當(dāng)前社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的困難與出路

當(dāng)前社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的困難與出路社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是男女雙方不符合法律、法規(guī)規(guī)定條件生育子女所應(yīng)向國(guó)家繳納的一種具有懲罰性質(zhì)的社會(huì)補(bǔ)償金。其名稱(chēng)由“超生罰款”、“計(jì)劃外生育費(fèi)”演變而來(lái)。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，這一制度對(duì)于促進(jìn)社會(huì)資源的合理利用，增強(qiáng)公民實(shí)行計(jì)劃生育的自覺(jué)性，規(guī)范、調(diào)節(jié)公民的生育行為，抑制我國(guó)人口的過(guò)快增長(zhǎng)起到了十分重要的作用。2000年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》規(guī)定，“在現(xiàn)階段，對(duì)違反計(jì)劃生育政策的家庭征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，給予必要的經(jīng)濟(jì)制約”?！度丝谂c計(jì)劃生育法》從法律上確立了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度。國(guó)務(wù)院制定的《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》，具體規(guī)范了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收對(duì)象、征收標(biāo)準(zhǔn)、征收主體、征繳方式及管理使用等等。但是，從近年來(lái)的調(diào)查看，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的情況并不如人意。一、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收陷入困境

社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收主要依靠行政手段，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)90年代各地征收到位率約在60%---80%，目前大約在40%左右徘徊。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收難、征收到位率低，究其原因是多方面的。

首先，人口和計(jì)劃生育部門(mén)在社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收方面存在若干主觀和客觀局限。一是執(zhí)法機(jī)構(gòu)與人員編制不足。一些縣級(jí)人口計(jì)生委政策法規(guī)科只有1—2名工作人員，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也只有1—2名專(zhuān)干，根本無(wú)力完成每年數(shù)千件再生育等行政審批以及社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收等案件的調(diào)查、取證、收繳工作，而這些也還只是其職責(zé)的一部分；二是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，由“單位人”變成“社會(huì)人”的人口數(shù)量大量增加，對(duì)于當(dāng)事人違法生育的事實(shí)以及當(dāng)事人雙方收入的核實(shí)本身就很難，加之計(jì)生部門(mén)缺乏有效執(zhí)法手段，對(duì)于當(dāng)事人不配合的更是難以調(diào)查取證，要做到征收及時(shí)到位，其難度可想而知；三是執(zhí)法工作經(jīng)費(fèi)不足。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收對(duì)象鮮有主動(dòng)及時(shí)繳納的，絕大多數(shù)案件需要上門(mén)催繳，繳款人又多是農(nóng)村人口，居住分散，交通不便，并且多數(shù)情況下還需要多次上門(mén)，更增加了執(zhí)法成本；四是基層干部征收的積極性減弱。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理體制由過(guò)去“鄉(xiāng)收縣管、財(cái)政監(jiān)督、專(zhuān)款專(zhuān)用”改為“征繳分離”、“收支兩條線”，這本是從源頭上預(yù)防和制止腐敗的有效制度，但由于“失去了利益驅(qū)動(dòng)”，一些基層干部也就不想為征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)而得罪群眾；五是部分基層干部法制意識(shí)與業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，不尊重當(dāng)事人合法權(quán)益甚至侵犯公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，收費(fèi)打白條等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，影響了計(jì)劃生育工作的形象和社會(huì)的安全穩(wěn)定，也影響了群眾自覺(jué)繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的積極性。在少數(shù)地方發(fā)生的計(jì)劃生育惡性案件中，相當(dāng)一部分是由于征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)引起的。

第二，部分群眾法制意識(shí)淡薄，不能自覺(jué)承擔(dān)繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的法律責(zé)任。一是部分當(dāng)事人違法生育后，主動(dòng)繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的自覺(jué)性、主動(dòng)性不高，或因?yàn)榭吹街車(chē)俺钡娜宋蠢U納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)而存在“攀比”、觀望心理；二是一些群眾“超生”后外出躲避或流動(dòng)到外地“超生”，計(jì)劃生育部門(mén)難以查找追繳；三是一些當(dāng)事人“超生”后，規(guī)避現(xiàn)行法律規(guī)定，故意從收入較高的戶籍地（或常住地）落實(shí)政務(wù)公開(kāi)，特別是要注重發(fā)動(dòng)群眾參與，做到公平、公開(kāi)、公正。在實(shí)行收支脫鉤以后，還要特別注意防止由于管理工作跟不上，出現(xiàn)應(yīng)收不收、弱化執(zhí)法力度的問(wèn)題。

出路之三——申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行

從一些地方的調(diào)查看，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)強(qiáng)制執(zhí)行雖然占整個(gè)征收工作的比例并不很大，但其作用以及對(duì)社會(huì)造成的影響都是積極而明顯的：一是通過(guò)法院的介入和審查，確保計(jì)生行政行為的合法性，提高計(jì)生行政執(zhí)法水平；二是申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，避免行政機(jī)關(guān)與群眾的直接矛盾和沖突，把縣、鄉(xiāng)干部從矛盾焦點(diǎn)上解脫出來(lái)。同時(shí)，強(qiáng)制執(zhí)行的過(guò)程，也是一次人口計(jì)生法律法規(guī)的宣傳教育過(guò)程，促使廣大群眾自覺(jué)遵守計(jì)劃生育法律法規(guī)。申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，關(guān)鍵是要選好典型案例，重點(diǎn)突出，不搞“一刀切”，堅(jiān)持原則性和靈活性相結(jié)合，法律效果和社會(huì)效果一齊要的方針，達(dá)到執(zhí)行一例、教育一批、帶動(dòng)一片的效果。

出路之四——對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收制度從立法上、執(zhí)法上改革完善（一）、建議修訂完善現(xiàn)行法規(guī)，合理縮小征收對(duì)象范圍

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直實(shí)行“區(qū)別對(duì)待、分類(lèi)指導(dǎo)”的生育政策。因此，關(guān)于社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收對(duì)象，也是以地方法規(guī)（或規(guī)章）有關(guān)生育政策的具體規(guī)定為判定依據(jù)，各地不完全一致，但一般都以違反生育數(shù)量、生育時(shí)間、生育間隔以及審批程序等為判定依據(jù)。據(jù)2003年初中國(guó)人民大學(xué)進(jìn)行的關(guān)于社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)有關(guān)情況調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在未婚生育一胎的征收對(duì)象中50%—60%為“達(dá)到法定婚齡的未婚生育”；在計(jì)劃外二胎征收對(duì)象中，40%為不到生育間隔。事實(shí)上，在《人口與計(jì)劃生育法》頒布后，繼新一輪地方人口與計(jì)劃生育條例的修訂（制定），大多數(shù)省已經(jīng)取消了一胎生育審批（即生育證前置規(guī)定），有的還在生育間隔規(guī)定方面有所松動(dòng)，還有些省對(duì)于事實(shí)婚姻或者懷孕甚至生育后由補(bǔ)辦了結(jié)婚證的，也不再收費(fèi)或罰款。所有這些都已經(jīng)帶來(lái)了征收對(duì)象范圍的變化。

但是，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收對(duì)象方面的改革，涉及到立法問(wèn)題。鑒于各?。▍^(qū)、市）的人口與計(jì)劃生育條例是由地方人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，具有相對(duì)穩(wěn)定性，同時(shí)考慮到各地計(jì)劃生育工作發(fā)展的不平衡性，因此，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的改革應(yīng)該積極穩(wěn)妥地進(jìn)行。在現(xiàn)行法律框架下，建議可以先選擇具備一定條件的縣進(jìn)行改革試點(diǎn)，并經(jīng)過(guò)必要的法定程序，征得所在?。▍^(qū)、市）人大常委會(huì)的同意，同時(shí)省人口計(jì)生委要給予具體指導(dǎo)和密切關(guān)注，取得成功經(jīng)驗(yàn)在逐步推廣，條件成熟時(shí)修改法規(guī)。（二）、建議國(guó)家立法解決社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)惡意規(guī)避問(wèn)題

《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》第五條規(guī)定了“誰(shuí)發(fā)現(xiàn)、誰(shuí)征收”原則，很好地解決了基層管理中過(guò)去存在的管轄不清、互相推委情況，但同時(shí)也為一些人規(guī)避地方征收標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定“提供了空間”，即一部分人以流動(dòng)人口的名義，故意從征收標(biāo)準(zhǔn)高的地方轉(zhuǎn)移到征收標(biāo)準(zhǔn)低的地方“主動(dòng)繳納”社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。這種現(xiàn)象在局部地區(qū)有發(fā)展的趨勢(shì)，這不僅擾亂了計(jì)劃生育管理秩序，也損害了法律的嚴(yán)肅性。為此，有些地方的人口與計(jì)劃生育條例規(guī)定了“就高原則”，或“補(bǔ)差原則”。但要合理又合法地解決這一問(wèn)題，還必須進(jìn)一步研究，由國(guó)家立法妥善解決。

（三）、建議完善執(zhí)法，指導(dǎo)基層妥善解決社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收對(duì)象繳納能力不足的問(wèn)題

社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收到位率，其中一個(gè)原因是一部分當(dāng)事人家庭經(jīng)濟(jì)貧困，繳納能力不足或者當(dāng)時(shí)根本沒(méi)有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)?！渡鐣?huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》規(guī)定，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，以人均收入為計(jì)征的參考基本標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合當(dāng)事人的實(shí)際收入水平和違法生育子女的情節(jié)確定征收數(shù)額。由于實(shí)際情況復(fù)雜，《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》沒(méi)有明確社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的減免問(wèn)題，但在規(guī)定社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)一次性繳納原則的同時(shí)，又設(shè)置了例外條款：“當(dāng)事人一次性繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)確有實(shí)際困難的，應(yīng)當(dāng)自收到征收決定之日起30日內(nèi)向作出