農(nóng)業(yè)中的土地管理教學(xué)教程

第九章農(nóng)業(yè)中的土地管理

土地及其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用土地資源的經(jīng)濟(jì)特征我國農(nóng)用土地資源的狀況土地資源的合理開發(fā)利用與管理第一節(jié)土地及其在農(nóng)業(yè)

生產(chǎn)中的作用一、土地的含義土地，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上指地球上的陸地、水面以及與之相聯(lián)系的一切自然環(huán)境條件。它不是一個(gè)簡單的平面概念，而是一個(gè)包括土壤、地質(zhì)、水文、氣候、生物等因素在內(nèi)的自然綜合體。根據(jù)研究對(duì)象的不同，在有的情況下，土地僅指地球上的陸地表層，或指地球上的陸地和水面。

第一節(jié)土地及其在農(nóng)業(yè)

生產(chǎn)中的作用二、土地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用土地是人們生息、發(fā)展和生產(chǎn)活動(dòng)所不可缺少的物質(zhì)條件和自然基礎(chǔ)。土地作為人們生存的空間，是人類不能出讓的生存條件；作為勞動(dòng)者立足的處所和進(jìn)行勞動(dòng)的工作場(chǎng)所，是不可缺少的再生產(chǎn)條件。土地又是物質(zhì)和能量的重要源泉。第一節(jié)土地及其在農(nóng)業(yè)

生產(chǎn)中的作用在人類一切物質(zhì)財(cái)富的生產(chǎn)中，土地都是必不可少的條件，對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其具有特殊的重要意義和作用。土地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用主要有：1．為勞動(dòng)者提供立足點(diǎn)和活動(dòng)場(chǎng)所;

2．為農(nóng)作物制造、貯存和輸送養(yǎng)料;

3．充當(dāng)勞動(dòng)對(duì)象和勞動(dòng)手段;

4．充當(dāng)環(huán)境條件。

第二節(jié)土地資源的經(jīng)濟(jì)特征

土地資源，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中是指農(nóng)、林、牧、漁等各業(yè)生產(chǎn)上已經(jīng)利用和尚未開發(fā)利用的土地的數(shù)量和質(zhì)量的總稱，諸如耕地、荒地資源、林地資源、草地資源、沼澤資源、水面資源、灘涂資源等。農(nóng)業(yè)土地資源主要由土壤、氣候、地貌、巖石、水文等要素構(gòu)成。土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最基本生產(chǎn)資料，與其他生產(chǎn)資料相比，最本質(zhì)的特點(diǎn)是土地不像其他生產(chǎn)資料那樣是由勞動(dòng)創(chuàng)造的，而是自然歷史的產(chǎn)物。因此，土地既有自然特點(diǎn)，又有經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)。

第二節(jié)土地資源的經(jīng)濟(jì)特征一、土地的自然特點(diǎn)土地的自然特點(diǎn)是自然所賦予的，與人類對(duì)土地的開發(fā)利用沒有必然的聯(lián)系，為土地所固有。土地的自然特點(diǎn)主要有以下幾點(diǎn)：1．土地面積是有限的;

2．土地的位置是固定的，不能移動(dòng);3．土地能永續(xù)利用，功能不可替代。

第二節(jié)土地資源的經(jīng)濟(jì)特征二、土地的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)土地的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)與土地的自然特點(diǎn)相聯(lián)系，是在人類對(duì)土地的利用過程中產(chǎn)生并表現(xiàn)出來的，主要包括以下幾點(diǎn)：1．土地供給的稀缺性和有價(jià)性;

2．土地利用的區(qū)位性或用途的選擇性;

3．土地利用方向變更的困難性

;4．土地報(bào)酬遞減的可能性

;5．土地利用后果的社會(huì)性。

第三節(jié)我國農(nóng)用土地資源的狀況

一、我國農(nóng)業(yè)土地資源概況我國土地總面積為96000萬公頃（144億畝），在世界上僅次于俄羅斯和加拿大，居世界第三位。由于我國地域遼闊，南北跨寒、溫、熱三帶，大部分處于溫帶，東西跨濕潤、半溫潤和干旱、半干旱兩大地理區(qū)域，地形地貌錯(cuò)綜復(fù)雜。高原占全部土地的26％，山地占33％，盆地占19％，丘陵占10％，平原占12％。各地區(qū)的自然氣候條件不同，水熱土組合差異很大，形成了我國多樣化的土地資源類型。第三節(jié)我國農(nóng)用土地

資源的狀況

在國土總面積中，農(nóng)用土地資源占有較大比重。根據(jù)國家國土資源部2002年公布的土地利用變更調(diào)查結(jié)果，全國的農(nóng)用土地總面積為65661萬公頃（98.5億畝），其中耕地12593萬公頃，園地1079萬公頃，林地23072萬公頃，牧草地26352萬公頃，其他農(nóng)用土地2565萬公頃（如表9－1所示）。

類別面積占全國土地總面積％萬公頃億畝全國土地合計(jì)96000144.00100.0農(nóng)用土地6566198.4968.4其中：耕地1259318.8913.1園地10791.621.1林地2307234.6124.0牧草地2635239.5327.5其他農(nóng)用地25653.852.7居民點(diǎn)及獨(dú)立工礦用地25103.772.6交通運(yùn)輸用地2080.310.2水利設(shè)施用地3550.530.4未利用地2726640.9028.4我國農(nóng)用土地資源的狀況

從現(xiàn)狀來看，我國農(nóng)用土地資源具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是人均農(nóng)用土地資源占有量顯著低于世界平均水平。我國雖然是世界上土地資源豐富的國家之一，但由于人口眾多，人均農(nóng)用土地資源占有量卻處于世界低水平國家的行列。我國目前人均耕地0.095公頃，大大低于世界平均水平(0.278公頃)；人均草地資源0.61公頃，是世界平均水平的33％。從全國來看，人均耕地大于0.13公頃的有12個(gè)?。▍^(qū)），主要分布在東北和西北；人均耕地小于0.067公頃的有3個(gè)直轄市和南方4個(gè)省。全國已有666個(gè)縣（區(qū)）人均耕地低于0.053公頃，其中有463個(gè)縣低于0.033公頃。我國農(nóng)用土地資源的狀況

二是難以利用的土地面積大，后備資源少。我國未利用的土地面積2.7億公頃，占全國土地總面積的28.4％。在未利用土地中，難以利用的沙漠、戈壁、寒漠、永久積雪和冰川以及裸巖、石礫地等占未利用土地面積的74％，占土地總面積的20％。未利用土地中，可作為宜耕地的面積不足全部后備土地資源的20％。綜合開發(fā)、治理如按60％墾殖率計(jì)算，即使全部開墾，也只能凈得耕地520萬公頃，人均凈增不到1分地。我國農(nóng)用土地資源的狀況三是耕地自然分布極不平衡，且有明顯缺陷。我國長江流域及其以南地區(qū)，水資源量占全國的80％以上，但耕地僅占全國的38％；淮河流域及其以北地區(qū)，水資源量不足全國的20％，而耕地卻占全國的62％?，F(xiàn)有耕地中有607萬公頃坡度在25度以上，長期耕作，不利于水土保持。由于耕地自然分布的缺陷，全國有水源保證和灌溉設(shè)施的耕地只有5273.3萬公頃，占耕地總量的40％。

我國農(nóng)用土地資源的狀況四是土地生產(chǎn)力較低，分布不平衡。我國耕地不僅數(shù)量少，而且質(zhì)量較差，土地生產(chǎn)力也明顯低于發(fā)達(dá)國家。按目前糧食產(chǎn)量衡量，畝產(chǎn)400公斤以上的高產(chǎn)耕地僅占16.8％，畝產(chǎn)200公斤以下的低產(chǎn)田占47.5％，畝產(chǎn)200－400公斤的中產(chǎn)田占35.7％，中低產(chǎn)耕地比例高達(dá)83.2％。大部分耕地土壤有機(jī)質(zhì)含量低，土壤耕作層薄。

我國農(nóng)用土地資源的狀況二、我國農(nóng)用土地資源利用中存在的主要問題1．集體土地產(chǎn)權(quán)不清，權(quán)利不明，廣大農(nóng)民群眾自我保護(hù)耕地的約束機(jī)制尚未建立。我國法律對(duì)集體土地所有權(quán)主體的規(guī)定是清楚的，目前關(guān)鍵的問題是，法定的集體土地所有權(quán)主體，特別是村民小組的集體土地所有權(quán)在實(shí)踐中沒有得到很好落實(shí)，土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)滯后，造成許多地區(qū)農(nóng)民對(duì)于集體土地權(quán)利在農(nóng)地承包和建設(shè)用地征用中得不到有效保護(hù)，影響了農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性和切身利益，直接導(dǎo)致農(nóng)民減少對(duì)耕地的投入和實(shí)行掠奪性經(jīng)營，造成耕地質(zhì)量下降，不利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，并嚴(yán)重影響當(dāng)前農(nóng)村的發(fā)展和穩(wěn)定。我國農(nóng)用土地資源的狀況2．耕地面積大幅度減少。我國在1978～1995年間，因國家基建占地、鄉(xiāng)村集體占地及農(nóng)民個(gè)人建房等原因，平均每年年內(nèi)減少耕地78.3萬公頃。期間，年內(nèi)耕地減少數(shù)最多的是1985年，高達(dá)160萬公頃；最少的是1990年，也達(dá)47.1萬公頃。1986年《土地管理法》頒布實(shí)施后，耕地銳減的勢(shì)頭曾一度得到控制，但后來又重新回升。

1999年4月國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（1997～2010）》之后，耕地的減少速度有所下降。

我國農(nóng)用土地資源的狀況據(jù)國土資源部公布的數(shù)據(jù)，1997～2002年的6年間，全國建設(shè)占用耕地109.7萬公頃，年均18.3萬公頃，與1991～1996年的年均29.3萬公頃相比，下降了37％。然而，近幾年，尤其是2003年以來，經(jīng)濟(jì)的快速增長帶來了新一輪的“圈地?zé)帷?，多占、亂占耕地的現(xiàn)象又突現(xiàn)出來。據(jù)2003年國土資源部對(duì)10?。ㄊ校┑慕y(tǒng)計(jì)，所調(diào)查的10個(gè)省園區(qū)實(shí)際用地達(dá)到30.5萬公頃，其中未經(jīng)依法批準(zhǔn)的占地就有21萬公頃，占68.7％。耕地減幅之大，是我國這樣一個(gè)人多地少的國家所無法接受的，更何況有相當(dāng)一部分屬于亂占濫用。耕地減少和人口增加的雙重影響使我國人均耕地?cái)?shù)量以較快的速度下降。1957年我國人均耕地0.17公頃，1977年下降到0.1公頃，2003年已降到人均耕地只有0.095公頃，1957～2003年的46年間共下降了0.076公頃，年均下降0.98個(gè)百分點(diǎn)。

我國農(nóng)用土地資源的狀況3．土地質(zhì)量不斷下降，土地資源破壞嚴(yán)重。目前，全國耕地中有59％缺磷，23％缺鉀，14％磷鉀俱缺。中低產(chǎn)田占現(xiàn)有耕地的80％左右。另外，因各種人為因素廢棄的土地累計(jì)1333.3萬公頃，其中因開礦、燒制磚瓦、燒煤發(fā)電等生產(chǎn)活動(dòng)以及挖損、塌陷、壓占而廢棄的土地約330萬公頃；每年因自然災(zāi)害而毀壞的耕地約13.3萬公頃；受工業(yè)“三廢”和農(nóng)藥污染的土地近2000萬公頃。由于土地污染嚴(yán)重，全國現(xiàn)在約有70％的淡水資源不能直接使用。

我國農(nóng)用土地資源的狀況4．水土流失嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境惡化。我國森林覆蓋率目前為14％，山區(qū)面積大，生態(tài)環(huán)境脆弱，各種自然災(zāi)害頻繁，尤其是旱災(zāi)和澇災(zāi)，造成水土流失嚴(yán)重，耕作層變薄。全國水土流失面積已達(dá)4540萬公頃，占耕地總面積的34.26％，每年流失表土33億噸，占全國泥沙流失總量的2／3左右，占世界泥沙流失總量的14.35％。其中，黃土高原和西南高原水土流失面積分別占全國的24.85％和22.39％，均占該地區(qū)耕地面積的70％左右。此外，耕地沙化、鹽漬化面積不斷擴(kuò)大。目前，沙化耕地已達(dá)253.3萬公頃，80％分布在農(nóng)牧交錯(cuò)地區(qū)和西北干旱區(qū)。沿海低平原區(qū)，由于排水設(shè)施多年失修、老化、不配套等，土壤鹽漬化現(xiàn)象日益嚴(yán)重。

第四節(jié)土地資源的合理

開發(fā)利用與管理

土地資源的合理開發(fā)利用與管理，有利于緩和土地面積有限與人民生活和社會(huì)生產(chǎn)對(duì)土地資源需求不斷增長之間的矛盾，促進(jìn)社會(huì)主義事業(yè)的全面發(fā)展；有利于充分發(fā)揮一切土地資源的作用，提高土地利用率；有利于發(fā)揮自然資源的優(yōu)勢(shì)，在一定的土地面積上生產(chǎn)出更多的產(chǎn)品，提高土地生產(chǎn)率；有利于建立良好的生態(tài)系統(tǒng)，取得生態(tài)平衡與經(jīng)濟(jì)平衡相互協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)效果。

第四節(jié)土地資源的合理

開發(fā)利用與管理

一、土地資源合理開發(fā)利用的原則土地資源的合理開發(fā)利用包括廣度開發(fā)和深度利用兩個(gè)相互聯(lián)系的發(fā)展方向。廣度開發(fā)是指將尚未利用的土地資源開發(fā)出來；深度利用是指對(duì)已開發(fā)出來的土地實(shí)行集約經(jīng)營。前者側(cè)重提高土地利用率，后者側(cè)重提高土地生產(chǎn)率。

第四節(jié)土地資源的合理

開發(fā)利用與管理

一、土地資源合理開發(fā)利用的原則1．節(jié)約用地。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程表明，伴隨工業(yè)化的推進(jìn)，耕地面積縮減，非農(nóng)用地增加，是一個(gè)必然的趨勢(shì)。我國的實(shí)踐也是如此。隨著城鎮(zhèn)的擴(kuò)大，工礦業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村居民點(diǎn)的擴(kuò)展，各類開發(fā)園區(qū)的新建，非農(nóng)業(yè)用地急劇增加，加之人口增長，人均占有耕地的數(shù)量已呈下降趨勢(shì)。因而，客觀上要求我們?cè)谕恋乩弥懈又匾暪?jié)約原則。珍惜每寸土地，合理利用每寸土地應(yīng)是我們的國策。無論是城鎮(zhèn)建設(shè)、工礦建設(shè)，還是農(nóng)業(yè)基本建設(shè)及農(nóng)村住宅建設(shè)，都要充分考慮當(dāng)?shù)氐馁Y源狀況，力求少用土地，尤其要盡可能不占或少占耕地。第四節(jié)土地資源的合理

開發(fā)利用與管理

2．因地制宜。這是由土地本身的特點(diǎn)和自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律所決定的。各類土地的土壤質(zhì)量及其與之相聯(lián)系的自然環(huán)境條件往往會(huì)存在很大差異，故其最佳用途大不相同，況且各部門、各項(xiàng)生產(chǎn)建設(shè)事業(yè)對(duì)土地質(zhì)量和利用方式的要求也不盡一致。因此，必須根據(jù)各類土地的特點(diǎn)，正確地選擇適宜的土地利用方式。這既有利于多樣化的土地資源得到充分利用，提高土地利用率；又可使有限的土地更好地滿足社會(huì)對(duì)土地的需要；還可做到地盡其利，提高土地利用的經(jīng)濟(jì)效果。

第四節(jié)土地資源的合理

開發(fā)利用與管理

3．保護(hù)資源。土地利用同生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)系十分密切；生態(tài)系統(tǒng)的優(yōu)劣，又直接影響自然環(huán)境條件，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成果和對(duì)土地資源的開發(fā)利用。土地在合理利用的條件下會(huì)越用越好，可供人們永續(xù)利用。但如果使用不當(dāng)，濫用土地，進(jìn)行掠奪式經(jīng)營，也會(huì)使土壤肥力遭到嚴(yán)重破壞，造成生態(tài)系統(tǒng)惡化。因此，人們?cè)陂_發(fā)利用土地資源的過程中，切不可違背自然規(guī)律，只求向自然界索取，而要注意保護(hù)整治，堅(jiān)持用地與養(yǎng)地相結(jié)合，保持各種營養(yǎng)物質(zhì)投入與產(chǎn)出的轉(zhuǎn)換平衡，堅(jiān)決制止、消除對(duì)農(nóng)業(yè)土地資源的破壞與污染，建立起有利于良性循環(huán)的生態(tài)系統(tǒng)。

第四節(jié)土地資源的合理

開發(fā)利用與管理

4．有償使用。土地是有限的自然資源，又是農(nóng)業(yè)中稀缺的生產(chǎn)要素。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，只有對(duì)土地實(shí)行有償使用的原則，才能在經(jīng)濟(jì)上體現(xiàn)土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，才能促使用地單位珍惜和合理利用土地資源，確保節(jié)約用地、因地制宜、保護(hù)資源三項(xiàng)原則貫徹到位。第四節(jié)土地資源的合理

開發(fā)利用與管理

二、有效地利用、開發(fā)各類農(nóng)業(yè)用地農(nóng)業(yè)用地是指直接或間接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林業(yè)用地、牧業(yè)用地、養(yǎng)殖水面等生產(chǎn)用地和其他生產(chǎn)設(shè)施所占用的土地。所謂有效地利用、開發(fā)各類農(nóng)業(yè)用地，就是在堅(jiān)持上述四個(gè)原則的基礎(chǔ)上，努力做到宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜牧則牧、宜漁則漁。

第四節(jié)土地資源的合理

開發(fā)利用與管理

搞好各類農(nóng)業(yè)用地的有效利用與開發(fā)，具有客觀的必要性。其一，土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中不可缺少的基本生產(chǎn)資料，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展要求有盡可能多的土地投入生產(chǎn)，而土地資源是有限的，所以客觀上要求把一切可以利用的土地資源都利用起來。

第四節(jié)土地資源的合理

開發(fā)利用與管理

其二，不斷增加各類農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，盡可能滿足社會(huì)日益增長的需求，是社會(huì)主義農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目的。在農(nóng)業(yè)用地面積有限的情況下，因地制宜地組織生產(chǎn)，將使土地產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益趨向最大，從而能增加各類農(nóng)產(chǎn)品的總產(chǎn)量，更好地滿足社會(huì)需要。第四節(jié)土地資源的合理

開發(fā)利用與管理

其三，我國人地矛盾日趨尖銳，有效地利用各類農(nóng)業(yè)用地，是保證農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展，緩解人地矛盾的重要措施。其四，有效利用與開發(fā)農(nóng)業(yè)用地，不僅可以減輕局部地區(qū)自然災(zāi)害所帶來的損失，而且可以在保持農(nóng)業(yè)生態(tài)平衡的同時(shí)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和地區(qū)布局，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在專業(yè)化和綜合經(jīng)營的基礎(chǔ)上，獲得更好的經(jīng)濟(jì)效益。第四節(jié)土地資源的合理

開發(fā)利用與管理

（一）有效利用現(xiàn)有耕地耕地是糧食等農(nóng)作物生長的基地，是農(nóng)業(yè)中利用土地的最基本形式。我國耕地資源總量雖然較多，但因人口眾多，人均占有耕地卻很少。耕地?cái)?shù)量的多少和質(zhì)量的高低，對(duì)于我國這樣的發(fā)展中人口大國而言，事關(guān)國家的糧食安全和社會(huì)的穩(wěn)定，是關(guān)系重大的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題。第四節(jié)土地資源的合理

開發(fā)利用與管理

根據(jù)我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展分三步走的戰(zhàn)略要求，從現(xiàn)在起到本世紀(jì)的頭20年，是全面建設(shè)小康社會(huì)，向第三步戰(zhàn)略目標(biāo)邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期。這個(gè)時(shí)期，我國人口將進(jìn)一步增長，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對(duì)土地資源的需求將繼續(xù)加大，吃飯與建設(shè)用地的矛盾將進(jìn)一步尖銳起來。在這種形勢(shì)下，只有有效地利用現(xiàn)有耕地，不斷提高土地產(chǎn)出率和利用率，才能滿足不斷增長的生產(chǎn)和生活的需要，才能保障我國農(nóng)業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，才能使我國在國際政治與經(jīng)濟(jì)較量中處于主動(dòng)地位。第四節(jié)土地資源的合理

開發(fā)利用與管理

根據(jù)專家預(yù)測(cè)，我國耕地供需平衡的態(tài)勢(shì)并不樂觀。有關(guān)測(cè)算表明，從1996年至2030年因三方面的原因?qū)⒗^續(xù)減少耕地。一是生態(tài)環(huán)境建設(shè)中的退耕755.3萬公頃；二是獨(dú)立工礦和能源、交通、水利建設(shè)占用耕地732萬公頃；三是不可逆轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整和災(zāi)害損毀耕地每年按16.7萬公頃計(jì)，35年共減少耕地583.3萬公頃，三項(xiàng)合計(jì)共減少耕地2070萬公頃，即高達(dá)3.1億畝。與此同時(shí)，也有三種途徑可以增加耕地。一是土地整理，可增加耕地666.7萬公頃；二是土地復(fù)墾，可增加耕地200萬公頃；三是土地開發(fā)，可增加耕地520萬公頃，三項(xiàng)總計(jì)可增加耕地1386.7萬公頃，即約為2.1億畝。增減相抵，缺口達(dá)到683.3萬公頃，即1億畝以上。這就客觀上要求我們要特別重視現(xiàn)有耕地的有效利用。

第四節(jié)土地資源的合理

開發(fā)利用與管理

長期以來，在耕地使用方面的做法，一是對(duì)現(xiàn)有耕地合理利用，二是對(duì)荒地資源加以開墾利用。鑒于1998年特大洪水災(zāi)害留給人們的教訓(xùn)，我們對(duì)以往主要通過墾荒擴(kuò)大耕地面積以增加農(nóng)產(chǎn)品總產(chǎn)量的做法，應(yīng)作深刻的反思。在“以糧為綱”的年代，墾荒往往以原始森林、草原、濕地等對(duì)象，其結(jié)果導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的破壞，時(shí)至今日，仍然對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生負(fù)面影響。盡管我國在開墾荒地，擴(kuò)大耕地面積方面仍可有所作為，但鑒于我國農(nóng)耕歷史悠久，依靠進(jìn)一步提高墾殖率的辦法來擴(kuò)大人均耕地面積的可能性已經(jīng)很小。加之，根據(jù)因地制宜原則，愿意開墾利用的耕地，有一部分要退耕還林、退耕還牧。因此，如何有效地利用現(xiàn)有耕地將是我國今后一個(gè)較長時(shí)期內(nèi)應(yīng)認(rèn)真研究的課題。第四節(jié)土地資源的合理

開發(fā)利用與管理

（二）推進(jìn)土地開發(fā)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)用地我國尚待開發(fā)利用的土地資源潛力還很大，目前，仍有宜農(nóng)荒地3535萬公頃，宜林荒山荒土6303萬公頃及大量的草原、草山、草坡、水面、沼澤等未得到充分合理的利用。通過對(duì)土地深度和廣度的開發(fā)，將可以在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上加以利用的土地資源都因地制宜地充分利用起來，這是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)重要任務(wù)。具體途徑是：

第四節(jié)土地資源的合理

開發(fā)利用與管理

1．建立新的土地開發(fā)機(jī)制，提倡聯(lián)合開發(fā)、異地開發(fā)。貫徹“誰開發(fā)、誰投資、誰使用、誰受益”的土地開發(fā)原則，采取適當(dāng)傾斜和扶持的政策，建立新的土地開發(fā)機(jī)制。鼓勵(lì)單位和個(gè)人積極從事土地開發(fā)活動(dòng)。當(dāng)前，一些地方實(shí)行的聯(lián)合開發(fā)、異地開發(fā)，有利于解決農(nóng)地后備資源開發(fā)中資金、勞力不足等問題，加快了土地開發(fā)進(jìn)程，可以借鑒。第四節(jié)土地資源的合理

開發(fā)利用與管理

2．因地制宜，多方向開發(fā)利用農(nóng)地后備資源。土地資源的開發(fā)不只是把宜墾荒地改造為耕地，擴(kuò)大耕地面積，它還包括把可以利用的農(nóng)地后備資源改造成各種各樣的其它農(nóng)業(yè)用地。諸如開發(fā)荒地荒山植樹造林種果，提高森林覆蓋率；把荒地加以改良利用，使之變成天然牧場(chǎng)和人工牧場(chǎng)；把一切可以利用的水面，包括湖泊、海港、灘涂、水庫、池塘、渠道等，改造成漁業(yè)和各種養(yǎng)殖業(yè)用地；把一切可利用的丘陵坡地開發(fā)成各種農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)原料的基地等。

土地資源的合理開發(fā)利用與管理

3．調(diào)動(dòng)農(nóng)民開發(fā)農(nóng)業(yè)用地的積極性。要制定并實(shí)行推進(jìn)土地開發(fā)的經(jīng)濟(jì)政策，鼓勵(lì)廣大農(nóng)民投身于土地開發(fā)活動(dòng)。最近幾年，一些地方出現(xiàn)的“拍賣四荒”的舉措，已被實(shí)踐證明是有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民土地開發(fā)積極性的有效方法。它是由村合作經(jīng)濟(jì)組織(或村民委員會(huì))將集體的荒山、荒地、荒溝、荒坡的土地使用權(quán)，按照規(guī)定的使用方式，采取公開招標(biāo)拍賣的形式，出售給農(nóng)民，由農(nóng)民長期開發(fā)經(jīng)營。其期限一般都規(guī)定在60年以上，在此期限內(nèi)農(nóng)民獲得的土地使用權(quán)可以繼承和轉(zhuǎn)讓。這種在一定期限內(nèi)一次性買斷土地使用權(quán)的做法，能保證土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的相對(duì)完整性，克服其使用中的經(jīng)濟(jì)外部性。土地資源的合理開發(fā)利用與管理

（三）實(shí)行農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營1．農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營的概念和類型集約經(jīng)營和粗放經(jīng)營是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上利用土地的兩種方式，也是農(nóng)業(yè)經(jīng)營的兩種方式和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)的兩種途徑。粗放經(jīng)營是指在較低的技術(shù)水平下，將一定量的生產(chǎn)資料和活勞動(dòng)分散投放于較多的土地，實(shí)行粗耕粗作，廣種薄收，主要依靠擴(kuò)大土地面積增加農(nóng)作物總產(chǎn)量的經(jīng)營方式。集約經(jīng)營是指在一定面積的土地上投入較多的生產(chǎn)資料和活勞動(dòng)，采用先進(jìn)的技術(shù)裝備和技術(shù)措施，進(jìn)行精耕細(xì)作，主要依靠提高單位面積產(chǎn)量增加農(nóng)作物總產(chǎn)量的經(jīng)營方式。

土地資源的合理開發(fā)利用與管理

根據(jù)投入生產(chǎn)要素的密集程度的不同，農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營可分為勞動(dòng)集約、資本集約和技術(shù)集約三種類型。勞動(dòng)集約是指在單位面積的土地上投入較多的活勞動(dòng)，通過精耕細(xì)作、改良土壤、提高復(fù)種指數(shù)和加強(qiáng)生產(chǎn)管理等達(dá)到增產(chǎn)目的的集約經(jīng)營方式。資本集約是指在單位面積的土地上投入較多的資本，通過增加物質(zhì)資料的投入來達(dá)到增產(chǎn)目的的集約經(jīng)營方式。技術(shù)集約是指在單位面積的土地上投入較多的科學(xué)技術(shù)，通過提高勞動(dòng)者的技術(shù)水平，采用先進(jìn)生產(chǎn)資料和技術(shù)措施，依靠技術(shù)進(jìn)步達(dá)到增產(chǎn)目的的集約經(jīng)營方式。

土地資源的合理開發(fā)利用與管理

在實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活中，勞動(dòng)集約、資本集約和技術(shù)集約三種類型并不是孤立進(jìn)行，相互排斥的，而往往是相互結(jié)合的，所不同的只是在不同時(shí)期，不同國家和地區(qū)，因其自然、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件的不同，三種類型的具體結(jié)合方式有所不同。土地資源的合理開發(fā)利用與管理

2．我國實(shí)行農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營的意義由粗放經(jīng)營向集約經(jīng)營轉(zhuǎn)化是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的必然趨勢(shì)。這是因?yàn)樯鐣?huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求日益增長，而用以生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的土地資源是有限的。而與此同時(shí)，隨著農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步，通過合理利用土地，增加單位面積土地物質(zhì)能量的投入水平，土地生產(chǎn)率的提高是無止境的。因此，集約經(jīng)營取代粗放經(jīng)營是農(nóng)業(yè)發(fā)展，特別是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)。我國實(shí)行農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營的意義在我國，實(shí)行農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營的重要意義突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）實(shí)行集約經(jīng)營，可以彌補(bǔ)我國人均農(nóng)業(yè)土地資源的不足，通過提高土地生產(chǎn)率，不斷增加農(nóng)產(chǎn)品總量，以滿足社會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品日益增長的需要。（2）實(shí)行集約經(jīng)營，采用先進(jìn)的物質(zhì)裝備和科學(xué)技術(shù)措施，可以增強(qiáng)人們控制自然的能力，促進(jìn)生物因素同環(huán)境因素的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)。

我國實(shí)行農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營的意義（3）實(shí)行集約經(jīng)營，可以通過提高單產(chǎn)來增加糧食的總產(chǎn)量，緩解糧食作物與經(jīng)濟(jì)作物爭地的矛盾，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的逐步調(diào)整。（4）實(shí)行集約經(jīng)營，可以充分發(fā)揮我國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力資源充裕的優(yōu)勢(shì)，通過精耕細(xì)作等提高土地的產(chǎn)出水平。3．我國農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營的實(shí)現(xiàn)途徑隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，勞動(dòng)集約的比重將逐步下降，資本集約和技術(shù)集約的比重則不斷上升，這是農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營模式轉(zhuǎn)換的一般規(guī)律。我國的人均土地資源少，現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力多，資金不足，科學(xué)技術(shù)水平較低，由此決定了我國的農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營在今后一段時(shí)期內(nèi)仍將處在以勞動(dòng)集約為主的狀態(tài)。但是，要從根本上改變我國農(nóng)業(yè)的落后面貌，大幅度提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，必須逐步提高資本集約和技術(shù)集約的比重。

3．我國農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營的實(shí)現(xiàn)途徑

從發(fā)展趨勢(shì)看，我國的農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營，應(yīng)當(dāng)由勞動(dòng)集約為主逐步轉(zhuǎn)向適當(dāng)?shù)膭趧?dòng)集約、適度的資本集約和適用的技術(shù)集約相結(jié)合的發(fā)展模式，使勞動(dòng)、資本、技術(shù)相互結(jié)合，共同作用，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。3．我國農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營的實(shí)現(xiàn)途徑根據(jù)我國農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營的發(fā)展模式，其實(shí)現(xiàn)的主要途徑是：（1）充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力資源豐富的優(yōu)勢(shì)，開展農(nóng)田基本建設(shè)，實(shí)行精耕細(xì)作，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的利用率；并重視農(nóng)業(yè)的人力資本投資，向農(nóng)民大力普及文化科學(xué)知識(shí)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的素質(zhì)，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的利用率和利用效率。（2）廣泛應(yīng)用先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的品質(zhì)；改進(jìn)生產(chǎn)方法，提高經(jīng)營管理水平。3．我國農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營的實(shí)現(xiàn)途徑（3）用現(xiàn)代工業(yè)提供的物質(zhì)技術(shù)裝備武裝農(nóng)業(yè)，逐步提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化、電氣化水平，增加農(nóng)用工業(yè)物質(zhì)和能量的投入。（4）調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)布局，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化，因地制宜地安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，充分發(fā)揮各類土地資源的增產(chǎn)潛力。3．我國農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營的實(shí)現(xiàn)途徑（5）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，為農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營提供各種必需的條件。（6）改進(jìn)耕作制度，改良土壤，增加有機(jī)肥的投入，將用地與養(yǎng)地結(jié)合起來，不斷提高土壤肥力，并在此基礎(chǔ)上適當(dāng)提高復(fù)種指數(shù)，提高單位土地面積的產(chǎn)出水平。

三、加強(qiáng)土地資源的管理

人多地少，是我國的基本國情。今后，隨著工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)和人口的進(jìn)一步增加，耕地面積縮減，非農(nóng)用地增加，是一個(gè)必然的趨勢(shì)。因此，我國的人地矛盾將在很長一段時(shí)期內(nèi)繼續(xù)尖銳起來。這就要求我們?cè)诤侠黹_發(fā)利用土地資源的同時(shí)，必須十分重視加強(qiáng)土地資源的管理。

三、加強(qiáng)土地資源的管理加強(qiáng)土地資源管理的重點(diǎn)是加強(qiáng)耕地的管理，其基本要求是實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，實(shí)現(xiàn)耕地供需的基本平衡。建國以來，尤其是1986年以來，我國政府對(duì)土地管理及耕地保護(hù)工作是極其重視的。政府通過大力宣傳《土地管理法》和“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策，增強(qiáng)了全社會(huì)保護(hù)耕地的意識(shí)。通過規(guī)劃、計(jì)劃，劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)等手段，并加強(qiáng)違法用地清查，遏制了耕地銳減的勢(shì)頭。

三、加強(qiáng)土地資源的管理據(jù)國土資源部統(tǒng)計(jì)，年度實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的省份已由1998年的17個(gè)增加到2001年和2002年的31個(gè)。1997～2002年的6年間，年均建設(shè)占用耕地18.3萬公頃，比1991～1996年間的年均29.3萬公頃下降37％。2003年，全國土地整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地31.1萬公頃，補(bǔ)充耕地大于建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量（22.9萬公頃），總體上實(shí)現(xiàn)了數(shù)量上占補(bǔ)平衡。當(dāng)年，除重慶、山東、安徽、吉林、西藏5個(gè)?。▍^(qū)、市）補(bǔ)充耕地小于建設(shè)占用耕地外，其余26個(gè)?。▍^(qū)、市）補(bǔ)充耕地全部大于建設(shè)占用耕地[1]。

[1]

國土資源部．2003年度全國土地利用變更調(diào)查報(bào)告。三、加強(qiáng)土地資源的管理

值得注意的一個(gè)重要問題是，雖然全國補(bǔ)充耕地大于建設(shè)占用，但補(bǔ)充耕地質(zhì)量總體上低于建設(shè)占用耕地質(zhì)量，沒有達(dá)到《土地管理法》規(guī)定的“開墾與所減少耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍钡囊?，建設(shè)“占優(yōu)補(bǔ)劣”問題明顯。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全國建設(shè)占用耕地面積中，有灌溉設(shè)施的占71％，多數(shù)是居民點(diǎn)周邊的優(yōu)質(zhì)良田。未利用地補(bǔ)充的耕地，質(zhì)量較差，綜合地力明顯低于占用的耕地。補(bǔ)充耕地中有灌溉設(shè)施的只占51％三、加強(qiáng)土地資源的管理

從當(dāng)前及今后一段時(shí)期的需要來看，要做到有效地利用與保護(hù)現(xiàn)有耕地，保持耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡，必須立足根本與長遠(yuǎn)措施，堅(jiān)持宏觀調(diào)控與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合，行政管理與權(quán)利人自覺保護(hù)相結(jié)合，總體目標(biāo)和具體實(shí)施相結(jié)合，從體制、機(jī)制、法制上形成良性的耕地保護(hù)機(jī)制。

三、加強(qiáng)土地資源的管理措施：（一）堅(jiān)持土地用途管制制度，嚴(yán)格控制耕地的轉(zhuǎn)用。實(shí)行土地用途管制是解決我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期土地利用和耕地保護(hù)問題的一條有效途徑。目前，我國各級(jí)土地利用總體規(guī)劃已經(jīng)編制完成，并經(jīng)批準(zhǔn)。實(shí)行土地用途管制制度，就是要嚴(yán)格依照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。

三、加強(qiáng)土地資源的管理在具體工作中，必須堅(jiān)持以下幾點(diǎn)：一是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃制定年度耕地轉(zhuǎn)用計(jì)劃，并依據(jù)規(guī)劃、計(jì)劃進(jìn)行土地供給制約和需求引導(dǎo)。二是嚴(yán)格耕地轉(zhuǎn)用審批。要依法提高耕地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限，加大國家和省兩級(jí)的審批管理力度，體現(xiàn)用途管制是保護(hù)耕地的國家措施，對(duì)不符合土地利用規(guī)劃、計(jì)劃的建設(shè)用地一律不批準(zhǔn)。三是對(duì)依法批準(zhǔn)占用耕地的嚴(yán)格實(shí)行“占一補(bǔ)一”的規(guī)定。其中，依法批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田的，還必須進(jìn)行同等數(shù)量的基本農(nóng)田補(bǔ)劃。補(bǔ)充和補(bǔ)劃的耕地不僅要數(shù)量相等，而且要質(zhì)量相當(dāng)，以確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平。

三、加強(qiáng)土地資源的管理（二）嚴(yán)格劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度是保護(hù)耕地的迫切需要。我國《基本農(nóng)田保護(hù)條件》規(guī)定，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，鐵路、公路等交通沿線，城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)周邊的耕地，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，任何建設(shè)不得占用。

三、加強(qiáng)土地資源的管理國務(wù)院批準(zhǔn)的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》進(jìn)一步對(duì)此作出了要求，規(guī)定1997年規(guī)劃基期全國基本農(nóng)田保護(hù)率應(yīng)達(dá)到83.5％，其中17個(gè)省份應(yīng)達(dá)到85％以上，并要求各?。▍^(qū)、市）在規(guī)定基本農(nóng)田保護(hù)率基礎(chǔ)上，要將基本農(nóng)田保護(hù)面積層層分解落實(shí)，長期堅(jiān)持達(dá)到規(guī)定的基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)。2003年，國土資源部又提出了這項(xiàng)工作的階段性目標(biāo)，即到2005年全國耕地面積確保不低于1.28億公頃，其中基本農(nóng)田面積不低于1.086億公頃。根據(jù)這些規(guī)定和目標(biāo)，實(shí)際工作中需要加強(qiáng)的是保護(hù)工作力度，要真正將劃定的基本農(nóng)田實(shí)實(shí)在在的保護(hù)起來，而不僅僅是停留在政策宣傳上。

三、加強(qiáng)土地資源的管理

十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的基本國策，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展、耕地保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的關(guān)系，并強(qiáng)化重點(diǎn)區(qū)域的耕地保護(hù)，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)、城市近郊區(qū)和糧棉油生產(chǎn)基地縣等區(qū)域。

三、加強(qiáng)土地資源的管理（三）以土地整理為重點(diǎn)，建立耕地補(bǔ)充制度。一是必須堅(jiān)持積極推進(jìn)土地整理，適度開發(fā)土地后備資源的方針。我國耕地后備資源的潛力在土地整理，今后補(bǔ)充耕地的方式也在土地整理。據(jù)估算，在目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，我國土地整理增加耕地的潛力在666.7萬公頃左右。開展土地整理，有利于增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量，同時(shí)，也有利于改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活環(huán)境。三、加強(qiáng)土地資源的管理目前，對(duì)未利用土地資源應(yīng)側(cè)重于進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)與環(huán)境保護(hù)，在符合規(guī)劃的前