行政法上的物權(quán)初探

行政法上的物權(quán)初探

摘要：有相當(dāng)?shù)膰胸敭a(chǎn)是為公務(wù)便利或社會公益服務(wù)而存在的，國家作為行政主體行使行政權(quán)時在該財產(chǎn)上享有的物權(quán)不同于民法上的物權(quán)，不以盈利為目的，不應(yīng)受一般私法規(guī)則的支配，而應(yīng)受公法規(guī)則的支配。存在于該財產(chǎn)之上的物權(quán)便是行政法上的物權(quán)。法國行政法將公眾用物和行政活動用物作為不同于私有財產(chǎn)的“公產(chǎn)”，這一劃分在現(xiàn)代國家體系及市場經(jīng)濟(jì)背景下有重要意義。借鑒相關(guān)理論，建立、健全我國行政法上的物權(quán)理論，將對我國行政法理論和實踐大有裨益。

關(guān)鍵詞：行政權(quán)；物權(quán)；公務(wù)用物；公益用物

我國是一個社會主義國家，國有財產(chǎn)廣泛存在，但這些財產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)各異。國家具有雙重身份，因而其所掌握的大量“公有財產(chǎn)”既包括用于社會管理和社會公共利益服務(wù)的財產(chǎn)，也包括參與市場流轉(zhuǎn)牟取利益的財產(chǎn)。這是兩種性質(zhì)不同的財產(chǎn)，前者為國家作為行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力時必需的財產(chǎn)，只能用于公共目的，不得轉(zhuǎn)讓，不得作為取得時效的標(biāo)的物；后者是國家作為民事主體時擁有的財產(chǎn)，與普通民事財產(chǎn)無異，適用民法的規(guī)定。有學(xué)者在對國家所有權(quán)制度進(jìn)行系統(tǒng)研究后，已經(jīng)意識到國家所有權(quán)制度不是一個單純的民法范疇。西方一些國家，尤其是法國，對國有財產(chǎn)制定了完備的法律制度，行政法上的財產(chǎn)權(quán)理論最為完善，我國學(xué)界對此問題很少提及。本文試圖通過對該問題進(jìn)行初步探討，以期引起法學(xué)界對該問題的關(guān)注。

一、行政法上物權(quán)的存在及其內(nèi)涵

（一）行政法上物權(quán)的存在

我們一般將“物權(quán)”視為民法的傳統(tǒng)領(lǐng)域。傳統(tǒng)民法認(rèn)為：“物權(quán)為直接支配特定物并享有利益的權(quán)利?！薄八翘囟ㄉ鐣腥伺c人之間對物的占有關(guān)系在法律上的表現(xiàn)?！薄笆瞧降戎黧w對物享有的占有、使用、收益和處分的絕對權(quán)。”（P7-16）但在現(xiàn)代社會中，國家為了完成其社會使命，往往占有大量物力資財，國家在行使這些財產(chǎn)權(quán)時，并非都以平等主體的身份參與社會活動。如行政受益權(quán)①的存在，行政主體在這些客體上享有的財產(chǎn)權(quán)不受一般民事規(guī)則的支配，而受一些特殊規(guī)則的支配；再如公共設(shè)施的設(shè)置、管理和利用，在行政主體（或授權(quán)組織）與利用者之間形成管理與被管理的行政法律關(guān)系，而非民事法律關(guān)系.在現(xiàn)實生活中，有相當(dāng)?shù)奈锸菫楣怖没蚬珓?wù)便利而存在的，這些物或為行政主體管理，或為行政主體直接占有、使用，不以盈利為目的，不受一般民事規(guī)則的支配。可見，在現(xiàn)實社會中的確存在與私法上的物權(quán)不同的“異類物權(quán)”。

但將作為私法上范疇的物權(quán)移植到行政法領(lǐng)域中是否可能？或者說，在行政法領(lǐng)域中是否存在物權(quán)關(guān)系？對此，在普通法系國家，雖然他們在理論上不區(qū)分公法和私法，但在實踐上采取單一救濟(jì)途徑模式，并且法官具有“造法”功能，有權(quán)對法律問題作出最終解釋，實際上在具體案件中已承認(rèn)公法上物權(quán)和私法上物權(quán)的不同。在大陸法系國家中，法國行政法上有公產(chǎn)和私產(chǎn)的劃分，德國行政法上有”公物”的存在，日本行政法上有“公共營造物”的設(shè)置，這些物作為權(quán)利的客體基本上受行政法規(guī)則的支配。不論大陸法系國家還是英美法系國家，不論判例法還是成文法，都不否認(rèn)行政法領(lǐng)域中有物權(quán)關(guān)系存在。我國學(xué)者對此理論問題很少提及，且一般不予作專門思考和論證，①其理由主要是私法上的物權(quán)肇基于平等主體之間的權(quán)利義務(wù)，而在行政法領(lǐng)域，政府和相對人間關(guān)系屬權(quán)力支配關(guān)系，無平等之可能。筆者認(rèn)為，這種觀點過分拘泥于民法理論以及傳統(tǒng)的行政高權(quán)性行為理論，而沒有體察到現(xiàn)代行政法發(fā)展所帶來的變化，是失之偏頗的。

伴隨著民主思潮的激蕩，福利國家、給付行政等新型國家目的觀的出現(xiàn)，現(xiàn)代行政已從權(quán)力行政轉(zhuǎn)向服務(wù)行政（給付行政），行政活動不僅包括行使權(quán)力的法律行為，也包括提供服務(wù)的事實行為，設(shè)置、管理公有公共設(shè)施已成為給付行政時代國家的主要義務(wù)。且現(xiàn)代社會，公民依靠自力無法生存，不得不越來越多地依靠行政機(jī)關(guān)提供基本生存之需要?，F(xiàn)代行政法的發(fā)展為行政法領(lǐng)域物權(quán)的存在提供了基礎(chǔ)。同時，筆者認(rèn)為：行政法上的物權(quán)觀念來自民法，因而和民法上的物權(quán)有相似之處。但是已由行政法加以改造，使它具有公共使用因素，成為行政法上的物權(quán)。正如行政合同制度來自民法上的合同觀念，經(jīng)過行政法的改造以后，成為和民法上的合同性質(zhì)不同的行政合同一樣。行政合同制度和行政法上的物權(quán)制度，是現(xiàn)實法律中公法和私法使用不同原則的結(jié)果。

（二）行政法上物權(quán)的內(nèi)涵

我們應(yīng)有這樣的觀念：社會中的財產(chǎn)關(guān)系并非都是平等主體間的財產(chǎn)關(guān)系。物權(quán)形態(tài)中有一部分權(quán)利由國家行政機(jī)關(guān)或其他有行政管理權(quán)的團(tuán)體、組織基于行政目的享有，并由行政主體對客體物進(jìn)行管理、處分。這種由行政主體享有，不以盈利為目的，為公共利益或為行政便利而對物占有、使用、管理和處分的權(quán)利即為行政法上的物權(quán)。依據(jù)設(shè)立目的的不同，我們可以將行政法上的物權(quán)劃分為公務(wù)用物物權(quán)和公益用物物權(quán)。②前者是指行政主體公務(wù)活動必需的財產(chǎn)；后者是指公眾直接使用的財產(chǎn)。

種“另類物權(quán)”，在許多方面不同于民法上物權(quán)。

（一）設(shè)定的基礎(chǔ)不同。民法上，物權(quán)制度是對私有財產(chǎn)的一種靜態(tài)保護(hù)，它設(shè)定的基礎(chǔ)是私法自治，即物權(quán)人可以依據(jù)個人意志自由地設(shè)定法律規(guī)定的物權(quán)。而行政法上的物權(quán)則必須附從于行政權(quán)而行使，必須在法定或有明確授權(quán)下才能設(shè)立、行使，不能依照行政主體甚至是個人意志為之。若行政法上的物權(quán)可以任意設(shè)定，必然會侵害私權(quán)，依法行政原則也適用于行政法上的物權(quán)。

（二）設(shè)立的目的不同。民法上物權(quán)的設(shè)立是物權(quán)人為獲取物所帶來的利益，物權(quán)人占有、使用、抵押、處分、留置等活動都是為了獲取利益。而行政法上物權(quán)的設(shè)立則是為了公眾共同受益，或是為公眾直接使用，或是專門或主要用于某種行政公務(wù)。

（三）享有權(quán)利的主體不同。按照我國通說“狹義行政說”，我國行政法中的行政主體一般包括：最高國家行政機(jī)關(guān)、地方各級行政機(jī)關(guān)及由于授權(quán)委托而享有行政權(quán)的公共團(tuán)體（P18-25）。這些行政主體均可作為行政法上物權(quán)的主體。①依據(jù)民法通則，民法上物權(quán)的主體包括法人、自然人和其他經(jīng)濟(jì)組織等民事主體。

二者的根本區(qū)別在于主體是否有行政權(quán)。行政法上的物權(quán)強(qiáng)調(diào)其行政性，行政主體在行使行政權(quán)過程中才會產(chǎn)生行政法上的物權(quán)，這是由行政法上的物權(quán)依附性決定的。

（四）權(quán)利客體范圍不同。我國目前在行政法上尚無系統(tǒng)的物權(quán)理論，我們不妨借鑒一下法國行政法的規(guī)定。按照其劃分公產(chǎn)和私產(chǎn)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，行政主體的公產(chǎn)包括：（1）公眾直接使用的財產(chǎn)，即公眾用公產(chǎn)或共用公產(chǎn)；（2）公務(wù)活動必需的財產(chǎn)，即公務(wù)用公產(chǎn)或公用公產(chǎn)。具體而言包括：海洋公產(chǎn)、河川、湖泊公產(chǎn)、空中公產(chǎn)、地面公產(chǎn)（如國有、省有公路及其附屬物、鐵路及其附屬物、公用墓地、菜市場、教堂、體育場、圖書館、博物館和其中的藏品、展品等）（P309-311）。我國是社會主義國家，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政權(quán)力極度膨脹。突出表現(xiàn)便是將國有經(jīng)營的財產(chǎn)劃歸行政主體支配。目前，我國還在改革這一體制，因此，我們在研究行政法上物權(quán)客體范圍時，不宜將其界定過大。

民法上的物著重強(qiáng)調(diào)對個人利益的滿足，如房屋、生產(chǎn)工具、用于個人消費(fèi)的資料等。隨著科技的發(fā)展，民法上物權(quán)客體范圍會不斷擴(kuò)大。

（五）權(quán)利內(nèi)容不同。民法上物權(quán)理論認(rèn)為物權(quán)可以分為占有、使用、收益和處分四項權(quán)能，民事主體可以依照自己的意志遵循等價有償?shù)脑瓌t行使各項權(quán)能，充分享有各項權(quán)能帶來的利益。行政法上的物權(quán)則不然。它本為公益或行政活動便利而設(shè)，因而極少帶有盈利性，這是二者最大不同。民法上的物既可由所有權(quán)人占有使用，也可由經(jīng)所有人同意的人占有使用。但在行政法上，公益用物由公眾使用，公務(wù)用物一般只能由行政主體使用，禁止在行政法上的財產(chǎn)上為私人利益設(shè)立民法上的物權(quán)關(guān)系。行政法上的財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓受到嚴(yán)格限制，在其使用目的廢除前，不得轉(zhuǎn)讓。

由此可見，行政法上的物權(quán)雖也為權(quán)利主體提供了占有、使用、收益和處分財產(chǎn)的可能性，但由于其具有行政性，各項權(quán)能已無法如民法上物權(quán)那樣行使。一旦這些物不再作為行政法上的物權(quán)客體，則各項權(quán)能回復(fù)圓滿。

（六）保護(hù)方法不同。民法上物權(quán)若遭受侵害，通過物權(quán)人向侵權(quán)人提出請求來實現(xiàn)保護(hù)。若侵權(quán)人不接受請求，物權(quán)人只能向司法機(jī)關(guān)提起訴訟。行政法上物權(quán)的雙方當(dāng)事人處于一種不平等的地位，保護(hù)方法與之不同：（1）行政主體可以自行制定規(guī)范，對行政法上的物權(quán)進(jìn)行保護(hù)；（2）物權(quán)一旦被侵犯，行政主體可依法采取強(qiáng)制措施；（3）公益用物的使用權(quán)無法實現(xiàn)，其使用人可依法要求賠償。

（七）立法、司法遵循原則不同。我們認(rèn)為行政法上的物權(quán)在遵循民事物權(quán)三原則基礎(chǔ)上，應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)兩項原則：法定原則和公益性原則。

1、法定原則。行政法上物權(quán)的法定原則是指行政法上物權(quán)的主體、客體范圍、權(quán)利內(nèi)容及其設(shè)立、變更、行使、消滅均應(yīng)有明確的法律規(guī)定。行政主體只能依法定方式享有、行使行政法上的物權(quán)，不得創(chuàng)設(shè)法律中未規(guī)定的物權(quán)形式和權(quán)利內(nèi)容。

2、公益性原則。近代意義上的行政活動大都圍繞公益性展開，不論公益用物還是公務(wù)用物都體現(xiàn)著公眾的利益，因而行政法上物權(quán)也應(yīng)貫徹公益性原則：（1）行政法上物權(quán)的設(shè)立、變更、行使和消滅應(yīng)遵循公益性；（2）行政法上物權(quán)客體范圍界定應(yīng)遵循公益性原則；（3）行政法上物權(quán)權(quán)能內(nèi)容確定應(yīng)遵循公益性原則。

此外，民法上的財產(chǎn)作為取得時效的標(biāo)的，權(quán)利人不行使權(quán)利的事實狀態(tài)經(jīng)過一定時間，權(quán)利消滅或不受法律保護(hù)。這是因為，民法上物權(quán)制度除保護(hù)物之靜態(tài)安全外，還有促進(jìn)財產(chǎn)流轉(zhuǎn)的目的。如物脫離其權(quán)利主體而為另一主體長期占有，占有主體又無法依法取得對物的權(quán)利，自然不利于財產(chǎn)安全和交易安全。

行政法上的財產(chǎn)是否作為取得時效的標(biāo)的，法國曾對此有不同意見：一種意見認(rèn)為，公產(chǎn)所有權(quán)，只是因公共使用而受到行政法限制，一旦脫離其主體，公共適用排除，客體就恢復(fù)全部民法適用，同一般民法上的物無異，應(yīng)當(dāng)適用取得時效（P315）。另一種意見認(rèn)為，公產(chǎn)不能作為取得時效的標(biāo)的，取得時效對公產(chǎn)的危害，是行政主體在不知不覺的情況下喪失所有權(quán)，這是對公產(chǎn)使用的極大的妨礙（P337）。筆者認(rèn)為，第二種意見似更合理。行政法上物權(quán)的行政性應(yīng)排斥私法上的取得時效，第一種意見正是忽略了這種行政性。排除取得時效使行政主體在任何時候均享有對行政法上物權(quán)客體的追及權(quán)。同時，這樣也是為了保障行政活動，保護(hù)公共利益，是公共利益優(yōu)先的表現(xiàn)。若行政法上的財產(chǎn)對公益或公務(wù)活動已無意義，可由行政主體自由處分，也無須在立法中特別規(guī)定取得時效。

四、行政法上的物權(quán)有關(guān)問題的探析

（一）行政法上物權(quán)的本質(zhì)和屬性

民法上的物權(quán)理論認(rèn)為，民法上的物權(quán)作為一個法律范疇，是指物權(quán)人對物享有的直接支配并排他的權(quán)利，它是特定社會中人與人之間對物的占有關(guān)系在法律上的表現(xiàn)，體現(xiàn)的是一種平等主體間的財產(chǎn)關(guān)系。當(dāng)事人在行使權(quán)利時體現(xiàn)個人意志，反映個人利益。行政法上物權(quán)存在的基礎(chǔ)是國家行政權(quán)，它反映的根本利益是公眾的整體利益。這是由于行政法上的物權(quán)與行政權(quán)的產(chǎn)生有相同的基礎(chǔ)。在市民社會中，每個成員既是社會的主權(quán)者又是國家的受管理者。社會主權(quán)者為了使其利益免受損害，自愿出讓一部分私權(quán)利，在市民間達(dá)成合意而形成的，由行政主體占有、使用。行政法上物權(quán)，本為公務(wù)便利或公共利益而由國家占有、使用，其體現(xiàn)的根本利益是公眾的整體利益，只是在公眾間達(dá)成合意。

行政法上的財產(chǎn)權(quán)區(qū)別于其他財產(chǎn)權(quán)的特點在于它與行政活動緊密，或直接為行政活動服務(wù)，或基于物之使用產(chǎn)生行政管理關(guān)系。因此，無論判定權(quán)利性質(zhì)，還是界定權(quán)利范圍，都應(yīng)待行政性作為行政法上物權(quán)的本質(zhì)屬性。筆者認(rèn)為，行政法上的物權(quán)有以下屬性：（1）行政性。行政性是行政法上的物權(quán)區(qū)別于其他物權(quán)形式的根本特點。這里的行政性是指行政法上物權(quán)的設(shè)立、行使、管理和處分必須以行政活動和公共利益為目的。行政物權(quán)的行政性體現(xiàn)在以下幾方面：權(quán)利主體只能是享有行政管理權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)或其他公共團(tuán)體、組織；行政法上物權(quán)的設(shè)立、行使以及管理活動無一不體現(xiàn)著行政目的；行政法上的物權(quán)所體現(xiàn)的是管理與被管理的行政法律關(guān)系，這些法律關(guān)系或在行政主體公務(wù)活動中產(chǎn)生，或在社會公眾使用物的過程中產(chǎn)生。（2）物權(quán)性。行政法上的物權(quán)仍是物權(quán)體系中的一種。它有與其他物權(quán)形式相同或相似的特點，具體體現(xiàn)為：行政物權(quán)具有獨(dú)占性和排它性，這同其他物權(quán)形式相似；民法上物權(quán)都遵循物權(quán)法定、一物一權(quán)和公示主義三項基本原則（P87-132）。這些原則也為行政物權(quán)所遵守。應(yīng)注意，行政法上物權(quán)的本質(zhì)屬性是行政性，同時，又具有物權(quán)性。這兩種性質(zhì)和諧地并存于行政法上的物權(quán)中。物權(quán)性是由物的自然性決定的，是從靜態(tài)上講的；行政性則主要是由物的使用過程決定的，是從動態(tài)上講的。（3）依附性。行政法上物權(quán)的依附性是指其在行使過程中依從于行政權(quán)而存在，只有在行政權(quán)行使過程中，才會體現(xiàn)出行政法上的物權(quán)。若無視這一性質(zhì)，必然會使行政法上的物權(quán)范圍擴(kuò)大，從而對私權(quán)造成侵害。

（二）行政法上物權(quán)的設(shè)定、廢除和變更

1、設(shè)定。行政主體取得某物的所有權(quán)，只是行政法上物權(quán)構(gòu)成的基礎(chǔ)，此外，還必須具備設(shè)定公共使用或公務(wù)使用的表示行為和事實行為，否則屬于行政主體民法上的財產(chǎn)，公共使用或公務(wù)使用的設(shè)定是行政法上的物權(quán)構(gòu)成的必要條件。行政主體可以兩種方法取得所有權(quán)：一是依民法取得所有權(quán)，主要方式有：買賣、贈與、取得時效、添附等，受民法規(guī)則支配；二是依行政法取得所有權(quán)，主要方式是公用征收。行政主體設(shè)定公共使用或公務(wù)使用可以采取多種形式：可以由政府決定，也可以由法律規(guī)定，可以是法律行為，也可以是事實行為。

2、廢除。在法律沒有特別規(guī)定時，公共使用或公務(wù)使用的廢除由設(shè)定的主體決定。廢除的方式，根據(jù)情況可以采取明確的表示，也可以用默示的方式表示廢除，（如共用設(shè)施已經(jīng)處于不能使用狀態(tài)，行政主體認(rèn)為沒有必要修理，公共使用因此廢除。）行政主體對于公共使用的廢除有自由裁量權(quán)。不過行政法院對廢除公共使用的決定審查比較嚴(yán)格（P320）。公共使用廢除后，該財產(chǎn)成為行政主體的私法上的財產(chǎn)。

3、變更。公共使用或公務(wù)使用的變更可以發(fā)生在同一行政主體內(nèi)部，也可以發(fā)生在不同行政主體之間。前者為使用目的的變更，后者為所有權(quán)的變更。

（三）行政法上財產(chǎn)的保護(hù)和使用

1、保護(hù)。行政法上的財產(chǎn)負(fù)有特定的使命，法律給予公法上的特別保護(hù)防止其被毀損、侵占，以維持其作用。產(chǎn)生損害的原因可能由于管理機(jī)關(guān)的疏忽，可能由于第三者的行為，所以行政法上的財產(chǎn)的保護(hù)制度針對管理機(jī)關(guān)和第三者。（1）財產(chǎn)的維修。行政主體對其行政法上的財產(chǎn)必須采取更為主動的措施，妥善保管、維修以維護(hù)財產(chǎn)的良好狀態(tài)是其必盡的行政法上的義務(wù)。私人對自己的財產(chǎn)不注意維修時，不受別人干涉。對這種疏忽的制裁，是在其財產(chǎn)對第三人造成損害時承擔(dān)賠償責(zé)任。（2）轉(zhuǎn)讓的限制。行政法上的財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓以公共使用或公務(wù)使用廢除為條件。在該目的廢除以前，行政法上的財產(chǎn)不能轉(zhuǎn)讓。同時還禁

止在該財產(chǎn)上為私人利益設(shè)立民法上的物權(quán)關(guān)系。（3）行使處罰權(quán)。為了保護(hù)行政法上的財產(chǎn)完整、不被損害和侵占，公共管理機(jī)關(guān)具有一些特別權(quán)力，可以制定預(yù)防性的規(guī)則，并在規(guī)則被違反時，科以處罰作為制裁。

2、使用。行政法上的財產(chǎn)的使用可以分為公眾直接使用和公務(wù)使用。（1）公務(wù)使用。其目的在于執(zhí)行公務(wù)，由執(zhí)行有關(guān)公務(wù)的行政機(jī)關(guān)使用，但不排除在一定條件下可以由私人使用和受特許的人使用。（2）公眾的直接使用。又區(qū)分為共同使用和獨(dú)占使用。共同使用是指一般公眾不需要對該財產(chǎn)享有任何特殊的權(quán)利，可以直接使用，管理機(jī)關(guān)對于該財產(chǎn)的普通使用不能任意拒絕，沒有自由裁量權(quán)力。最通常的方式是對不動產(chǎn)的進(jìn)入、通行和停車的自由。共同使用受三個傳統(tǒng)原則支配：自由使用、免費(fèi)使用和平等使用。獨(dú)占使用是指使用者根據(jù)行政主體給予的權(quán)利，單獨(dú)使用公產(chǎn)的一部分。獨(dú)占使用完全不適用共同使用的三原則。

五、研究行政法上的物權(quán)的意義

人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)是一切部門法中的兩個最基本和最重要的問題和內(nèi)容。行政法上的財產(chǎn)權(quán)理論和制度的重要意義必將隨著實踐的發(fā)展愈加顯露。

（一）行政法上物權(quán)制度的確立有利于完善我國的行政法學(xué)體系。大陸法系國家在行政法上均有“公產(chǎn)”、“公物”等概念和相關(guān)法律制度。但一直學(xué)習(xí)借鑒大陸法傳統(tǒng)的我國在這方面的研究成果卻寥寥無幾。這既有悖于大陸法系傳統(tǒng)，也不能滿足我國行政法實踐的需求。行政手段應(yīng)包括人的手段、法律手段和物的手段（P302）。我國目前有關(guān)行政物的手段的研究落后于其它兩項，行政法上的物權(quán)研究和立法是一個空白。行政法上物權(quán)理論的研究可以彌補(bǔ)我們法學(xué)研究的空白，使我們的行政法體系更加完整嚴(yán)密。

（二）行政法上物權(quán)制度的確立有利于政府職能和國有職能的轉(zhuǎn)變。國家所有權(quán)所代表的財產(chǎn)不僅規(guī)模巨大而且范圍極為廣泛，其中有些財產(chǎn)肯定要進(jìn)入市場，有些財產(chǎn)則不能進(jìn)入市場。然而，按舊經(jīng)濟(jì)體制和舊意識形態(tài)建立起來的國家所有權(quán)，對這兩類財產(chǎn)是不作區(qū)分的。導(dǎo)致政府擁有的經(jīng)營性資產(chǎn)往往借助于公共權(quán)力進(jìn)入市場進(jìn)行盈利，這與建立市場經(jīng)濟(jì)體制的根本目標(biāo)相違背；國有實際上履行行政機(jī)關(guān)的職能，把實現(xiàn)行政目的當(dāng)成自己的目標(biāo)。究其原因在于未將國家民法上的財產(chǎn)與行政法上的財產(chǎn)作嚴(yán)格的區(qū)分。行政法上物權(quán)制度的建立，可將國有財產(chǎn)明確地分為兩部分，一部分是生產(chǎn)性的可以用以盈利的，其本質(zhì)與民法上的財產(chǎn)無異，適用民法規(guī)范，經(jīng)營主體自主經(jīng)營，公權(quán)力不得任意介入；另一部分是非生產(chǎn)性的，或者供行政機(jī)關(guān)公務(wù)使用，或者供一般公眾使用的，其運(yùn)用要符合行政法上的目的，絕對不能應(yīng)用于私法上的目的。這就嚴(yán)格地限制國有財產(chǎn)借助公權(quán)力進(jìn)入市場盈利，也限制公權(quán)力對市場的任意干預(yù)。還須注意的是，在劃分財產(chǎn)界限時，不能不加區(qū)分的把一切國有財產(chǎn)都當(dāng)作民事財產(chǎn)來處理。因為當(dāng)作為特許公務(wù)法人履行經(jīng)營管理職責(zé)時，與社會公眾之間形成的是行政法律關(guān)系，如公路管理機(jī)構(gòu)、國家鐵路運(yùn)輸。①具有行政法上財產(chǎn)的特征，與民法上的財產(chǎn)大相徑庭。這部分國有財產(chǎn)受公法規(guī)則保護(hù)，處理其應(yīng)適用行政法而不是民法。

（三）行政法上的物權(quán)制度的確立有利于保障相對人的合法權(quán)益。行政法上的物權(quán)體現(xiàn)的是行政法律關(guān)系，存在不特定的相對人。行政主體在管理不善，財產(chǎn)存在瑕疵時，就可能侵犯相對人的合法權(quán)益。訴訟法上，我國一直將國家財產(chǎn)引起的侵害統(tǒng)統(tǒng)劃為民事訴訟，這樣不利于保護(hù)相對人的合法權(quán)益。行政法上的物權(quán)確立后，由那些公益用物或行政用物引發(fā)的糾紛將劃歸行政訴訟。這樣由國家承擔(dān)