建構(gòu)中國(guó)公眾參與城市規(guī)劃?rùn)C(jī)制

PAGE4PAGE3建構(gòu)中國(guó)公眾參與城市規(guī)劃?rùn)C(jī)制沈航葛明（黑龍江大慶市大慶市規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)研究院）摘要：本文通過(guò)對(duì)公眾參與城市規(guī)劃的理論探討出發(fā)，從而分析我國(guó)城市規(guī)劃公眾參與的現(xiàn)狀，總結(jié)借鑒國(guó)外其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，建立有中國(guó)特色的城市規(guī)劃公眾參與制度。關(guān)鍵詞：公眾參與城市規(guī)劃1.公眾參與城市規(guī)劃的理論探討公眾參與城市規(guī)劃，其本質(zhì)是要通過(guò)公眾對(duì)規(guī)劃制定和實(shí)施全過(guò)程的主動(dòng)參與，更好地保證規(guī)劃行為的公平、公正與公開(kāi)性，使規(guī)劃能切實(shí)體現(xiàn)廣大公眾的利益要求，并確保規(guī)劃工作的成功實(shí)施。20世紀(jì)90年代初，我國(guó)學(xué)者也開(kāi)始關(guān)注城市規(guī)劃中的公眾參與問(wèn)題，并由此展開(kāi)了一系列的理論探討與實(shí)際操作研究。在總結(jié)國(guó)外公眾參與的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)基礎(chǔ)上，推動(dòng)了我國(guó)公眾參與城市規(guī)劃在活動(dòng)方式、機(jī)制、途徑上的發(fā)展。在對(duì)北美公眾參與狀況分析總結(jié)后，梁鶴年（1999）指出：北美的公眾參與是建立在“美式民主”基礎(chǔ)上的一種“契約式”民主，是一種買(mǎi)賣(mài)式的權(quán)利彈性分配，公眾利益在其中不過(guò)是各種私益通過(guò)法定程序謀取最大滿(mǎn)足的一個(gè)幌子。規(guī)劃“官員”在規(guī)劃中一沒(méi)有政治權(quán)力，二不是真正廣泛的公眾利益的代表，實(shí)際上是處于有勢(shì)力的利益團(tuán)體與市政府之間的夾縫人物。相比較而言，我國(guó)的“公眾利益”概念要明朗和穩(wěn)定得多，公眾參與至少可以起到兩方面的作用：協(xié)助官員了解下情，以及啟發(fā)官員創(chuàng)新以維護(hù)公益。2．我國(guó)城市規(guī)劃中的公眾參與2．1城市管治理念與公眾參與城市規(guī)劃自1990年代以來(lái)，“管治”作為一種理念，滲透了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域，城市“管治”的研究也在學(xué)術(shù)界日益受到重視。而在規(guī)劃中引入“管治”理念，將對(duì)加強(qiáng)城市規(guī)劃的廣泛認(rèn)同性和順利實(shí)施具有重要實(shí)踐意義。城市規(guī)劃發(fā)展的歷程告訴我們，規(guī)劃中“自上而下”或者“命令與控制”的模式已不能被理解和接受。而面對(duì)我國(guó)公眾參與城市規(guī)劃中現(xiàn)狀存在的一系列問(wèn)題，以及“管治”思想正對(duì)之產(chǎn)生的巨大沖擊，在今后的城市規(guī)劃發(fā)展中，我們一方面要增強(qiáng)公眾參與規(guī)劃的意識(shí)，提高其參與的積極性；另一方面則要重點(diǎn)對(duì)規(guī)劃制度本身進(jìn)行完善，保證公眾參與規(guī)劃的合法性及其過(guò)程的可操作性。2.2我國(guó)公眾參與城市規(guī)劃的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題考察我國(guó)十年來(lái)公眾參與的發(fā)展水平，不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)狀的公眾參與程度仍停留在形式化的表象運(yùn)作階段，還遠(yuǎn)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的公眾參與。我國(guó)除極少數(shù)正轉(zhuǎn)向“受引導(dǎo)的互動(dòng)合作式階段”外，大部分地區(qū)才開(kāi)始向“受約束的嘗試階段”過(guò)渡，甚至還有部分地區(qū)的參與水平尚處在“公眾完全被動(dòng)式階段”。再?gòu)囊?guī)劃法規(guī)建設(shè)角度來(lái)分析，我國(guó)公眾參與制度不健全、法律保障缺乏也是阻礙公眾參與活動(dòng)展開(kāi)的巨大絆腳石。張萍在《從國(guó)家本位到公眾本位》一文中談到：我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)，在城市建設(shè)活動(dòng)中，國(guó)家的需要完全代替了個(gè)人利益、集體利益以及社會(huì)公共利益，城市法規(guī)中也偏重反映國(guó)家意志的價(jià)值傾向。然而，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下確立的國(guó)家本位思想，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響下，必然要向公眾本位轉(zhuǎn)移，以保障城市公共資源的高效分配和保證公眾的權(quán)利、權(quán)益不受侵害。目前我國(guó)公眾參與城市規(guī)劃的主要形式及其局限性規(guī)劃階段參與形式局限性規(guī)劃立項(xiàng)準(zhǔn)備階段無(wú)初步草案準(zhǔn)備階段公開(kāi)宣布規(guī)劃決定向公眾詳細(xì)介紹規(guī)劃地域區(qū)位、規(guī)劃項(xiàng)目名稱(chēng)、性質(zhì)深入到群眾中間調(diào)查和收集資料未能向公眾公開(kāi)介紹基本的城市規(guī)劃理論、方法和參與形式未能組織好各級(jí)城市規(guī)劃公眾參與組織規(guī)劃方案形成階段了解與此次規(guī)劃相關(guān)的各方面意愿協(xié)調(diào)各集團(tuán)的利益要求未能有效反應(yīng)弱勢(shì)群體的利益要求規(guī)劃方案及初步成果完成階段將方案向社會(huì)公開(kāi)展示組織市民評(píng)議委員會(huì)，由市民代表直接參加方案的討論當(dāng)公眾的意愿與政府的設(shè)想相左時(shí)，無(wú)法有效落實(shí)公眾的意見(jiàn)規(guī)劃成果審查階段召開(kāi)公眾聽(tīng)證會(huì)規(guī)劃的評(píng)審隊(duì)伍往往不是專(zhuān)家、學(xué)者，就是規(guī)劃管理者，規(guī)劃評(píng)審結(jié)果，往往對(duì)廣大城市居民缺乏公平性與公開(kāi)性，對(duì)于其它利益團(tuán)體來(lái)說(shuō)其利益的分配也欠缺平衡性。規(guī)劃成果完成階段規(guī)劃成果公開(kāi)展示規(guī)劃實(shí)施階段公眾輿論監(jiān)督缺乏相應(yīng)法律保障，公眾意見(jiàn)容易流于形式3.我國(guó)公眾參與城市規(guī)劃的未來(lái)3.1公眾參與城市規(guī)劃知識(shí)的普及看我國(guó)的現(xiàn)狀，在中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院汕頭分院的網(wǎng)站上筆者發(fā)現(xiàn)了一份名為“城市規(guī)劃調(diào)研問(wèn)卷”的調(diào)查問(wèn)卷，就中國(guó)目前規(guī)劃體系中的若干問(wèn)題做網(wǎng)上調(diào)查。但仔細(xì)看后發(fā)覺(jué)，要想完成這份問(wèn)卷，沒(méi)有一定的專(zhuān)業(yè)水平幾乎是不可能的。以其中的第8題為例，“您認(rèn)為‘發(fā)展戰(zhàn)略’或‘概念規(guī)劃’可否取代‘總體規(guī)劃’”，就連許多專(zhuān)業(yè)人員現(xiàn)在都還沒(méi)有確切分清“戰(zhàn)略規(guī)劃”、“總體規(guī)劃”、“概念規(guī)劃”的含義與區(qū)別，一般的非專(zhuān)業(yè)群眾又如何對(duì)這道題作出回答?？偟膩?lái)說(shuō)，我國(guó)公眾參與規(guī)劃的熱情還是有的，以深圳市龍崗區(qū)為例，在其舉辦的為期14天的“村鎮(zhèn)規(guī)劃巡回展——橫崗展”中，共接待了參觀人數(shù)1500多人，發(fā)出問(wèn)卷500余份，回收316份。從調(diào)查中反映，95.5%的群眾認(rèn)為通過(guò)參觀展覽提高了自己有關(guān)村鎮(zhèn)規(guī)劃方面的知識(shí)和規(guī)劃意識(shí)，且有85%的群眾希望有關(guān)部門(mén)能經(jīng)常在基層舉辦這樣的展覽。所以說(shuō)，就我國(guó)目前的實(shí)際情況來(lái)看，加大對(duì)居民規(guī)劃知識(shí)的普及才是推動(dòng)公眾參與到城市規(guī)劃中來(lái)的主要任務(wù)，而不是去徹底改變幾千年來(lái)遺傳下來(lái)的傳統(tǒng)意識(shí)。3.2城市規(guī)劃法規(guī)中公眾參與合法地位的明確規(guī)定根據(jù)“有法可依，有法必依”的法規(guī)建設(shè)思想，目前要切實(shí)提高我國(guó)城市規(guī)劃中公眾參與的積極性，確保公眾參與的合法地位，規(guī)劃法規(guī)的完善必須先行。在我國(guó)現(xiàn)行的規(guī)劃法中，雖然也提倡公眾的參與并給予了這種參與一定的權(quán)利，但其明參考文獻(xiàn)：劉奇志，1991年，公眾參與城市規(guī)劃的興起與發(fā)展，城市規(guī)劃匯刊，1991年第4期，第17—25頁(yè)。梁鶴年，1995年，公共參與：北美的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，城市規(guī)劃，1999年第5期，第49—53頁(yè)。陳錦富，2000年，論公共參與的城市規(guī)劃制度，城市規(guī)劃，2000年第7期，第54—57頁(yè)。周建軍，2000年，公眾參與：民主化進(jìn)程中實(shí)施城市規(guī)劃的重要策略，規(guī)劃師，2000年第4期，第4—7頁(yè)。鄒麗東，2000年，“公眾參與”城市規(guī)劃編制過(guò)