礦床壓覆所涉及的礦業(yè)權(quán)補償

觀法I礦床壓覆所涉及的礦業(yè)權(quán)補償

2020年4月28日，自然資源部辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好

建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批服務(wù)的通知》（自然資辦

函〔2020〕710號），該通知已于2020年5月1日生

效，對于建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源管理的有關(guān)事項進一

步予以細(xì)化，其中包括全面開展特定區(qū)域調(diào)查評估、取消

壓覆礦產(chǎn)資源儲量登記后的工作銜接、建立建設(shè)項目壓覆

重要礦產(chǎn)資源查詢服務(wù)系統(tǒng)及開通遠(yuǎn)程申報等內(nèi)容。

礦床壓覆是礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的一個重要問題，司法實踐中，

礦業(yè)權(quán)人和建設(shè)用地使用權(quán)人往往會就礦床壓覆的補償問

題產(chǎn)生糾紛。本文筆者將針對礦床壓覆的界定、履行程序

進行簡述并主要圍繞建設(shè)項目壓覆資源所涉礦業(yè)權(quán)價值應(yīng)

如何補償?shù)葐栴}展開論述。

一、“礦床壓覆〃的界定及需履行程序

m

礦床壓覆的法律界定

《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（以下簡稱"《礦產(chǎn)資源

法》"）中并未對礦產(chǎn)壓覆的概念進行明確界定。原國土

資源部2000年12月18日發(fā)布的《國土資源部關(guān)于規(guī)

范建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的通知》（國土資發(fā)

（2000）386號，現(xiàn)已廢止）中曾作出定義,即〃壓覆

礦產(chǎn)資源〃是指因建設(shè)項目實施后導(dǎo)致礦產(chǎn)資源不能開發(fā)

利用。

根據(jù)現(xiàn)行有效的《國土資源部關(guān)于進一步做好建設(shè)項目壓

覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)

[2010]137號，以下簡稱“137號文〃）之規(guī)定,凡

建設(shè)項目實施后，導(dǎo)致其壓覆區(qū)內(nèi)已查明的重要礦產(chǎn)資源

不能開發(fā)利用的，都應(yīng)按規(guī)定報批。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得壓覆

重要礦產(chǎn)資源。建設(shè)項目壓覆區(qū)與勘查區(qū)塊范圍或礦區(qū)范

圍重疊但不影響礦產(chǎn)資源正常勘查開采的，不作壓覆處

理。礦山企業(yè)在本礦區(qū)范圍內(nèi)的建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源不

需審批°

據(jù)此，所謂〃礦床壓覆〃指在先取得探礦權(quán)、采礦權(quán)的權(quán)

利人的礦權(quán)區(qū)域與在后取得建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利人所占

有的土地重疊，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源無法正?？辈殚_采的的情

形。由此可見，構(gòu)成礦床壓覆需要滿足如下兩個條件：

1.建設(shè)項目壓覆區(qū)與勘查區(qū)塊范圍或礦區(qū)范圍重疊。

137號文將建設(shè)項目與礦區(qū)范圍重疊作為構(gòu)成壓覆的首要

因素，因此法院在判斷是否構(gòu)成壓覆時，首先考慮的是建

設(shè)項目與礦區(qū)范圍之間是否存在重疊。

實踐中，對于壓覆應(yīng)從廣義上去理解，除區(qū)域重疊構(gòu)成直

接壓覆外，對于建設(shè)項目要求建設(shè)區(qū)與礦區(qū)之間需設(shè)置一

定區(qū)域的安全距離，該區(qū)域內(nèi)不準(zhǔn)進行采礦或探礦行為，

或者爆破作業(yè)，為此該區(qū)域雖然建設(shè)項目沒有直接壓覆，

但是因項目建設(shè)導(dǎo)致該區(qū)域內(nèi)的礦產(chǎn)資源無法開采，屬于

間接的壓覆區(qū)域，即壓覆影響區(qū)。針對壓覆影響區(qū)的確

定，部分省市進行了明確規(guī)定，如浙江省施行的《浙江省

自然資源廳關(guān)于進一步規(guī)范建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源管理的

通知》（浙自然資規(guī)[2019]9號），其中就明確規(guī)定

建設(shè)項目壓覆范圍包括建設(shè)項目用地范圍和影響范圍。[1]

2.區(qū)域重疊與礦產(chǎn)資源無法正?？辈殚_采具有因果關(guān)

系。

從上述137號文規(guī)定來看,該規(guī)定將是否影響礦產(chǎn)資源

正?？辈扉_采列為壓覆認(rèn)定的判斷因素，即礦產(chǎn)資源無法

正常開采與建設(shè)行為之間應(yīng)當(dāng)具有因果關(guān)系。建設(shè)項目壓

覆區(qū)與勘查區(qū)塊范圍或礦區(qū)范圍重疊但不影響礦產(chǎn)資源正

?？辈殚_采的，不作壓覆處理。

〃礦床壓覆”需履行的程序

如上所述，〃礦產(chǎn)資源〃是指因建設(shè)項目實施后導(dǎo)致礦產(chǎn)

資源不能開發(fā)利用的情形。司法實踐中，針對礦床壓覆類

糾紛案件，法院首先會就建設(shè)用地使用權(quán)人壓覆是否履行

了相應(yīng)的程序進行認(rèn)定。一般包括如下兩個方面：

1.建設(shè)用地使用權(quán)人是否取得了有關(guān)主管部門同意礦床

壓覆的批復(fù)。

我國《礦產(chǎn)資源法》第三十三條規(guī)定：〃在建設(shè)鐵路、工

廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建

筑群之前，建設(shè)單位必須向所在省、自治區(qū).直轄市地質(zhì)

礦產(chǎn)主管部門了解擬建工程所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源分布和開

采情況。非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的部門批準(zhǔn)，不得壓覆重要礦

床”。

國土資源部137號文中第三條規(guī)定：〃建設(shè)項目壓覆重

要礦產(chǎn)資源由省級以上國土資源行政主管部門審批。壓覆

石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)，或壓覆《礦產(chǎn)資源開采登記

管理辦法》附錄所列礦種（石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)除

外）累計查明資源儲量數(shù)量達大型礦區(qū)規(guī)模以上的，或礦

區(qū)查明資源儲量規(guī)模達到大型并且壓覆占三分之一以上

的，由國土資源部負(fù)責(zé)審批。

據(jù)此，礦床壓覆需要根據(jù)壓覆礦產(chǎn)資源的實際情況取得有

權(quán)部門的同意。

2.礦業(yè)權(quán)人是否同意建設(shè)用地使用權(quán)人的壓覆。

根據(jù)137號文之規(guī)定，建設(shè)項目壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)

資源的，新的土地使用權(quán)人應(yīng)同時與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議，

協(xié)議應(yīng)包括礦業(yè)權(quán)人同意放棄被壓覆礦區(qū)范圍及相關(guān)補償

內(nèi)容。也即，礦床壓覆除取得國土資源部門的審批外，還

應(yīng)當(dāng)取得礦業(yè)權(quán)人的同意并就補償問題簽訂協(xié)議。

但需要注意的是，雖然137號文規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)人

進行壓覆需要與礦業(yè)權(quán)人簽署補償協(xié)議，但是在建設(shè)單位

申報礦床壓覆審批的材料中并不包括與建設(shè)用地使用權(quán)人

的補償協(xié)議，也即補償協(xié)議的達成并非主管部門批準(zhǔn)礦床

壓覆的前提條件。司法實踐中亦存在大量建設(shè)單位取得國

土資源管理部門的壓覆批復(fù)，但卻未能與礦業(yè)權(quán)人達成補

償協(xié)議進而雙方產(chǎn)生糾紛案件的情況6

、“礦床壓覆〃的補償范圍

關(guān)于礦床壓覆情形下礦業(yè)權(quán)人損失應(yīng)如何進行補償，《中

華人民共和國物權(quán)法》第一百一十八條規(guī)定了〃國家所有

或者國家所有由集體使用以及法律規(guī)定屬于集體所有的自

然資源，單位、個人依法可以占有、使用和收益。〃第一

百二十三條規(guī)定了〃依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)

和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護〃，

是對礦業(yè)權(quán)法律保護的原則性規(guī)定，但對補償范圍及標(biāo)準(zhǔn)

未作出明確的規(guī)定。同樣,我國《礦產(chǎn)資源法》本身并未

對建設(shè)用地使用權(quán)人礦床壓覆的情況下，應(yīng)當(dāng)向礦業(yè)權(quán)人

支付的金錢給付義務(wù)的性質(zhì)和范圍作出具體規(guī)定。

137號文中對于礦產(chǎn)資源壓覆的補償作出了原則性的規(guī)

定，根據(jù)137號文第四條第（三）款之規(guī)定：〃建設(shè)項

目壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的，新的土地使用權(quán)人還應(yīng)

同時與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議，協(xié)議應(yīng)包括礦業(yè)權(quán)人同意放棄

被壓覆礦區(qū)范圍及相關(guān)補償內(nèi)容。補償?shù)姆秶瓌t上應(yīng)包

括：1.礦業(yè)權(quán)人被壓覆資源儲量在當(dāng)前市場條件下所應(yīng)繳

的價款（無償取得的除外）；2,所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔(dān)的

勘查投資、已建的開采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施等直接損

失。

根據(jù)該規(guī)定，實質(zhì)是將礦床壓覆時建設(shè)單位對礦業(yè)權(quán)人的

補償限定為直接損失，且以舉例方式列舉了勘查投資投

入、已建的開采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施成本等。那么司

法實踐中，在建設(shè)項目壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的情況

下，137號文在適用上的效力如何？人民法院對于補償范

圍的直接損失又持何種態(tài)度？礦業(yè)權(quán)人可以尋求哪些補

償？

筆者經(jīng)案例調(diào)研，就司法實踐中幾類典型的爭議問題的裁

判規(guī)則分述如下：

m

補償?shù)膶ο笫翘降V權(quán)價值還是探礦權(quán)價款？

探礦權(quán)屬于用益物權(quán)，對其損害的補償應(yīng)基于用益物權(quán)的

財產(chǎn)價值來確定，而不能簡單等同于權(quán)利人對該種用益物

權(quán)的實際投入，侵害探礦權(quán)應(yīng)補償其相應(yīng)的財產(chǎn)價值。

針對探礦權(quán)價款補償還是價值補償?shù)膯栴}，司法實踐中存

在不同判例。在（2017）最高法民終493號民事判決書

中，雙方爭議焦點為蘭渝鐵路公司（壓覆方）應(yīng)如何補償

茂成公司（礦業(yè)權(quán)人）被蘭渝鐵路壓覆432.5萬噸煤礦

資源的探礦權(quán)損失以及是否承擔(dān)利息。一審法院依據(jù)137

號文認(rèn)為〃補償壓覆礦產(chǎn)資源依成本補償原則進行，并非

依資源價值進行補償〃，進而不認(rèn)可礦業(yè)權(quán)人提交的兩份

評估報告，并認(rèn)為報告的方式和標(biāo)準(zhǔn)違反了137號文的

規(guī)定，據(jù)此僅支持了茂成公司實際投入的勘查費用。

本案二審過程中，法院指出探礦權(quán)和采礦權(quán)均實行有償取

得制度，均屬于用益物權(quán)。探礦權(quán)作為一種用益物權(quán)，其

具有自身的價值，不僅包括探礦權(quán)人對其取得《礦產(chǎn)資源

勘查許可證》范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源的占有、使用權(quán)，還應(yīng)包括

探礦權(quán)人對礦產(chǎn)資源的物權(quán)收益權(quán)。因此，對于探礦權(quán)這

種用益物權(quán)的損害補償責(zé)任，應(yīng)基于該種用益物權(quán)的財產(chǎn)

價值來確定，而不能簡單地等同于權(quán)利人對該種用益物權(quán)

的實際投入，侵害探礦權(quán)應(yīng)補償其相應(yīng)的財產(chǎn)價值。關(guān)于

〃137號文〃，是由國土資源部印發(fā)的關(guān)于進一步做好建

設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的管理性文件，強

調(diào)的是相關(guān)行政管理部門的審批管理職責(zé)，不能直接作為

處理民事主體之間民事權(quán)益糾紛的依據(jù)。目從該文件內(nèi)容

看，并沒有排斥民事主體之間以簽訂協(xié)議的方式解決補償

問題。因此，蘭渝鐵路公司有關(guān)以〃137號文〃作為案涉

項目壓覆資源所涉礦業(yè)權(quán)價值的補償依據(jù)的主張不應(yīng)予以

支持。二審法院對評估報告予以認(rèn)可并支持了茂成公司的

訴訟請求。

la

采礦權(quán)人是否有權(quán)主張采礦權(quán)剩余期限內(nèi)的預(yù)期利潤？

137號文僅就補償范圍原則上應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容予以明確，

并未將其他補償費用排除在外。采礦權(quán)人通過申請司法鑒

定的方式確定財產(chǎn)損失，符合法律規(guī)定，采礦許可證記載

有效期內(nèi)的利潤損失應(yīng)獲得賠償。

在（2019）遼02民終2350號案件中，鑒定機構(gòu)根據(jù)金

開公司（采礦權(quán)人）的石灰?guī)r礦礦山儲量年度報告確定的

剩余儲量作為測算儲量的依據(jù)較為客觀。關(guān)于銷售利潤率

的估計，在當(dāng)事人無法提供相關(guān)會計資料的情況下，鑒定

機構(gòu)采用國家有統(tǒng)計以來整個行業(yè)17年的銷售利潤的平

均值作為測算基數(shù)的做法符合司法鑒定活動中的技術(shù)操作

規(guī)范。一審法院指出關(guān)于礦產(chǎn)資源的壓覆補償標(biāo)準(zhǔn)，法

律、法規(guī)并未有明確規(guī)定，而《國土資源部關(guān)于進一步做

好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》僅就

補償范圍原則上應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容予以明確，并未將其他補

償費用排除在外?！吨腥A人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》第十九

條規(guī)定，侵害他人財產(chǎn)的，財產(chǎn)損失按照損失發(fā)生時的市

場價格或者其他方式計算Q對于金開公司的損失，金開公

司通過申請司法鑒定的方式予以確定，屬于《中華人民共

和國侵權(quán)責(zé)任法》第十九條規(guī)定的以其他方式計算財產(chǎn)損

失的情形，所以以鑒定意見的評估值作為對壓覆金開公司

礦山的補償標(biāo)準(zhǔn)，符合法律的規(guī)定。

二審法院認(rèn)為金開公司生產(chǎn)經(jīng)營至2013年底，因修鐵路

原因停止采礦，進入補償安置階段。金開公司的采礦許可

證記載有效期為一年，自2013年7月13日至2014年

7月13日，該期間內(nèi)的利潤損失應(yīng)獲得賠償。

礦業(yè)權(quán)人是否有權(quán)主張停產(chǎn)停業(yè)損失？

在壓覆賠償案件中，經(jīng)礦業(yè)權(quán)人申請法院委托了評估公司

對造成卑家店煤炭公司停產(chǎn)的損失進行了鑒定，可以作為

對礦業(yè)權(quán)人停產(chǎn)榻失的定案依據(jù)。

在最高人民法（2013）民一終字第60號案件中，不銹鋼

公司與煤炭公司就壓覆問題產(chǎn)生爭議。本案中，關(guān)于《鑒

定意見》能否作為對卑家店煤炭公司停產(chǎn)損失的定案依據(jù)

問題。二審法院指出，二審期間評估公司出具《解釋說

明》，確認(rèn)《鑒定意見》中4159.2251萬元停產(chǎn)損失，

系《停產(chǎn)通知》所述的儲水池、運料鐵路及大規(guī)模儲料壓

覆造成卑家店煤炭公司2007年10月18日至2008年8

月31日期間全部的正常經(jīng)濟利潤和非正常生產(chǎn)的維護費

用。一審法院認(rèn)定不銹鋼公司承擔(dān)卑家店煤炭公司停產(chǎn)損

失賠償責(zé)任正確，應(yīng)予維持。本案二審判決作出后，不銹

鋼公司申請再審，最高院的再審意見中指出"一審法院根

據(jù)卑家店煤炭公司的申請，委托了評估公司對造成卑家店

煤炭公司停產(chǎn)的損失進行了鑒定，一、二審法院采信《鑒

定意見》作為對卑家