政府和社會資本合作(PPP)模式

政府和社會資本合作（PPP）模式PPP模式概要政府和社會資本合作（Public-PrivatePartnership，PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。PPP模式通常是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。目前，最低的PPP項目投資約1000萬元，而投資額最高的項目為杭州地鐵5、6號線一期引入社會資本招商項目，項目總投資高達(dá)518.7億元國家發(fā)改委PPP國家發(fā)改委PPP項目庫數(shù)據(jù)。PPP模式優(yōu)點(diǎn)。①解決項目建設(shè)資金不足的問題，實現(xiàn)降低項目建設(shè)和運(yùn)營成本，并使成本相對可控。②公益性項目根據(jù)財政部和國務(wù)院辦公廳兩份文件中定義和列舉，項目中沒有收益來源的基建項目，也即“非經(jīng)營性項目”。本身的收益不足以彌補(bǔ)建設(shè)和運(yùn)營成本，可通過政府和社會投資者以某種形式共同出資（政府提供前補(bǔ)貼/后補(bǔ)貼），使其變成一個商業(yè)運(yùn)作的項目（例如園林綠化、污水處理等市政項目）根據(jù)財政部和國務(wù)院辦公廳兩份文件中定義和列舉，項目中沒有收益來源的基建項目，也即“非經(jīng)營性項目”。國內(nèi)PPP實踐歷程。如今被熱議的PPP模式，實際上只是十?dāng)?shù)年發(fā)展后的第三波熱潮：90年代中后期，國家計委（現(xiàn)發(fā)改委）推動了第一波熱潮；2004年由建設(shè)部（現(xiàn)住建部）推動了第二波熱潮，達(dá)到高峰后于2009年結(jié)束?；仡櫱皟奢啛岢保看伍_始都起于地方政府財政緊張之時，結(jié)束均為融資較為便利之日。比如第二波熱潮的結(jié)束，正由于2008年政府推出了四萬億投資計劃。本輪PPP熱潮是2013年開始醞釀、2014年正式啟動，預(yù)測將有十年左右的持續(xù)期。2014年12月4日財政部發(fā)布《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金[2014]113號），同時公布的還有財政部確定的30個PPP示范項目名單。同日，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》及《政府和社會資本合作項目通用合同指南》。2014年12月，財政部政府和社會資本合作（PPP）中心正式獲批成立，目前各?。ㄊ校┑腜PP中心也在連續(xù)成立。2015年5月發(fā)展改革委在委門戶網(wǎng)站開辟PPP項目庫專欄，公開發(fā)布PPP推介項目。PPP的合作形式PPP常見的幾種合作形式。BOT方式（BuildOperateTransfer，建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）：由項目公司負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施項目的投融資、建造、經(jīng)營和維護(hù)；在規(guī)定的特許期內(nèi)，項目公司擁有投資建造設(shè)施的所有權(quán)(但不是完整意義上的所有權(quán))，允許向設(shè)施的使用者收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用，并以此回收項目投融資、建造、經(jīng)營和維護(hù)的成本費(fèi)用，償還貸款。特許期限屆滿后，將項目設(shè)施經(jīng)營權(quán)無償移交給政府。BOO方式（BuildingOwningOperation，建設(shè)-擁有-運(yùn)營）：政府或企業(yè)賦予承包商特許權(quán)，可以建設(shè)特許經(jīng)營項目，投資、產(chǎn)權(quán)歸屬和運(yùn)營責(zé)任同屬承包商，利于管理，最終項目的所有權(quán)不再交還給政府。例：迪森股份與湖北宜昌高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)簽署生物質(zhì)供熱項目框架協(xié)議，以BOO模式在東山園區(qū)建設(shè)3*15t/h生物質(zhì)成型燃料集中供熱站，為園區(qū)提供相當(dāng)于12萬蒸噸熱量；中電環(huán)保在南京的污泥協(xié)同焚燒處置項目。TOT方式（TransferOperateTransfer，移交-經(jīng)營-移交)）：指當(dāng)?shù)卣蚱髽I(yè)把已經(jīng)建好投產(chǎn)運(yùn)營的項目，有償轉(zhuǎn)讓給投資方經(jīng)營，一次性從投資方獲得資金，與投資方簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，在協(xié)議期限內(nèi)，投資方通過經(jīng)營獲得收益，協(xié)議期滿后，投資方再將該項目無償移交給當(dāng)?shù)卣芾?。例：康達(dá)環(huán)保以9300萬元，收購綏化一期污水處理TOT項目，特許經(jīng)營期限為30年?！癛+P”（Railway+Property）方式：①指政府將擬建地鐵項目的建設(shè)權(quán)、運(yùn)營權(quán)與地鐵周邊的土地使用權(quán)同時授予鐵路公司，由鐵路公司將鐵路與物業(yè)同步規(guī)劃，同步建設(shè)。②通過鐵路建設(shè)使物業(yè)實現(xiàn)快速增值；通過物業(yè)發(fā)展為鐵路帶來新的客流，實現(xiàn)“1+1>2”的協(xié)同效應(yīng)。③以出售或出租優(yōu)質(zhì)物業(yè)所創(chuàng)造的資本收益彌補(bǔ)鐵路建設(shè)和運(yùn)營成本，并取得合理的投資、運(yùn)營回報。例：香港地鐵建設(shè)項目。表1PPP的主要合作形式分類合作模式模式描述風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制項目公司組建形式外包型社會部門僅承擔(dān)項目建設(shè)、維護(hù)等過程中的一項或幾項，政成為其提供的產(chǎn)品或服務(wù)付費(fèi)項目投資和經(jīng)營風(fēng)險完全由政府部門承擔(dān)一般為政府直接出資設(shè)立的項目公司特許經(jīng)營型政府通過協(xié)議授予項目公句特許經(jīng)營權(quán)，允許其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營項目，提供相應(yīng)產(chǎn)品，并獲得收益政府部門和社會部門需要共擔(dān)風(fēng)險一般為政府與社會部門共同出資設(shè)立的項目公司私有化型社會部門負(fù)責(zé)項目的全部投資，也承擔(dān)全部風(fēng)險，項目所有權(quán)永久歸私人所有，不需交回社會部門承擔(dān)全部風(fēng)險：一般為私人公司注：參加王灝：《PPP的定義和分類研究》，載《都市快軌交通》，2004（5）。圖1PPP的三級結(jié)構(gòu)分類法PPP模式案例郴州市第三污水處理廠BOT項目（2009-4-9）郴州市第三污水處理廠依據(jù)郴發(fā)改[2008]366號文件批準(zhǔn)，郴州市城市建設(shè)投資經(jīng)營有限責(zé)任公司委托郴州世紀(jì)建設(shè)招標(biāo)代理有限公司組織該項目的國內(nèi)公開招標(biāo)，擇優(yōu)選擇郴州市第三污水處理廠設(shè)施建設(shè)BOT特許經(jīng)營項目的投資運(yùn)營商，現(xiàn)將有關(guān)情況公告如下：項目概況項目名稱：郴州市第三污水處理廠BOT項目招標(biāo)人：郴州市城市建設(shè)投資經(jīng)營有限責(zé)任公司設(shè)計單位：中機(jī)國際設(shè)計研究院建設(shè)規(guī)模：建設(shè)總規(guī)模為污水日處理18萬噸，分三期建成，配套管網(wǎng)總長27.4公里（本次招標(biāo)不含管網(wǎng)）。污水處理廠占地面積7.48公頃。本次招標(biāo)為污水處理廠一期工程，日處理4.5萬噸。項目位置：郴州市白露塘金田村東河以西。招標(biāo)范圍和特許經(jīng)營期1、經(jīng)郴州市人民政府同意，郴州市城市建設(shè)投資經(jīng)營有限責(zé)任公司對郴州市第三污水處理廠BOT項目招標(biāo)，通過公開競爭確定中標(biāo)人，由中標(biāo)人出資組建項目公司。項目公司將被授予特許經(jīng)營權(quán)，特許經(jīng)營本項目污水處理業(yè)務(wù)，項目公司應(yīng)在特許經(jīng)營期限內(nèi)負(fù)責(zé)污水處理廠的融資、建設(shè)、運(yùn)行與維護(hù)，于特許經(jīng)營期屆滿時將項目設(shè)施完好、無償移交給郴州市人民政府指定的機(jī)構(gòu)，并保證能正常運(yùn)行。2、本項目的特許經(jīng)營期限為26年（含一年建設(shè)期、三年保底運(yùn)營期）。3、污水處理價上限為：0.82元/噸。合格投標(biāo)人的條件：1、具有獨(dú)立法人資格的企業(yè);2、投標(biāo)人必須在境內(nèi)具有與本項目相近或以上規(guī)模污水處理的投資、建設(shè)的項目業(yè)績及經(jīng)驗。3、具有良好的財務(wù)狀況、企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債及企業(yè)信用狀況良好（附2006、2007和2008年度經(jīng)審計的財務(wù)報告及附表）。4、承諾中標(biāo)后在郴州市成立注冊資金貳仟萬元的項目公司。報名時須提供如下合法有效的證明資料：①單位介紹信、②授權(quán)委托書原件和被委托人身份證、③經(jīng)年檢合格的企業(yè)營業(yè)執(zhí)照副本、④資質(zhì)證書、⑤銀行資信證明、⑥近三年財務(wù)報表、⑦類似項目BOT合作協(xié)議等原件及以上所有資料加蓋單位公章的復(fù)印件一套。中標(biāo)人在中標(biāo)公示期滿后，3個月內(nèi)郴州市人民政府授權(quán)的市政公用事業(yè)主管部門根據(jù)《行政許可法》、《湖南省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等法律、法規(guī)的規(guī)定與中標(biāo)人簽訂《特許經(jīng)營協(xié)議》，并授予特許經(jīng)營權(quán)。PPP項目開發(fā)流程適宜采用PPP模式的項目。公共交通類：機(jī)場、港口、公路、鐵路、橋梁和城市軌道交通等；公用設(shè)施類：供電供氣供水供熱、污水處理、垃圾處理、通信服務(wù)等；公共服務(wù)類：醫(yī)療服務(wù)設(shè)施、學(xué)校、監(jiān)獄、養(yǎng)老院、保障性住房等。PPP項目發(fā)起。政府發(fā)起：財政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)負(fù)責(zé)向交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中的新建、改建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項目。社會資本發(fā)起：社會資本應(yīng)以項目建議書的方式向財政部門（政府和社會資本合作中心）推薦潛在政府和社會資本合作項目。PPP項目操作要點(diǎn)。主要商業(yè)模式和贏利結(jié)構(gòu)、融資方式、風(fēng)險分擔(dān)方式、合同設(shè)計、技術(shù)指標(biāo)、運(yùn)行管理、退出機(jī)制。政府：設(shè)計PPP項目，以及根據(jù)PPP的操作要求做好項目招商推薦。企業(yè)：根據(jù)企業(yè)的角度快速識別并銜接政府的操作步聚及要求，根據(jù)項目要求準(zhǔn)確進(jìn)行項目設(shè)計定位、項目招投標(biāo)策略、合同談判要點(diǎn)和方式。PPP項目合同：政府在編制合同時側(cè)重從行政管理的角度出發(fā)加強(qiáng)合同管理，企業(yè)側(cè)重的是收益預(yù)期和收益保障條款。圖2PPP項目操作流程圖PPP項目參與者較多，合同關(guān)系復(fù)雜，從項目設(shè)計到融資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)都需要大量專業(yè)的法律、金融和財務(wù)等方面支持。簡要操作流程如下：（1）項目前期準(zhǔn)備（行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)）：A、存量項目評估，增量項目可行性研究，集成項目包；B、征求相關(guān)部門意見后，報財政部門PPP機(jī)構(gòu)進(jìn)行項目識別認(rèn)證。（2）項目識別（財政部門PPP機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)）：A、物有所值評價（投資結(jié)構(gòu)、收益設(shè)定調(diào)整）；B、地方財政可承受力論證；（3）項目準(zhǔn)備：架構(gòu)、風(fēng)險分配、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管、采購方式。（4）項目執(zhí)行：采購競爭、談判、項目公司、投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營。政府對PPP項目扶持政策國家發(fā)改委支持措施：首先還是要加快推進(jìn)重大工程建設(shè)，充分發(fā)揮投資效益；二是發(fā)揮好中央預(yù)算內(nèi)投資的帶動作用，采取基金等方式引導(dǎo)帶動創(chuàng)新轉(zhuǎn)型升級；三是抓好抓實PPP項目的落地，準(zhǔn)備安排一定的資金支持PPP項目的前期工作；四是關(guān)于完善政銀企社合作對接機(jī)制；五是繼續(xù)深化投資審批制度改革。國家財政部支持措施：財政部對PPP示范項目的扶持政策確定。財政部對于PPP示范項目中屬于存量項目的，將給予項目資金額度5%的補(bǔ)貼，補(bǔ)貼是提供給地方政府的。而對于上述示范項目中的新增項目，則用PPP基金提供融資支持，目前來看，PPP基金的額度料不會低于500億。財政部還正在研究出臺“以獎代補(bǔ)”措施，引導(dǎo)和鼓勵地方融資平臺存量項目轉(zhuǎn)型為PPP項目，對符合條件的項目按照化債規(guī)模的一定比例給予獎勵，同時還會進(jìn)一步完善專項轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法、稅收優(yōu)惠政策，加大對PPP項目的政策支持力度。（2015年07月18日23:19經(jīng)濟(jì)觀察報）福建省對PPP項目的扶持政策一是對PPP示范項目給予前期費(fèi)用獎補(bǔ)。2015年-2017年，列入省級PPP示范項目的，福建省財政按項目新引入社會資本金額給予實施地政府一次性獎勵。獎勵資金主要用于補(bǔ)助PPP項目前期費(fèi)用及其他相關(guān)費(fèi)用支出。二是鼓勵存量債務(wù)轉(zhuǎn)化。勵地方政府篩選適合實施PPP模式的項目，制定債務(wù)轉(zhuǎn)化方案和PPP項目實施方案，財政按當(dāng)年化解債務(wù)規(guī)模的3‰給予獎勵，單個市、縣（區(qū)）累計獎勵額不超過300萬元。三是統(tǒng)籌財政專項資金。綜合運(yùn)用投資補(bǔ)助、財政補(bǔ)貼、貸款貼息等形式，加大對PPP項目的支持力度，優(yōu)先安排專項補(bǔ)助，并可適當(dāng)上浮補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。四是保障社會資本合理回報。對承擔(dān)一定公益性任務(wù)、社會效益好、收入不能覆蓋成本和合理收益的PPP項目，可綜合考慮“使用者付費(fèi)”定價、建設(shè)成本、運(yùn)營費(fèi)用、行業(yè)平均收益率和財政中長期承受能力等因素，合理確定和動態(tài)調(diào)整財政補(bǔ)貼的規(guī)模和方式，保障參與合作的社會資本獲得合理回報，實現(xiàn)項目可持續(xù)運(yùn)營。五是提供項目融資增信支持。金融機(jī)構(gòu)在提供PPP項目融資時，增進(jìn)信用等級、提高授信額度和降低融資成本。六是擴(kuò)大項目融資渠道。積極利用國際金融組織貸款和外國政府貸款；對接財政部PPP融資支持資金、各類保險投資基金和全國社?；鸬榷嗲蕾Y金；鼓勵省屬企業(yè)、各類產(chǎn)業(yè)投資基金等參與各地PPP項目合作，擴(kuò)大PPP項目資金來源渠道。七是建立公共服務(wù)平臺。福建省財政廳篩選PPP項目咨詢機(jī)構(gòu)和專家，建立省級咨詢機(jī)構(gòu)庫和專家?guī)?。山東設(shè)立800億PPP發(fā)展基金：山東確定將設(shè)立總規(guī)模為800億元的政府和社會資本合作發(fā)展基金，發(fā)展基金的投資范圍限于山東省境內(nèi)，投資重點(diǎn)為納入省級PPP項目庫且通過財政承受能力論證的PPP項目，其中對省級以上試點(diǎn)項目及參與引導(dǎo)基金出資市、縣的適合項目，予以優(yōu)先支持。PPP模式面臨的風(fēng)險和困境PPP項目落地率較低，主要原因是：推出的PPP項目沒有經(jīng)營性收入，在捆綁其他項目資源時，如土地，碰到現(xiàn)實法律困境；政府和融資方，就資金成本沒談攏；基層政府上馬PPP項目，容易突破10%的財政紅線。另外，PPP項目周期通常都在10年以上，政企合作的關(guān)鍵就在于雙方是不是能夠針對現(xiàn)實出現(xiàn)變化及時調(diào)整，做出符合雙方利益的選擇，企業(yè)最擔(dān)心的就是政府違約。項目協(xié)議擬定過程中，要充分考慮、反復(fù)斟酌，把各種風(fēng)險都盡可能考慮到。訴訟問題根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定，如果PPP協(xié)議是行政合同，就只能在當(dāng)?shù)鼗鶎臃ㄔ夯蛑性捍蚬偎?。這意味著什么呢？幾乎就意味著打不贏，這是國內(nèi)民告官的現(xiàn)狀，更何況告的是當(dāng)?shù)氐囊患壵皇瞧渚治k。如果PPP協(xié)議是民事合同，因PPP項目金額平均在5億元以上，可以到約定仲裁機(jī)構(gòu)打官司，沒約定也可以到高院打官司。文件(法發(fā)[2015]7號)規(guī)定，一般1億至5億元以上爭議案件由高院管轄?？紤]PPP當(dāng)?shù)卣话闶侨木€城市，按照民事合同打官司，社會資本可獲得相當(dāng)公平裁判。PPP既可以是政府采購服務(wù)，也可以是特許經(jīng)營。政府采購服務(wù)是民事行為，由民事管轄，有利于社會資本方和政府關(guān)系平等，爭議公平解決。因此,社會資本在簽訂PPP合同時應(yīng)盡量將PPP定義為政府采購服務(wù)，排除PPP特許經(jīng)營。服務(wù)量的風(fēng)險分配設(shè)計對于污水處理項目來說，服務(wù)量的風(fēng)險主要是污水進(jìn)水量不足。這種風(fēng)險涉及投資人的合理收益，一般由政府承擔(dān)。通常的做法是在協(xié)議中約定基本水量，如果實際進(jìn)水量達(dá)不到基本水量的，則按照基本水量付費(fèi)。但是在實際進(jìn)水量超出基本水量時，因為企業(yè)已經(jīng)按照基本水量獲得了合理回報，所以把超出部分作為超額水量處理，對污水處理價格予以打折。對于地鐵項目而言，服務(wù)量的風(fēng)險主要表現(xiàn)為客流不足。在項目初期都會對客流進(jìn)行預(yù)估，但很難準(zhǔn)確。北京地鐵四號線PPP項目設(shè)計了客流風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，即如果實際客流連續(xù)3年低于預(yù)期客流，政府要向特許公司進(jìn)行補(bǔ)償；如實際客流超過了預(yù)測的客流，特許公司有義務(wù)把獲得的利潤跟政府分享。服務(wù)價格風(fēng)險分配設(shè)計污水項目在合作初期會約定污水處理價格，但這個價格如果30年不變,企業(yè)肯定要虧損。因此要設(shè)計合理的污水處理價格調(diào)整機(jī)制，主要針對運(yùn)營過程所涉及的電費(fèi)、藥劑費(fèi)、人工成本、稅率等因素的變化進(jìn)行調(diào)整，使得企業(yè)在相關(guān)因素發(fā)生變化的時候仍能獲得在合作期初預(yù)計的經(jīng)濟(jì)地位。對于供水、地鐵等需要向用戶收費(fèi)的項目，企業(yè)向用戶提供服務(wù)或產(chǎn)品的價格是政府制定的，但這個價格往往偏低，無法使企業(yè)獲得合理回報。因此，政府需要按照協(xié)議價格與企業(yè)進(jìn)行結(jié)算。在