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行政復(fù)議證據(jù)制度法律論文

行政復(fù)議證據(jù)制度法律論文行政復(fù)議是一種立足于行政體系內(nèi)部的行政糾紛解決機(jī)制，既有行政性質(zhì)，又有司法色彩。我國(guó)的行政復(fù)議制度自《行政復(fù)議法》于1999年頒布實(shí)施以來(lái)，中間經(jīng)2007年《行政復(fù)議法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）的補(bǔ)強(qiáng)細(xì)化，在實(shí)踐中發(fā)揮了積極作用，但也面臨諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)。盡管行政復(fù)議在整體上仍被視為行政機(jī)制而存在，行政復(fù)議的準(zhǔn)司法化已成國(guó)際趨勢(shì)，在學(xué)界也取得較多共識(shí)。行政復(fù)議的司法化要求吸納司法制度的長(zhǎng)處，對(duì)復(fù)議權(quán)形成公正、公開、有力的程序約束。證據(jù)制度是司法審查的精華所在，其在行政復(fù)議中的重要性不言自明。我國(guó)現(xiàn)有的行政復(fù)議證據(jù)制度雖已初具規(guī)模，但無(wú)論從先天上還是從后天上看都存在不足，在整體和細(xì)節(jié)上都有所缺失。這些不足影響了行政復(fù)議制度的長(zhǎng)期健康發(fā)展，亟需加以改革完善。從學(xué)界來(lái)看，還缺乏對(duì)行政復(fù)議證據(jù)制度深入的專題研究。有鑒于此，本文將以我國(guó)行政復(fù)議證據(jù)制度為對(duì)象，以其完善為旨趣展開探討。

一、我國(guó)行政復(fù)議證據(jù)制度的主要特點(diǎn)

我國(guó)行政復(fù)議證據(jù)制度由《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議實(shí)施條例》構(gòu)建，所涉條文有：《行政復(fù)議法》第3條第2項(xiàng)，第11、22、23、24條，第28條第1款第1、3、4項(xiàng)，第36條；《實(shí)施條例》第15條第1款第6項(xiàng)，第21、33-37、43、46、47、63條。這些條文構(gòu)建的行政復(fù)議證據(jù)制度包括如下內(nèi)容：第一，《行政復(fù)議法》第22條確立了以書面審查為原則、口頭審查為例外的證據(jù)審查制度。第二，《行政復(fù)議法》第11條，第23條第1款，第28條第1款第4項(xiàng)，《實(shí)施條例》第21、36條規(guī)定了舉證制度（含舉證責(zé)任分擔(dān)、舉證期限、舉證主體等）。第三，《實(shí)施條例》第33條規(guī)定了聽證制度。第四，《行政復(fù)議法》第24條規(guī)定了證據(jù)效力制度，根據(jù)該條，在行政復(fù)議過(guò)程中，被申請(qǐng)人自行向申請(qǐng)人和其他有關(guān)組織或個(gè)者人收集的證據(jù)不具有效力。第五，《行政復(fù)議法》第28條第1款第1項(xiàng)規(guī)定了“具體行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿”的證明標(biāo)準(zhǔn)。第六，《行政復(fù)議法》第3條第2項(xiàng)、第22條，《實(shí)施條例》第34條規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)取證據(jù)制度。第七，《行政復(fù)議法》第23條第2款，《實(shí)施條例》第35條規(guī)定了申請(qǐng)人和第三人的查閱權(quán)。第八，《實(shí)施條例》第37條規(guī)定了鑒度。

從上述條文不難看出，我國(guó)行政復(fù)議的證據(jù)制度具有以下特點(diǎn)：第一，條文分散無(wú)序。證據(jù)制度所涉條文較為分散，分布于《行政復(fù)議法》和《實(shí)施條例》之中，散見于不相鄰的多個(gè)條文之中，形式上缺乏系統(tǒng)性，不利于形成整體認(rèn)知，也不便于適用。第二，體系殘缺不全。行政復(fù)議的證據(jù)制度不單形式上缺乏系統(tǒng)性，就其邏輯結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，也存在頗多缺失，若將其與行政訴訟的證據(jù)制度相比即可一目了然，下文將重點(diǎn)討論這一問(wèn)題，此不贅述。第三，初始定位不準(zhǔn)。由于《行政復(fù)議法》的立法宗旨是便民、快捷的效率主義，其初衷是“不宜、也不必搬用司法機(jī)關(guān)辦案的程序，使行政復(fù)議‘司法’化”。在這種思想指導(dǎo)下，該法對(duì)復(fù)議程序的設(shè)計(jì)與行政訴訟相比就顯得頗為粗放，其中的證據(jù)制度也不例外。這種粗放型審查機(jī)制在保證快捷高效的同時(shí)，也不可避免地犧牲了制度的公正性、權(quán)威性和公信力，實(shí)踐中復(fù)議案件數(shù)量偏少、復(fù)議功能受阻的現(xiàn)狀就反映了這一點(diǎn)。為了彌補(bǔ)《行政復(fù)議法》的先天不足，《實(shí)施條例》對(duì)證據(jù)制度做了個(gè)別補(bǔ)充，但仍未完成體系化改造。因此，全面梳理現(xiàn)行證據(jù)制度的問(wèn)題，通過(guò)重新修改《行政復(fù)議法》加以一攬子解決，就日益顯得必要。

二、行政復(fù)議證據(jù)制度存在的主要問(wèn)題

通過(guò)上述分析可見，現(xiàn)行的證據(jù)制度比較原則和粗疏，影響了行政復(fù)議的公正性，亟需加以檢討。當(dāng)前存在的問(wèn)題主要有以下幾個(gè)方面：

（一）舉證責(zé)任規(guī)定不夠全面

在舉證責(zé)任方面，《行政復(fù)議法》僅在第11條規(guī)定了行政復(fù)議申請(qǐng)的要求，申請(qǐng)人只要講清主要事實(shí)即可，無(wú)需承擔(dān)初步證明責(zé)任?！秾?shí)施條例》第21條補(bǔ)充規(guī)定了申請(qǐng)人的初步證明責(zé)任。但整體來(lái)看仍有不足：第一，《行政復(fù)議法》及《實(shí)施條例》均明示了第三人參與行政復(fù)議的權(quán)利，但均未涉及其應(yīng)負(fù)的舉證責(zé)任。第二，《行政復(fù)議法》第28條第1款第4項(xiàng)關(guān)于被申請(qǐng)人逾期不舉證視為無(wú)證據(jù)的規(guī)定是不完整的，忽略了被申請(qǐng)人因不可抗力或客觀上不能控制的其他正當(dāng)事由而不能如期舉證的情況。第三，在申請(qǐng)人的初步證明責(zé)任問(wèn)題上，《實(shí)施條例》第21條雖作了補(bǔ)充，但仍有不周之處，忽略了不作為案件中的除外情形—在行政機(jī)關(guān)不作為案件中，行政機(jī)關(guān)往往不向相對(duì)人提供書面答復(fù)，相對(duì)人難于獲取行政機(jī)關(guān)不作為的初步證據(jù)，復(fù)議機(jī)關(guān)在沒(méi)有相應(yīng)證據(jù)的情況下又不予立案，致使行政機(jī)關(guān)不作為案件很難被立案—這在行政訴訟的證據(jù)制度中早已有成熟的規(guī)定可資借鑒。

（二）證據(jù)認(rèn)定規(guī)則體系缺失

證明是一個(gè)十分復(fù)雜的去粗存精、去偽存真、由此及彼、由表及里的不斷升華的認(rèn)識(shí)和確認(rèn)過(guò)程。證明過(guò)程是在行政復(fù)議活動(dòng)中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照法定程序，運(yùn)用一定的證據(jù)規(guī)則審核證據(jù)進(jìn)而認(rèn)定特定案件事實(shí)的過(guò)程。此處所謂的“證據(jù)規(guī)則”，是一套綜合的技術(shù)規(guī)則，如證據(jù)資格、證明效力認(rèn)定、推定、認(rèn)知等。對(duì)此，《行政復(fù)議法》及《實(shí)施條例》均未作出規(guī)定。證據(jù)認(rèn)定規(guī)則體系的缺失也造成當(dāng)前行政復(fù)議實(shí)踐中的“無(wú)所適從”，辦案人員在審核證據(jù)和認(rèn)定事實(shí)時(shí)缺乏統(tǒng)一的客觀標(biāo)準(zhǔn)。

適用。

第五，增加證據(jù)保全制度?！缎姓?fù)議法》、《實(shí)施條例》均未對(duì)證據(jù)保全作出規(guī)定，但其本身又是完整的證據(jù)制度不可缺少的一部分，故有必要予以補(bǔ)充。行政復(fù)議期間，在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人或者第三人可以向行政復(fù)議委員會(huì)申請(qǐng)保全證據(jù)，行政復(fù)議委員會(huì)也可以主動(dòng)采取保全措施。

第六，增加證據(jù)排除制度。對(duì)申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人以及第三人提供的證據(jù)，復(fù)議機(jī)關(guān)不能照單全收，而應(yīng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查。但《行政復(fù)議法》、《實(shí)施條例》均未作出規(guī)定，有必要予以補(bǔ)充。這一問(wèn)題可以分為兩方面闡述。其一，非法證據(jù)排除問(wèn)題：當(dāng)事人以違反法律禁止性規(guī)定或者侵犯他人合法權(quán)益的方法取得的證據(jù)，不應(yīng)作為認(rèn)定事實(shí)的依據(jù)。其二，不能作為認(rèn)定被申請(qǐng)人具體行政行為合法的依據(jù)，但可以作為認(rèn)定其他事實(shí)的依據(jù)，包括：（1）被申請(qǐng)人在作出具體行政行為后，或者在行政復(fù)議期間未經(jīng)行政復(fù)議委員會(huì)同意自行收集的證據(jù)；（2）被申請(qǐng)人在行政程序中未作為具體行政行為依據(jù)，而在申請(qǐng)人申請(qǐng)行政復(fù)議期間作為具體行政行為依據(jù)的證據(jù)；（3）行政復(fù)議委員會(huì)調(diào)取的證據(jù)。

最后，應(yīng)當(dāng)對(duì)證據(jù)和程序兩部分的內(nèi)容分類歸并。由于證據(jù)制度部分與程序部分在內(nèi)容上存在交叉，為了保持證據(jù)制度部分的獨(dú)立性和程序部分的完整性，建議將申請(qǐng)