tǒng)一規(guī)范，有關(guān)行政裁決的規(guī)定分散于各單元法之中。對(duì)于自然資源權(quán)屬糾紛的行政裁決，我國《土地管理法》第16條第1、2款規(guī)定“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級(jí)以上人民政府處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理”；《森林法》第17條第1、2款規(guī)定：“單位之間發(fā)生的樹木、林地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由縣級(jí)以上人民政府依法處理。個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間發(fā)生的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)爭議，由當(dāng)?shù)乜h級(jí)或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府依法處理”；《礦產(chǎn)資源法》第49條規(guī)定：“礦山企業(yè)之間的礦區(qū)范圍爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由有關(guān)縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)依法核定的礦區(qū)范圍處理；跨省、自治區(qū)、直轄市的礦區(qū)范圍爭議，由有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由國務(wù)院處理?！睂?duì)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域侵權(quán)糾紛的行政裁決，我國《專利法》第60條規(guī)定“未經(jīng)專利權(quán)人許可，實(shí)施其專利，即侵犯其專利權(quán)，引起糾紛的，由當(dāng)事人協(xié)商解決；不愿協(xié)商或協(xié)商不成的，專利權(quán)人或者利害關(guān)系人可以向人民法院起訴，也可以請(qǐng)求管理專利工作的部門處理”；《商標(biāo)法》第60條規(guī)定“有侵犯注冊(cè)商標(biāo)專用權(quán)行為之一，引起糾紛的，由當(dāng)事人協(xié)商解決；不愿協(xié)商或協(xié)商不成的，商標(biāo)權(quán)人或者利害關(guān)系人可以向人民法院起訴，也可以請(qǐng)求工商行政管理部門處理。對(duì)侵犯注冊(cè)商標(biāo)專用權(quán)的行為，任何人都可以向工商行政管理部門投訴或者舉報(bào)。”其他法律如《植物新品種保護(hù)條例》、《全民所有制小型工業(yè)企業(yè)租賃經(jīng)營暫行條例》等都對(duì)行政裁決事項(xiàng)作出相關(guān)規(guī)定，雖然行政裁決在單行法的分散有助于劃分糾紛類別，但由于不同單元法對(duì)行政裁決各方面的定義有較大差別，因而在過去幾年的實(shí)踐中運(yùn)行效果并不理想。3.1.2實(shí)踐現(xiàn)狀由于行政裁決適用于特定的民事糾紛，通常不會(huì)留有詳細(xì)記錄，所能搜集到的行政裁決案例往往伴隨著后續(xù)的行政復(fù)議或行政訴訟，往往這些訴訟都會(huì)以行政機(jī)關(guān)敗訴而告終。其中的原因更多的自然是出自行政主體本身，但行政裁決本身針對(duì)的是民事糾紛，行政機(jī)關(guān)在其中本來扮演著“中間調(diào)解人”的角色，突然間轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨桓妗保环?huì)產(chǎn)生一種“出力不討好”的心理狀態(tài)，因而消極和抵觸的情緒也會(huì)更為強(qiáng)烈。[22]以一起房屋拆遷案為例，2001年12月10日，廣東省佛山市城建規(guī)劃局頒發(fā)給佛山市城區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)公司房屋拆遷許可證，準(zhǔn)予房地產(chǎn)開發(fā)公司對(duì)陳江等21人所有的商鋪房屋進(jìn)行拆遷。陳江等17人與房地產(chǎn)開發(fā)公司未能就拆遷拆遷安置補(bǔ)償問題達(dá)成協(xié)議。2002年8月30日，城建規(guī)劃局應(yīng)房地產(chǎn)開發(fā)公司的申請(qǐng)，對(duì)申請(qǐng)人與包括陳江等17人在內(nèi)的被申請(qǐng)人作出《房屋拆遷行政裁決書》。陳江等17人不服該行政裁決，向廣東省佛山市中級(jí)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求法院撤銷被告作出的房屋拆遷行政裁決。廣東省佛山市中級(jí)人民法院經(jīng)審理判決駁回原告等17人的訴訟請(qǐng)求，陳江等17人不服，向廣東省高級(jí)人民法院提起上訴，請(qǐng)求撤銷原判，撤銷被上訴人作出的行政裁決。廣東省高級(jí)人民法院經(jīng)審理判決撤銷佛山市中級(jí)人民法院的行政判決，撤銷該市城建規(guī)劃局作出的《房屋拆遷行政次裁決書》，并判決該市城建規(guī)劃局重新作出裁決。本案充分體現(xiàn)了行政裁決的專業(yè)性，由于法院不具有相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，故不能直接代替城建規(guī)劃機(jī)關(guān)作出決定，只能命令城建規(guī)劃機(jī)關(guān)重新裁決。此案發(fā)生在2001年，由行政裁決所引起的后續(xù)訴訟從那時(shí)起就顯現(xiàn)出行政機(jī)關(guān)頻頻敗訴的苗頭，客觀上講確實(shí)在一定程度阻礙了這項(xiàng)制度在我國的發(fā)展。行政裁決地方立法面臨的問題3.2.1專門法律位置的缺失如上述所說，目前我國行政裁決制度仍沒有統(tǒng)一的規(guī)范，相應(yīng)制度分散于部分單行法中，部分省市也以規(guī)章、規(guī)范性文件形式規(guī)定了本地區(qū)的行政裁決工作。但因?yàn)楦鞯卦谛姓脹Q實(shí)施中存在不同的理解，相關(guān)規(guī)定也有所區(qū)別，從而導(dǎo)致了行政裁決制度在近幾年我國糾紛解決方式的選擇中，并不是首要考慮的，[6]公信力不強(qiáng)，沒有發(fā)揮其特有優(yōu)勢。這一疏忽所帶來的最明顯問題即是名稱、定性缺乏統(tǒng)一性。我國現(xiàn)行的一系列規(guī)定行政機(jī)關(guān)有權(quán)裁決特定的民事、經(jīng)濟(jì)糾紛的法律和行政法規(guī)中，所使用的關(guān)于“行政裁決”名稱不盡相同，有“裁決”、“處理”、“調(diào)處”、“解決”、“仲裁”等。如我國《土地管理法》、《草原法》等法律中關(guān)于自然資源的權(quán)屬糾紛，當(dāng)事人協(xié)商不成的，由人民政府處理；《土地管理法實(shí)施條例》中對(duì)被征收土地的補(bǔ)償糾紛，當(dāng)事人協(xié)商不成的，由人民政府裁決。同時(shí)各種裁決在性質(zhì)上有很大差異，有的裁決是行政復(fù)議機(jī)關(guān)針對(duì)具體行政行為所作出的行政復(fù)議行為，如《行政復(fù)議法》第30條第2款規(guī)定“根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征收土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為行政裁決”；有的裁決是行政機(jī)關(guān)針對(duì)民事爭議作出的裁決，如《森林法》第17條第1、2款規(guī)定“單位之間發(fā)生的林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由縣級(jí)以上人民政府依法處理。個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間發(fā)生的林木所有權(quán)和林地所有權(quán)爭議，由當(dāng)?shù)乜h級(jí)或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府依法處理”。很明顯后者更符合行政裁決的定義，但行政復(fù)議作為行政裁決的后續(xù)銜接程序，從整個(gè)流程上看前者的定義也是符合邏輯的。如此現(xiàn)象就會(huì)導(dǎo)致行政裁決制度本身的混亂，不利于行政裁決立法目的的實(shí)現(xiàn)，無法實(shí)現(xiàn)保障當(dāng)事人合法權(quán)益的目標(biāo)。雙發(fā)當(dāng)事人發(fā)生糾紛時(shí)寧愿選擇更加費(fèi)時(shí)的訴訟也不會(huì)首選行政裁決，既有這一概念沒有普及的原因，但更多的還是源于這一概念本身，從而違背了“將行政裁決作為解決糾紛‘分流閥’制度設(shè)計(jì)”的初衷。3.2.2行政裁決范圍不斷減小目前我國行政裁決的范圍較小，面對(duì)不斷涌現(xiàn)的案件糾紛，無法發(fā)揮自身作用，不能滿足社會(huì)發(fā)展的需要。[12]相比于上個(gè)世紀(jì)修改前的法條，行政裁決的范圍不斷減小，取而代之的更多是調(diào)解及訴訟。如我國1993年《商標(biāo)法》第39條規(guī)定“有本法第38條所列侵犯注冊(cè)商標(biāo)專用權(quán)行為之一的，被侵權(quán)人可以向縣級(jí)以上工商行政管理部門要求處理，有關(guān)工商行政管理部門有權(quán)責(zé)令侵權(quán)人立即停止侵權(quán)行為，賠償被侵權(quán)人的損失，賠償額為侵權(quán)人在侵權(quán)期間因侵權(quán)所獲得的利潤或者被侵權(quán)人在被侵權(quán)期間因被侵權(quán)所受到的損失”，而在修訂后的2001年《商標(biāo)法》中，“進(jìn)行處理的工商行政管理部門根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，可以就侵犯商標(biāo)專用權(quán)的賠償數(shù)額進(jìn)行調(diào)解；調(diào)解不成的，當(dāng)事人可以依照《中華人民共和國民事訴訟法》向人民法院起訴”，很明顯削弱了行政主體裁決的功能，在侵權(quán)賠償方面改為了優(yōu)先調(diào)解。同樣地，在我國1982年頒布試行的《食品衛(wèi)生法》第40條規(guī)定“損害賠償要求，由縣以上衛(wèi)生行政部門處理，當(dāng)事人不服的，可以向人民法院起訴；也可以由受害人或者其代理人直接向人民法院起訴。損失賠償要求，應(yīng)當(dāng)從受害人或者其代理人知道或者應(yīng)當(dāng)知道被損害情況之日起一年內(nèi)提出，超過期限的，不予受理”，這條規(guī)定清晰授予衛(wèi)生行政部門對(duì)損害賠償糾紛的行政裁決權(quán)力，而現(xiàn)行的《食品衛(wèi)生法》則是收回了賦予的權(quán)利；我國1994年頒布的《治安管理處罰條例》（經(jīng)資料查閱知，現(xiàn)已失效）第38條規(guī)定“被裁決賠償損失或者負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用的，應(yīng)當(dāng)在接到裁決書后五日內(nèi)將費(fèi)用交裁決機(jī)關(guān)代轉(zhuǎn):數(shù)額較大的，可以分期交納。拒不交納的，由裁決機(jī)關(guān)通知其所在單位從本人工資中扣除，或者扣押財(cái)物折抵”，而在2012年修訂的《治安管理處罰法》中，“對(duì)于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理?！痹俅蜗鳒p了“裁決”字樣，仍是優(yōu)先采用調(diào)節(jié)方式處理。不難看出，如今我國許多關(guān)于行政管理事項(xiàng)的糾紛都拋棄了行政裁決的處理方式，轉(zhuǎn)而采用調(diào)解手段予以解決，從而大大減少了行政裁決范圍，也造成了如今行政裁決“鮮有問津”的尷尬局面。從最開始的立法工作開始，行政裁決的權(quán)力便遭到了縮減。以調(diào)解代替裁決，調(diào)解不成的便采取最后訴訟手段，這樣的確能夠最大可能地節(jié)約司法資源。但隨著案件數(shù)目的增多，對(duì)行政裁決的這種無形限制將更難發(fā)揮其解決民事糾紛“分流閥”的作用。3.2.3行政裁決程序不規(guī)范我國目前沒有統(tǒng)一的、明確的行政裁決程序，實(shí)踐中，行政裁決機(jī)關(guān)通常會(huì)依據(jù)具體行政管理工作的特點(diǎn)各自為政。有的行政機(jī)關(guān)依據(jù)一般行政行為程序進(jìn)行裁決，有的行政機(jī)關(guān)自行創(chuàng)立一套行政裁決程序，有的行政機(jī)關(guān)借鑒其他行政行為程序進(jìn)行裁決，這種混亂的狀況對(duì)行政裁決效力帶來不小影響。同時(shí)我國規(guī)定行政裁決的法律多以實(shí)體性授權(quán)為主，在程序性規(guī)則方面無法做到與之匹配。行政裁決的程序應(yīng)至少包括上述所說的申請(qǐng)、受理、審查、裁決、送達(dá)這五個(gè)過程，而在當(dāng)前立法現(xiàn)狀下，很少有法律條文對(duì)審理過程進(jìn)行原則性、具體性的規(guī)定：當(dāng)事人發(fā)生民事糾紛后，去什么地方申請(qǐng)行政裁決、何時(shí)去申請(qǐng)、如何申請(qǐng)，這些在很多法律文件中都沒有明確規(guī)定。[13]較為具體的是我國2003年發(fā)布的《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》，該規(guī)范第10條規(guī)定“房屋拆遷管理部門受理房屋拆遷裁決申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)按照下列程序進(jìn)行：向被申請(qǐng)人送達(dá)房屋拆遷裁決申請(qǐng)書副本及答辯通知書，并告知被申請(qǐng)人的權(quán)利；審核相關(guān)資料、程序的合法性；組織當(dāng)事人調(diào)解；核實(shí)補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)；出具裁決終決書?！蓖瑫r(shí)還對(duì)終結(jié)裁決的事項(xiàng)、收到申請(qǐng)之日起30天內(nèi)作出裁決的時(shí)限要求以及裁決書必須囊括的內(nèi)容和送達(dá)方式等內(nèi)容作出了具體說明，在筆者看來，這個(gè)法律文件是可以作為規(guī)范行政裁決制度典范來運(yùn)用至其他相關(guān)領(lǐng)域。3.2.4司法銜接程序不完善根據(jù)秦前紅教授的說法，“雖然有部分爭議完全可以由行政機(jī)關(guān)作出最終決定，但由司法機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政乃常態(tài)?！盵14]在我國，當(dāng)事人對(duì)行政裁決結(jié)果不服的可以通過行政訴訟、行政復(fù)議救濟(jì)，在《行政訴訟法》頒布之前還可以通過民事訴訟，如最高人民法院1987年發(fā)布的最高人民法院《關(guān)于人民法院審理案件如何適用<土地管理法>第13條<森林法>第14條規(guī)定的批復(fù)》中規(guī)定“《土地管理法》第13條、《森林法》第14條規(guī)定當(dāng)事人之間發(fā)生的土地、林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)爭議由縣級(jí)以上人民政府處理，當(dāng)事人對(duì)人民政府處理不服的，向人民法院起訴。此類案件雖經(jīng)人民政府作過處理，但其性質(zhì)仍屬民事權(quán)益糾紛，人民法院審理此類案件仍以原爭議雙方為當(dāng)事人”，但在《行政訴訟法》頒布后，這種做法并沒有得到明確禁止和消除，使得在之后的很長一段時(shí)間內(nèi)，行政裁決的后續(xù)銜接程序一直處在混亂狀態(tài)。兩種不同的訴訟類型在被告、舉證責(zé)任、可以調(diào)解的案件范圍等方面存在諸多差異，在救濟(jì)方面和當(dāng)事人權(quán)利保障方面也存在不同。若是繼續(xù)沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，依然是行政訴訟和民事訴訟共存的局面，在實(shí)踐中很容易出現(xiàn)行政判決和民事判決之間相互矛盾的現(xiàn)象，造成不同行為法律效力的沖突，從而導(dǎo)致行政裁決的后續(xù)銜接工作在實(shí)踐和理論中都難以發(fā)展和應(yīng)用。行政裁決地方立法面臨問題的原因從根本上來講，這些問題的原因出自最開始的立法層面。沒有一部統(tǒng)一的定義行政裁決法律，自然會(huì)存在不同的標(biāo)準(zhǔn)，這其中不乏我國發(fā)展起步晚、重視程度不足等客觀因素。在英美國家，行政裁決制度于19世紀(jì)末期便已大規(guī)模興起，最具代表性的是英國行政裁判所和美國的獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)，二者分別管理本國一些行政上的爭端以及公民相互間某些和社會(huì)政策有密切關(guān)系的爭端。[15]不難看出，二者是具有相當(dāng)?shù)莫?dú)立管理權(quán)、僅負(fù)責(zé)行政裁決相關(guān)事宜的行政裁決機(jī)構(gòu)，這是由行政裁決簡便快捷、專業(yè)指向的特點(diǎn)所決定的。但在我國，這種獨(dú)立負(fù)責(zé)裁決機(jī)構(gòu)是沒有的，處理行政裁決的機(jī)構(gòu)并不僅僅負(fù)責(zé)行政裁決，還同時(shí)處理著一般的公共社會(huì)管理糾紛，這也就意味著行政裁決的主體同時(shí)肩負(fù)起其他行政行為的責(zé)任，這無疑會(huì)加大行政主體的工作量，為行政裁決糾紛的解決增加許多困難，不利于保證裁決的客觀和公正；再加上行政裁決本身被重視程度不夠的原因，行政主體會(huì)把更多的精力放在其主要職權(quán)上，這就導(dǎo)致行政主體在解決行政裁決糾紛時(shí)，往往會(huì)習(xí)慣于使用其他的程序規(guī)則和工作流程，從而導(dǎo)致裁決程序混亂的現(xiàn)象，進(jìn)一步削弱行政裁決的作用。同時(shí)，盡管部分行政機(jī)關(guān)對(duì)于行政裁決的定義作用、價(jià)值定位已有正確理解，但在現(xiàn)實(shí)中往往會(huì)因?yàn)樽非蟾咝识笱艿貙?duì)待行政裁決，將這項(xiàng)工作沒有擺在正確位置，這也就使得當(dāng)事人的合法權(quán)益可能會(huì)受到侵犯，轉(zhuǎn)而尋求行政訴訟、行政復(fù)議或是民事訴訟的方式給予保障，行政主體敗訴，對(duì)行政裁決的態(tài)度會(huì)更加抵觸，如此循環(huán)往復(fù)，銜接程序的問題不但不會(huì)解決，這項(xiàng)制度本身也會(huì)受到質(zhì)疑。在我國行政裁決制度本身基礎(chǔ)薄弱的前提下，部分行政機(jī)關(guān)的服務(wù)意識(shí)不到位，無疑會(huì)將制度本身的問題再次擴(kuò)大。行政裁決地方立法的改進(jìn)方向制定專門的法律規(guī)范行政裁決在筆者看來，一切問題的始源來自于對(duì)行政裁決制度沒有一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，制定專門法律是最好的方式。盡管在部分學(xué)者看來，“行政裁決制度在我國目前仍處于一個(gè)初級(jí)探索階段，單獨(dú)立法可能不具備現(xiàn)實(shí)條件”，[16]因此可以先由國務(wù)院制定行政法規(guī)在部分地區(qū)試行，于條件成熟時(shí)再由全國人大常委會(huì)制定專門的法律在全國開展；或是在行政程序法中補(bǔ)充行政裁決內(nèi)容，并將各單行法中關(guān)于行政裁決的內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一；必要時(shí)甚至可以效仿歐美設(shè)立專門的行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行政裁決事項(xiàng)，并在法律上給予授權(quán)（筆者對(duì)此持保留態(tài)度）。明確在行政裁決時(shí)所應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，如中立、公正平等、公開裁判、遵循正當(dāng)程序等；適時(shí)擴(kuò)大受案范圍及行政主體范圍，哪些案件應(yīng)當(dāng)受理，由誰受理，不同的案件如何處理，確認(rèn)行政主體權(quán)力；在案件的法律效力方面，何種案件有最終的法律效力，何種案件可以在裁決結(jié)果出來后尋求司法救濟(jì)；明確并規(guī)范裁決程序；如何管轄，就地域管轄、級(jí)別管轄以及管轄權(quán)歸屬如何解決等事項(xiàng)作出規(guī)定。[17]同時(shí)結(jié)合實(shí)際情況在不同領(lǐng)域細(xì)化行政裁決具體內(nèi)容，并賦予相應(yīng)行政主體一定的修改補(bǔ)充權(quán)力，盡可能地發(fā)揮行政裁決作用。明確并擴(kuò)大行政裁決受案范圍只有法律明確授權(quán)時(shí)，行政機(jī)關(guān)才具有行政裁決權(quán)，這是保障裁決權(quán)不被濫用的前提。同時(shí)，行政裁決事項(xiàng)應(yīng)保持適當(dāng)?shù)囊?guī)模，在滿足日常糾紛解決需要的同時(shí)，盡可能地節(jié)省司法資源。目前我國行政裁決大體可分為確認(rèn)權(quán)屬糾紛的裁決、侵權(quán)糾紛的裁決、補(bǔ)償糾紛的裁決、經(jīng)濟(jì)合同糾紛裁決、人事爭議糾紛裁決這五大板塊，涉及自然資源、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、醫(yī)療交通、消費(fèi)者權(quán)益等多個(gè)領(lǐng)域。需要注意的是，行政裁決范圍應(yīng)當(dāng)在“與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)”的前提下，最大地滿足當(dāng)事人的裁決請(qǐng)求，避免出現(xiàn)相應(yīng)糾紛時(shí)卻無法解決的情況。由于我國多部法律將原本應(yīng)當(dāng)由行政裁決方式解決糾紛改為了當(dāng)事人調(diào)解，對(duì)于行政裁決的認(rèn)定又處于一種模棱兩可的狀態(tài)。隨著社會(huì)案件不斷增多，針對(duì)一些頻發(fā)而又可以與行政管理活動(dòng)有所關(guān)聯(lián)的案件種類，將部分案件分流給行政裁決解決或是給予相應(yīng)行政機(jī)關(guān)更多的行政裁決權(quán)不失為一種好的解決辦法。最為典型的即是合同糾紛，在張光杰教授的《中國法律概論》一書中明確指出“行政裁決不涉及與合同相關(guān)的民事糾紛”，[18]而在應(yīng)松年教授的《行政法與行政訴訟法》一書中，并沒有刻意強(qiáng)調(diào)“與合同無關(guān)”這一點(diǎn)。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將合同糾紛歸結(jié)到行政裁決的事項(xiàng)范圍內(nèi)。在我國，現(xiàn)行的《合同法》中并沒有對(duì)有關(guān)合同管理機(jī)關(guān)給予相應(yīng)的合同糾紛行政裁決權(quán)，而每年的合同糾紛案件數(shù)量往往會(huì)達(dá)到所有民事案件數(shù)量的一半之多，就2016年來看，合同案件糾紛所占當(dāng)年民事糾紛案件的比例達(dá)到了62.42%，盡管筆者并未找到2017年以來的有關(guān)數(shù)據(jù)，但筆者相信未來這一數(shù)據(jù)將會(huì)只增不減。因此，將合同糾紛納入到行政裁決處理范疇，勢必會(huì)很好地起到分流作用，有效緩解法院辦案壓力。行政裁決程序規(guī)范化4.3.1申請(qǐng)和受理行政裁決申請(qǐng)階段，民事糾紛當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)首先向有權(quán)進(jìn)行行政裁決的主體提出申請(qǐng)，要求行政主體對(duì)已經(jīng)發(fā)生的爭議作出行政裁決，從而來保護(hù)自身的合法權(quán)益。申請(qǐng)人必須是民事權(quán)益糾紛的當(dāng)事人或者利害關(guān)系人，涉及未成年人需由法定代理人代其參加裁決。申請(qǐng)必須向有管轄權(quán)的行政主體提出，申請(qǐng)的范圍應(yīng)當(dāng)是法律法規(guī)所規(guī)定的行政裁決管轄范圍，申請(qǐng)必須在法定期限內(nèi)提出且須符合法定形式，一般應(yīng)提交書面申請(qǐng)，載明雙方當(dāng)事人的基本情況、爭議事項(xiàng)、具體請(qǐng)求及根據(jù)理由等，口頭申請(qǐng)作為例外。[19]受理階段，行政裁決主體收到當(dāng)事人的申請(qǐng)后，應(yīng)向申請(qǐng)人發(fā)出裁決受理通知書，并對(duì)另一方當(dāng)事人履行告知義務(wù)，通知其就糾紛事項(xiàng)進(jìn)行陳述、答辯、或參加聽證等。同時(shí)對(duì)申請(qǐng)內(nèi)容進(jìn)行初步審查，如果符合申請(qǐng)條件的，應(yīng)當(dāng)予以受理；如果認(rèn)為不符合申請(qǐng)條件的，行政主體應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知申請(qǐng)人并說明理由。就受理的期限而言，當(dāng)前法院民事案件的受理期限最長為七日，因此對(duì)于行政裁決，最長受理期限應(yīng)在七日范圍內(nèi)。4.3.2審理行政裁決主體受理當(dāng)事人的申請(qǐng)后，應(yīng)立即開始對(duì)當(dāng)事人的爭議進(jìn)行審理，包括對(duì)有關(guān)事實(shí)和證據(jù)進(jìn)行查證核實(shí)，召集當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)查、詢問、辯論和質(zhì)證，向有關(guān)證人了解情況，必要時(shí)可以組織勘驗(yàn)、鑒定；如果證據(jù)不足，行政裁決主體有權(quán)責(zé)令當(dāng)事人舉證，也可以依法自行組織調(diào)查、取證。按照行政法理論的一般要求，凡是影響公民權(quán)益的裁決在作出之前，都必須進(jìn)行審理和聽證，以保證裁決的公正，故在必要時(shí)我國可以借鑒英國裁判所的聽證制度，盡可能地保證公平性。[20]就審理期限來看，行政裁決的審理期限不應(yīng)超過訴訟期限，最長不應(yīng)超過3個(gè)月，但需根據(jù)糾紛類別進(jìn)行特別制定。如我國《商標(biāo)法》第35條第1款規(guī)定“對(duì)初步審定公告的商標(biāo)提出異議的，商標(biāo)局應(yīng)當(dāng)聽取異議人和被異議人陳述事實(shí)和理由，經(jīng)調(diào)查核實(shí)后，自公告期滿之日起12個(gè)月內(nèi)做出是否準(zhǔn)予注冊(cè)的決定,并書面通知異議人和被異議人。有特殊情況需要延長的，經(jīng)國務(wù)院工商行政管理部門批準(zhǔn)，可以延長6個(gè)月?！?.3.3裁決裁決階段，行政裁決主體經(jīng)過審理認(rèn)為事實(shí)清楚、證據(jù)充足的，應(yīng)及時(shí)作出行政裁決。裁決書應(yīng)載明爭議雙方當(dāng)事人的基本情況、爭議的內(nèi)容、聽證審理情況、雙方當(dāng)事人的主張陳述、裁決機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)以及裁決的根據(jù)和理由等，并應(yīng)告知當(dāng)事人對(duì)此裁決不服的教濟(jì)途徑，如是否可以申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟，以及復(fù)議或訴訟的管轄機(jī)關(guān)。如果屬于終局裁決，則應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人履行裁決的期限等相關(guān)內(nèi)容。行政裁決作出之后，當(dāng)事人在15日期滿不起訴的，裁決即發(fā)生強(qiáng)制力，當(dāng)事人可以向裁決機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，裁決機(jī)關(guān)也可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。需要注意的是，行政主體對(duì)待行政裁決的意識(shí)態(tài)度也關(guān)系到行政裁決程序的規(guī)范性，這一方面無法通過法律進(jìn)行有效規(guī)范，更多的還是在于行政主體本身，需要時(shí)間來慢慢培養(yǎng)積累。完善行政裁決司法銜接程序4.4.1將行政裁決納入行政訴訟在行政裁決的法律救濟(jì)上，對(duì)于后續(xù)的訴訟應(yīng)當(dāng)將其明確為行政訴訟。就近幾年的案件來看，有關(guān)行政裁決的后續(xù)訴訟適用于《民事訴訟法》還是《行政訴訟法》的說法均存在。從行政裁決的性質(zhì)來看，它是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用公權(quán)力解決與行政有關(guān)的民事糾紛的行為。[14]特別是當(dāng)糾紛當(dāng)事人自愿選擇行政裁決時(shí)，可以看作是公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任，因此可以看作是一種行政行為。如果法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政裁決，但是又規(guī)定如果對(duì)行政裁決處理決定不服，可向上提起民事訴訟，這本身就是對(duì)行政行為公信力的一種否定。因此將行政裁決納入行政訴訟符合行政法理論，同時(shí)也更有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法裁決民事糾紛，完善后續(xù)的銜接程序，還能通過不同于民事訴訟的舉證責(zé)任分配來保障爭議方當(dāng)事人的合法權(quán)益。我國目前的相關(guān)法律條款中有這樣一條規(guī)定“當(dāng)事人對(duì)行政裁決不服，可以依法就原來的民事糾紛向法院提起民事訴訟”，筆者認(rèn)為，這不應(yīng)該劃分至行政裁決的救濟(jì)途徑，因?yàn)樗槍?duì)的客體對(duì)象是原民事糾紛而非行政裁決的結(jié)果，筆者更傾向于它單單是一種獨(dú)立的民事訴訟。因此，在筆者看來，今后應(yīng)在法律、法規(guī)中明確規(guī)定對(duì)行政裁決結(jié)果不服應(yīng)提起行政訴訟。4.4.2健全對(duì)行政裁決不服的救濟(jì)多元化的糾紛解決機(jī)制是目前我國大力提倡的，因此多元化的救濟(jì)途徑也應(yīng)當(dāng)順應(yīng)而生。行政裁決救濟(jì)程序不應(yīng)該僅局限于行政復(fù)議與行政裁決，除去上述這兩種方式外，私人救濟(jì)也可以考慮并入到救濟(jì)程序中。[21]當(dāng)事人尋求救濟(jì)是因?yàn)閷?duì)行政主體所作的裁決結(jié)果存在異議，認(rèn)為裁決并沒有基于公平的立場，損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益。這種損害不僅針對(duì)民事糾紛中的標(biāo)的物，還應(yīng)當(dāng)包括當(dāng)事人在整個(gè)行政裁決過程中所遭受的除標(biāo)的物以外的損失，如消耗的時(shí)間精力及經(jīng)濟(jì)財(cái)力等。同時(shí)，由于行政資源有限，行政機(jī)關(guān)難免會(huì)有對(duì)爭議標(biāo)的物的保護(hù)管理疏忽，[21]對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益造成二次損害。因此，僅僅糾正錯(cuò)誤的行政裁決結(jié)果，并不能及時(shí)滿足當(dāng)事人彌補(bǔ)損害的要求。在這一基礎(chǔ)上筆者認(rèn)為，縱使無法被寫入法條，合法的私人救濟(jì)理應(yīng)默認(rèn)允許。行政裁決中的私人救濟(jì)應(yīng)當(dāng)包括但不限于以下行為，例如在知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域侵權(quán)糾紛案件中，應(yīng)當(dāng)允許被侵害的當(dāng)事人在裁決結(jié)果做出前，通過相應(yīng)的合法手段來保護(hù)自己的專利權(quán)益；在礦產(chǎn)資源權(quán)屬爭議案中，應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人對(duì)于無法確認(rèn)歸屬的礦產(chǎn)資源給予暫時(shí)性保護(hù)，從而避免其因裁決可能存在的時(shí)間拖延問題而造成不必要的經(jīng)濟(jì)損失。當(dāng)然，如果在時(shí)間充裕、不會(huì)對(duì)自身合法權(quán)益產(chǎn)生重大影響的情況下，私人救濟(jì)應(yīng)位于行政復(fù)議、行政裁決之后。第五章結(jié)語早在上世紀(jì)八九十年代，我國頒布施行的多部法律、法規(guī)、規(guī)章中就已規(guī)定了行政裁決的內(nèi)容，充分證明國家對(duì)于行政裁決這項(xiàng)制度的作用有著一個(gè)清楚認(rèn)識(shí)。但從1999年開始，我國法律法規(guī)中有關(guān)行政裁決的規(guī)定開始逐漸縮減，一部分法律法規(guī)中的行政裁