行政訴訟受案標(biāo)準(zhǔn)研究

行政訴訟受案標(biāo)準(zhǔn)研究

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法》）第

2條、第5條、第11條和第12

條從不同角度規(guī)定了行政訴訟的受案范圍。最高人民法院在《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）以及其他的司法解釋中，也對(duì)受案范圍的有關(guān)問(wèn)題作了解釋。然而，無(wú)論在理論上還是實(shí)踐中，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的哪些行為可訴仍有許多不清楚的地方。行政訴訟的受案標(biāo)準(zhǔn)是為解決行政機(jī)關(guān)行為的可訴性問(wèn)題而提出的，不是泛指提起行政訴訟要具備的一切條件。本文試就研究行政訴訟受案標(biāo)準(zhǔn)的必要性、行政訴訟受案的若干基本標(biāo)準(zhǔn)以及確立行政訴訟受案標(biāo)準(zhǔn)的途徑等提出自己的見(jiàn)解，以就教于學(xué)界同仁。

一、研究行政訴訟受案標(biāo)準(zhǔn)的必要性

行政訴訟受案標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)踐提出的課題。雖然《行政訴訟法》對(duì)受案范圍已有規(guī)定，但在具體判定提起訴訟的行為是否可訴時(shí)，法官們有時(shí)感到無(wú)標(biāo)準(zhǔn)可依。其結(jié)果是許多本應(yīng)該通過(guò)行政訴訟解決的糾紛被排除在行政訴訟之外，相對(duì)人的合法權(quán)益得不到有效保護(hù)。在行政訴訟受案方面給法官帶來(lái)困擾的原因，歸納起來(lái)有以下三個(gè)方面：

1.《行政訴訟法》自身存在缺陷。我國(guó)是成文法國(guó)家，奉行成文法原則，不承認(rèn)判例的效力，因此，法律條文對(duì)司法實(shí)踐有很大的限制。法律規(guī)定得完備，自然運(yùn)作起來(lái)就不會(huì)有太多的阻礙。但遺憾的是我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定不僅原則，而且存在疏漏。第一，《行政訴訟法》對(duì)涉及受案范圍的重要的法律術(shù)語(yǔ)沒(méi)有任何界定。如具體行政行為、許可證、國(guó)防行為、國(guó)家行為等?！缎姓V訟法》多次使用了“具體行政行為”的概念，但具體行政行為的內(nèi)涵與外延并不明確。第二，《行政訴訟法》有關(guān)受案范圍的條款不夠嚴(yán)謹(jǐn)。如《行政訴訟法》第12條第3款規(guī)定不得就行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、

任免等決定提起行政訴訟。在這里不能起訴的是所有的內(nèi)部管理行為，還是內(nèi)部管理行為的一部分，在理論上和實(shí)踐中均有爭(zhēng)議。〔1〕第三，

《行政訴訟法》對(duì)受案范圍的規(guī)定方式不夠周全。《行政訴訟法》對(duì)受案范圍既作了肯定規(guī)定：即哪些具體行政行為可訴；又作了否定規(guī)定：即哪些行為不能訴。那么處于肯定和否定之外的行為，如行政裁決行為、技術(shù)鑒定行為等能否進(jìn)入行政訴訟就成了盲區(qū)。

2.司法解釋存在諸多不足?！缎姓V訟法》規(guī)定的不周延本希望通過(guò)訴訟實(shí)踐，由司法解釋來(lái)彌補(bǔ)。但是，最高人民法院的司法解釋并沒(méi)有前進(jìn)多少。雖然最高人民法院在其司法解釋中對(duì)“具體行政行為”作了解釋?zhuān)?〕并明確了幾類(lèi)行為的可訴性問(wèn)題，

但仍不足以為訴訟實(shí)踐提供明確的標(biāo)準(zhǔn)。此外，司法解釋有時(shí)前后不一致，這進(jìn)一步造成了實(shí)踐上的混亂。如《意見(jiàn)》中將行政機(jī)關(guān)的賠償裁決行為列為可訴的具體行政行為范疇，而最高人民法院在1993年關(guān)于《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第14條有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函中，卻將行政機(jī)關(guān)作出的拆遷糾紛裁決確定為不可訴的行為。賠償裁決和房屋拆遷糾紛裁決同屬于裁決行為，實(shí)無(wú)本質(zhì)區(qū)別，但卻是一個(gè)可訴，另一個(gè)不可訴，故標(biāo)準(zhǔn)實(shí)難以掌握。

3.行政法的理論很不成熟。在行政法理論中，與行政訴訟受案范圍最密切的是行政行為理論。行政行為在行政法學(xué)中占有極其重要的地位，許多學(xué)者都以此為核心來(lái)構(gòu)建行政法學(xué)體系，但行政行為的理論也是最為混亂的，既缺乏深層次的理論研究，也缺乏具體的分析。僅就行政行為的界定和范圍來(lái)說(shuō)，就存在不少問(wèn)題，歸納起來(lái)有：第一，法律行為與事實(shí)行為不分。通常認(rèn)為行政行為是法律行為，但對(duì)法律行為的理解是行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)作出的行為。而行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的行為卻包含了大量的事實(shí)行為，如行政檢查行為（當(dāng)然，強(qiáng)制檢查行為是一種法律行為）等。更有學(xué)者直接認(rèn)為行政事實(shí)行為也是一種具體行政行為。〔3〕筆者無(wú)意在此分析行政行為與事實(shí)行為的區(qū)別，但有一點(diǎn)是明確的，即行政行為概念的提出本身就意味著行政行為不包括所有的行政管理行為，意味著與事實(shí)行為是有區(qū)別的。第二，實(shí)體行為與程序行為不分。有學(xué)者認(rèn)為行政行為可分為實(shí)體行為和程序行為?！?

〕而實(shí)際上程序行為多是對(duì)相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，對(duì)相對(duì)人沒(méi)有拘束力的行為，如要求相對(duì)人對(duì)有關(guān)問(wèn)題予以說(shuō)明的行為。這些行為當(dāng)然不屬于行政行為的范疇。第三，過(guò)程與結(jié)果不分。例如有些學(xué)者將行政執(zhí)法作為行政行為的一類(lèi)，〔5〕從字面上看，

行政執(zhí)法強(qiáng)調(diào)的是執(zhí)行法律的全過(guò)程，包括主體、程序等各方面，行政執(zhí)法的結(jié)果有可能產(chǎn)生行政行為，也有可能不產(chǎn)生行政行為，將行政執(zhí)法與行政執(zhí)法可能產(chǎn)生的結(jié)果混同顯然是不科學(xué)的。此外，行政行為的理論中還常常是內(nèi)部、外部不分，涵義相當(dāng)含混。由于行政行為的理論不成熟，自然影響到具體行政行為的界定和范圍的確定，進(jìn)而對(duì)行政訴訟的受案環(huán)節(jié)產(chǎn)生不良影響。

由于《行政訴訟法》、司法解釋以及行政法的理論都沒(méi)有從根本上解決行政訴訟的受案標(biāo)準(zhǔn)，其結(jié)果是各法院自行其是，標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一。當(dāng)《行政訴訟法》有規(guī)定時(shí)，按其規(guī)定受案；當(dāng)《行政訴訟法》的規(guī)定不明確時(shí)，有的法院根據(jù)司法解釋對(duì)提起訴訟的行為的可訴性進(jìn)行判斷，甚至于按司法解釋推定。如最高人民法院把交通事故責(zé)任認(rèn)定確定為不可訴的行為，依此類(lèi)推，火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定、醫(yī)療事故責(zé)任認(rèn)定都不可訴。還有的法院憑法官的判斷，甚至拋開(kāi)法理和有關(guān)解釋?zhuān)鶕?jù)實(shí)際需要來(lái)決定行為的可訴性?！?〕

職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的例外，相對(duì)人不能提起行政訴訟。這也是世界各國(guó)的通例。第二，提起訴訟的行為是否是行使職權(quán)的行為，只能從形式上而不能從實(shí)質(zhì)上予以判斷。行政機(jī)關(guān)的行為可能是超越職權(quán)的行為，也可能是濫用職權(quán)的行為，但只要在表現(xiàn)上看來(lái)是為了行政管理，都符合職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。第三，對(duì)行政機(jī)關(guān)的不作為提起訴訟時(shí)，職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)是判斷可訴性的基本標(biāo)準(zhǔn)，每個(gè)行政機(jī)關(guān)都有特定的職權(quán)，對(duì)其職權(quán)范圍內(nèi)的不作為都可以提起行政訴訟。對(duì)行政機(jī)關(guān)職權(quán)以外的不作為不得提起訴訟，如相對(duì)人要求稅務(wù)機(jī)關(guān)保護(hù)其人身安全。采用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)可以避免司法成本的浪費(fèi)。當(dāng)然，如果職權(quán)歸屬不清應(yīng)當(dāng)允許起訴。

3.可訴行為的實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)在管理中對(duì)相對(duì)人實(shí)施的具體行為可分為兩類(lèi)：一類(lèi)是對(duì)相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的行為。如罰款決定、授予律師資格證書(shū)等，這類(lèi)行為最終會(huì)改變相對(duì)人的法律地位。另一類(lèi)行為不對(duì)相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，不直接改變相對(duì)人的法律地位。如行政機(jī)關(guān)要求相對(duì)人提供帳冊(cè)的行為、要求相對(duì)人說(shuō)明理由的行為。我們不妨把這二類(lèi)行為稱(chēng)為實(shí)體行為和程序行為。行政機(jī)關(guān)的這二類(lèi)行為是否都具有可訴性呢？筆者認(rèn)為只應(yīng)確立可訴行為的實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)，即只有行政機(jī)關(guān)的實(shí)體行為（影響相對(duì)人實(shí)體權(quán)利義務(wù)的行為）才具有可訴性。程序行為不可訴，但其違法時(shí)可作為實(shí)體行為的程序要件受審查。

建立實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)，主要是基于以下考慮：第一，行政活動(dòng)的最終目的在于確保公民權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)。這里的權(quán)利義務(wù)主要是就實(shí)體而言的，如政治權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)等。當(dāng)相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利受到侵害時(shí)，給予救濟(jì)是行政訴訟最主要的目的，實(shí)體行為的可訴性是不容置疑的。第二，行政機(jī)關(guān)的程序行為是服務(wù)于實(shí)體行為的，通常沒(méi)有獨(dú)立存在的意義。如果實(shí)體行為沒(méi)有對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)不利影響，程序行為也就不在受攻擊之列。例如某公民申請(qǐng)個(gè)體營(yíng)業(yè)執(zhí)照，工商行政機(jī)關(guān)同意其申請(qǐng)，盡管核發(fā)程序可能有違法之處，如工商行政機(jī)關(guān)沒(méi)有按規(guī)定讓該公民填寫(xiě)申請(qǐng)登記表，但該公民不能就程序問(wèn)題單獨(dú)提起行政訴訟。第三，從訴訟的效益上看，如果允許對(duì)不影響實(shí)體權(quán)利的程序行為單獨(dú)提起行政訴訟，會(huì)增加法院的工作負(fù)擔(dān)，顯然是不可取的。第四，從世界各國(guó)行政訴訟的理論和實(shí)踐來(lái)看，各國(guó)都毫無(wú)例外地將行政訴訟限定在行政機(jī)關(guān)的實(shí)體行為上。例如在法國(guó)只能對(duì)行政決定提起越權(quán)之訴。行政決定是能夠影響當(dāng)事人的權(quán)益的行為，行政機(jī)關(guān)采取決定以前的準(zhǔn)備行為，采取決定以后的執(zhí)行行為都不是一個(gè)決定，對(duì)之不能提起越權(quán)之訴?！?

〕再如在美國(guó)，行政機(jī)關(guān)命令當(dāng)事人說(shuō)明原因的通知，不是一個(gè)可以審查的行政行為。只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)作出最后決定，影響當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)或利益時(shí)，才是可以審查的行政行為?！?〕

確立實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)，還需明確以下問(wèn)題：第一，要區(qū)別行政機(jī)關(guān)管理行為的性質(zhì)。在一般情況下，實(shí)體行為與程序行為是容易辨認(rèn)的，但在特殊情況下不易區(qū)分。例如有的行為具有實(shí)體行為和程序行為雙重性質(zhì)，其自身是一個(gè)實(shí)體行為，但相對(duì)于行政機(jī)關(guān)的某個(gè)最終處理行為來(lái)說(shuō)，又是一個(gè)程序性的行為。如某市公安局根據(jù)一封匿名信中有關(guān)某公民印制黃色書(shū)刊的舉報(bào)，違法對(duì)該公民的住宅進(jìn)行強(qiáng)制搜查，事后查出該公民沒(méi)有違法行為，該公民不受處罰。雖然針對(duì)最終處理來(lái)說(shuō)，強(qiáng)制搜查行為是程序性的行為，但強(qiáng)制搜查本身是一種影響公民人身權(quán)的實(shí)體行為，強(qiáng)制搜查的實(shí)施已構(gòu)成對(duì)該公民的實(shí)質(zhì)侵害，因而是可訴的。再如行政機(jī)關(guān)拖延頒發(fā)許可證的行為。如果超過(guò)法定期限，但最后還是頒發(fā)了許可證，則超期行為是程序性行為；如果拖延一直不作答復(fù)，則為不履行職責(zé)的實(shí)體性行為，因而能單獨(dú)被訴。第二，從《行政訴訟法》的規(guī)定來(lái)看，我國(guó)目前只能對(duì)相對(duì)人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)構(gòu)成侵害的行為提起訴訟。關(guān)于《行政訴訟法》第11條前7

項(xiàng)列舉中涉及政治權(quán)利的行為，如出版、集會(huì)游行方面的許可糾紛是否可訴，實(shí)際部門(mén)持否定態(tài)度，理論界存在爭(zhēng)議，尚需進(jìn)一步研究。第三，只要行政機(jī)關(guān)的行為影響到相對(duì)人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，無(wú)論是否屬于《行政訴訟法》第11條列舉的7項(xiàng)內(nèi)容，都具有可訴性。如行政機(jī)關(guān)對(duì)某事故責(zé)任的認(rèn)定行為、

行政機(jī)關(guān)公布產(chǎn)品質(zhì)量抽查結(jié)果的行為等。1992年最高人民法院、公安部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問(wèn)題的通知》將公安機(jī)關(guān)的交通責(zé)任事故認(rèn)定確定為不可訴的行為，顯然是不合法理的。交通責(zé)任事故認(rèn)定無(wú)疑會(huì)對(duì)當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，而且實(shí)踐中，交通責(zé)任事故認(rèn)定方面的違法行為并不少見(jiàn)?！?0〕為保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)將行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人地位的認(rèn)定行為及有關(guān)責(zé)任事故方面的認(rèn)定行為全部列入受案范圍。

4.可訴行為的拘束力標(biāo)準(zhǔn)。拘束力標(biāo)準(zhǔn)，是指對(duì)相對(duì)人有拘束力的行為可訴，沒(méi)有拘束力的行為不可訴。有拘束力的行為，人們又常稱(chēng)為法律行為，有三個(gè)特征：其一，有行政機(jī)關(guān)明示或暗示的意思表示；其二，以產(chǎn)生行政法上的效果為目的，即影響相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)；其三，這種行為一旦作出，無(wú)論對(duì)相對(duì)人、行政機(jī)關(guān)或第三人都有拘束力量。如行政處罰決定、行政機(jī)關(guān)授予某公民專(zhuān)利權(quán)的行為等。沒(méi)有拘束力的行為，也就是人們常說(shuō)的事實(shí)行為，不具有上述三個(gè)特征，如對(duì)扣押物品的保管行為、閱讀材料的行為等。由有拘束力的行為的性質(zhì)所決定，這類(lèi)行為一般由法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)必須依法實(shí)施，而事實(shí)行為則大多沒(méi)有法律的嚴(yán)格規(guī)定。由于行政訴訟解決的是行為的合法性及效力問(wèn)題，因而只能對(duì)有拘束力的行為提起。沒(méi)有拘束力的行為不必進(jìn)入行政訴訟程序，但后者侵權(quán)給相對(duì)人造成實(shí)際損害的，相對(duì)人可請(qǐng)求行政賠償。

可訴行為的拘束力標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)有一定程度的交叉，如程序行為在一定情況下也可能是沒(méi)有拘束力的行為，但這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重點(diǎn)不一樣，有各自獨(dú)特的意義。

5.可訴行為的成熟性標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)指只能對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施終了的行為才能起訴，即起訴須達(dá)到成熟性。具體地說(shuō)，成熟性標(biāo)準(zhǔn)包括以下幾項(xiàng)內(nèi)容：第一，處于預(yù)備性的、中間性的決定不能提起行政訴訟。如相對(duì)人不能對(duì)可能會(huì)作出的行政處罰在正式作出以前提起訴訟。第二，如果當(dāng)事人認(rèn)為預(yù)備性的、中間性的和程序性的決定或行為違法，可在最終的實(shí)體決定作出以后，以該實(shí)體決定違法起訴，并以中間性的、程序性的行為違法為理由。第三，如果一個(gè)最終行為中包含一個(gè)或幾個(gè)獨(dú)立的實(shí)體行為，則相對(duì)人在行為終結(jié)后可對(duì)最終行為或其中任何一個(gè)實(shí)體行為提起訴訟。

在理論上確立成熟性標(biāo)準(zhǔn)主要有以下幾方面的原因：首先，成熟性標(biāo)準(zhǔn)可以避免法院過(guò)早地卷入行政決定的程序，妨礙行政機(jī)關(guān)的職權(quán)行使。其次，如果行政程序沒(méi)有完結(jié)，那么行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間的爭(zhēng)議在性質(zhì)上往往并不明確，這時(shí)如果允許起訴，則難以審理。再次，中間性的決定、程序性的決定或行為可以由最后的決定吸收，最后對(duì)該決定予以審查，有利于減少司法成本。最后，從國(guó)外情況看，有的國(guó)家如美國(guó)也強(qiáng)調(diào)這一標(biāo)準(zhǔn)，即對(duì)中間性的行為或程序性的行為都不能起訴。

這里需要注意的是如果在最終決定作出后對(duì)其中包含的實(shí)體行為提起訴訟，其時(shí)效應(yīng)從行為終了之日或告知權(quán)利之日起開(kāi)始計(jì)算。

6.可訴行為的具體性標(biāo)準(zhǔn)。按照《行政訴訟法》的規(guī)定，相對(duì)人只有對(duì)具體行政行為不服才能提起行政訴訟，顯然，這里是以行為的具體性為可訴標(biāo)準(zhǔn)。至于如何理解具體性標(biāo)準(zhǔn)，有兩種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為某行為必須是針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)作出的才符合具體性標(biāo)準(zhǔn)?！兑庖?jiàn)》第1

條中的表述正是這種觀點(diǎn)的體現(xiàn)。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為除第一種觀點(diǎn)包含的內(nèi)容外，針對(duì)特定的事作出的行為，如果事實(shí)上影響特定人的權(quán)益，也符合具體性標(biāo)準(zhǔn)。如行政機(jī)關(guān)發(fā)文禁止其他企事業(yè)單位和某經(jīng)濟(jì)往來(lái)?！?1〕筆者贊成第二種觀點(diǎn)，其理由如下：第一，《行政訴訟法》第2條規(guī)定公民、

法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)提起行政訴訟。這里并沒(méi)有限定具體行政行為必須是直接針對(duì)相對(duì)人作出的，不排除非直接行為的可訴性。第二，從行政訴訟的最終目的來(lái)看，是為了保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，因而無(wú)論某具體行為表現(xiàn)形式如何，只要對(duì)特定的相對(duì)人造成損害，該行為就具有可訴性。

關(guān)于具體性標(biāo)準(zhǔn)，還有兩點(diǎn)值得注意：其一，行為的具體性與抽象性的劃分標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此問(wèn)題學(xué)術(shù)界多有討論，至今還沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，需進(jìn)一步研究。其二，分析行為的具體與否，要從實(shí)質(zhì)上分析，有些行為具有雙重性，集抽象與具體于一身，就其具體一面給特定相對(duì)人造成損害時(shí)，該行為應(yīng)當(dāng)是可訴的。以行政機(jī)關(guān)發(fā)文禁止其他企事業(yè)單位和某進(jìn)行經(jīng)濟(jì)往來(lái)為例，該文件對(duì)一般企事業(yè)單位來(lái)說(shuō)是抽象的、不可訴的；但對(duì)被禁止與其往來(lái)的來(lái)說(shuō)，又是具體的、可訴的。

7.可訴行為的外部性標(biāo)準(zhǔn)?！缎姓V訟法》第12條第3

款明確規(guī)定，人民法院不受理因行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定提起的訴訟。由此可見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)的純內(nèi)部行為不可訴。內(nèi)部行為不由法院管轄的理由是：第一，司法對(duì)行政的監(jiān)督限于行使行政權(quán)的活動(dòng)的監(jiān)督，純內(nèi)部的管理、人事安排等屬于行政機(jī)關(guān)自己的事情，不宜受司法干預(yù)。第二，建立行政訴訟制度的目的是為相對(duì)人提供法律救濟(jì)，而不是為解決行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部紛爭(zhēng)。第三，因純內(nèi)部行為引起的爭(zhēng)議可通過(guò)其他法律途徑解決。如公務(wù)員對(duì)行政處分不服可向原處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核或向同級(jí)人民政府人事部門(mén)、行政監(jiān)案機(jī)關(guān)申訴。第四，從國(guó)外的情況看，凡行政案件由普通法院管轄的國(guó)家，普通法院都排除對(duì)行政機(jī)關(guān)純內(nèi)部行為的受理，這是由行政與司法各自的獨(dú)立地位所決定的。

內(nèi)部行為不可訴的觀點(diǎn)無(wú)可非議，問(wèn)題在于內(nèi)部行為如何界定？?jī)?nèi)部行為的外延有多大？對(duì)此《行政訴訟法》沒(méi)有明確，司法解釋也沒(méi)有任何說(shuō)明。筆者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為宜理解為維持行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所作出的行為。具體包括：其一，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的調(diào)整，如國(guó)務(wù)院部委內(nèi)部司局的合并、減少。其二，行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員之間的各種行為，包括獎(jiǎng)懲行為、晉升決定等。其三，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的管理運(yùn)作行為。如指示、訓(xùn)令和內(nèi)部措施等。除此以外，行政機(jī)關(guān)運(yùn)用職權(quán)所為的行為都是外部行為。當(dāng)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為影響到相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)時(shí)，已兼具外部行為的性質(zhì)。例如某市教育局在發(fā)給下級(jí)教育部門(mén)的通知中，要求各小學(xué)必須做到統(tǒng)一著裝，統(tǒng)一著裝費(fèi)由學(xué)生自己承擔(dān)。行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部通知具有訓(xùn)令性質(zhì)，屬內(nèi)部行為，但涉及相對(duì)人的義務(wù)，從而具有外部行為的性質(zhì)。傳統(tǒng)理論上劃分內(nèi)部行為與外部行為的標(biāo)準(zhǔn)很不明確，尚需進(jìn)一步探討。

關(guān)于行政機(jī)關(guān)對(duì)所屬企事業(yè)單位的管理行為是內(nèi)部行為還是外部行為比較復(fù)雜。在經(jīng)濟(jì)體制改革前，國(guó)有企事業(yè)單位完全受制于主管部門(mén)，沒(méi)有獨(dú)立性。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求來(lái)看，國(guó)有企事業(yè)單位都應(yīng)成為獨(dú)立的主體，以充分調(diào)動(dòng)各主體的積極性。因此，在行政法上，應(yīng)將行政機(jī)關(guān)與其管理的企事業(yè)單位的關(guān)系視作外部關(guān)系，他們之間的糾紛可由行政訴訟解決?！缎姓V訟法》第11條第3款規(guī)定，

認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行為侵犯其法定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的可提起訴訟，正是這種精神的體現(xiàn)。

8.其他標(biāo)準(zhǔn)。除上述7項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)外，

對(duì)某些行為還適用其他一些標(biāo)準(zhǔn)，如法律排除審查的行為不可訴，須復(fù)議前置的行為不經(jīng)復(fù)議的不可訴等。

上述受案標(biāo)準(zhǔn)的提出，旨在為行政機(jī)關(guān)行為的可訴性分析提供一些思路。然而，學(xué)理上的歸納并不能解決實(shí)踐中的所有問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)確立一項(xiàng)原則，即當(dāng)行政機(jī)關(guān)行為的可訴性難以分辨時(shí)，應(yīng)作有利于相對(duì)人的認(rèn)定，將該行為列入受案范圍。實(shí)踐中常常遵循的卻是相反的思路，可訴性不明確的不受理，其結(jié)果導(dǎo)致了這樣的情形：一方面行政訴訟案件少，一些法院的行政庭無(wú)事可干；另一方面又將大量行政糾紛堵在法院大門(mén)

之外，使相對(duì)人得不到應(yīng)有的救濟(jì)。這一狀況與建立行政訴訟制度的根本目的是不相吻合的，應(yīng)當(dāng)有徹底的改觀。

三、確立行政訴訟受案標(biāo)準(zhǔn)的途徑

如何將上述行政訴訟受案標(biāo)準(zhǔn)作用于實(shí)踐，主要有兩條途徑：

1.通過(guò)司法解釋確認(rèn)受案標(biāo)準(zhǔn)。運(yùn)用司法解釋來(lái)確認(rèn)行政訴訟受案標(biāo)準(zhǔn)是最便捷的方法，但并不簡(jiǎn)單。如本文第一部分所述，目前的司法解釋存在不少問(wèn)題。要使司法解釋在受案標(biāo)準(zhǔn)的確認(rèn)方面真正發(fā)揮作用，至少還要從以下四個(gè)方面努力：第一，解釋的準(zhǔn)確性。司法解釋不得超越法律的規(guī)定，同樣不得偏離和誤解法律的規(guī)定。如我國(guó)司法解釋中將可訴行為限定為單方行為以及是針對(duì)特定的相對(duì)人就特定的事項(xiàng)所作的行為等是值得進(jìn)一步探討的。再如將公安機(jī)關(guān)對(duì)交通責(zé)任事故認(rèn)定確定為不可訴的行為則顯然是不合適的，極不利于對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)。第二，解釋的全面性?，F(xiàn)行的司法解釋在行政訴訟受案標(biāo)準(zhǔn)方面，對(duì)許多有爭(zhēng)議的問(wèn)題沒(méi)有解釋。如程序行為、事實(shí)行為是否可訴，內(nèi)部行為的范圍有多大，國(guó)家行為的外延有多寬，都不清楚。由于《行政訴訟法》的規(guī)定較為原則，因而需要司法解釋作全面的規(guī)定；否則，將留下許多困惑。第三，解釋的準(zhǔn)確性。司法解釋?xiě)?yīng)當(dāng)具體明了，具有可操作性，這是最基本的要求。司法解釋對(duì)具體行政行為作了界定，比《行政訴訟法》的規(guī)定細(xì)化了一步，但遠(yuǎn)不能說(shuō)具體明了，司法解釋還需進(jìn)一步具體化。第四，解釋的一致性。司法解釋要隨著社會(huì)的發(fā)展而變化，從這一角度說(shuō)，不可能要求司法解釋一成不變。但司法解釋并不意味著可以隨意，如果對(duì)同一性質(zhì)的行為，此時(shí)解釋可訴，彼時(shí)又解釋不可訴，自然會(huì)造成實(shí)踐的混亂。司法解釋如果反復(fù)無(wú)常，當(dāng)失去其應(yīng)有的作用。

2.通過(guò)判例確立受案標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)是成文法國(guó)家，不承認(rèn)判例的效力，但并不意味著不能通過(guò)最高人民法院的判例來(lái)認(rèn)可受案標(biāo)準(zhǔn)。既然最高人民法院的司法解釋能得到各級(jí)人民法院的遵守，最高人民法院的判例也將對(duì)各級(jí)人民法院起到指導(dǎo)作用。在這方面，可借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)。日本雖然不承認(rèn)判例的效力，但在行政訴訟中，判例在事實(shí)上對(duì)各級(jí)法院發(fā)揮著約束作用。

通過(guò)判例確立受案標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)重視以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：第一，最高人民法院要有更多的機(jī)會(huì)審理疑難案件和典型案件。我國(guó)實(shí)行二審終審制，法院又有四級(jí)之多，因而按正常管轄，在行政行為的可訴性方面即使有爭(zhēng)議，也