調(diào)研報告：開展全域土地綜合整治促進(jìn)鄉(xiāng)村振興存在問題及建議

調(diào)研報告：開展全域土地綜合整治促進(jìn)鄉(xiāng)村振興存在問題及建議為貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署和中央領(lǐng)導(dǎo)同志重要批示精神，按照部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于“從我部職責(zé)特別是鄉(xiāng)村規(guī)劃、土地綜合整治等角度，深入總結(jié)浙江經(jīng)驗，做好工作”的要求，充分發(fā)揮土地綜合整治的平臺和抓手作用，更好履行黨中央賦予我部“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”，扎實推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設(shè)。在赴浙江實地調(diào)研土地綜合整治和總結(jié)地方經(jīng)驗、分析問題的基礎(chǔ)上，開展全域土地綜合整治促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設(shè)的對策建議如下。一、開展全域土地綜合整治的背景分析（一）貫徹落實中央領(lǐng)導(dǎo)重要指示和黨中央決策部署一是貫徹習(xí)近平總書記等中央領(lǐng)導(dǎo)重要指示。2018年10月，習(xí)近平總書記對浙江“千村示范、萬村整治”工程作出重要批示：浙江“千村示范、萬村整治”工程起步早、方向準(zhǔn)、成效好，不僅對全國有示范作用，在國際上也得到認(rèn)可。要深入總結(jié)經(jīng)驗，指導(dǎo)督促各地朝著既定目標(biāo)，持續(xù)發(fā)力，久久為功不斷譜寫美麗中國建設(shè)的新篇章。2018年4月，胡春華副總理在“全國改善農(nóng)村人居環(huán)境工作會議”上指示：有條件的地區(qū)整村連片推進(jìn)“田、水、路、林、村”綜合整治。二是部署落實國家戰(zhàn)略規(guī)劃。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一項重要工作寫進(jìn)了黨章。2018年6月，黨中央國務(wù)院發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）提出實施農(nóng)村土地綜合整治重大行動，統(tǒng)籌開展農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地整理和土地復(fù)墾，優(yōu)化農(nóng)村土地利用格局，提高農(nóng)村土地利用效率。到2020年，開展300個土地綜合整治示范村鎮(zhèn)建設(shè)，基本形成土地綜合整治制度體系；到2022年，示范村鎮(zhèn)建設(shè)擴(kuò)大到1000個，形成具備推廣到全國的制度體系,并明確由自然資源部牽頭。此外，《全國國土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》《全國土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》也分別就實施農(nóng)村土地綜合整治作出了具體部署。（二）開展全域土地綜合整治的現(xiàn)實需求。一是能夠有效解決耕地保護(hù)和農(nóng)村土地低效利用問題。近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加速推進(jìn)，自然資源和生態(tài)環(huán)境約束日益凸顯，鄉(xiāng)村耕地碎片化、空間布局無序化、資源利用低效化等問題尤為突出，制約了經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。為貫徹落實中央生態(tài)文明建設(shè)總體部署和《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號）精神，需要轉(zhuǎn)變補充耕地方式、擴(kuò)大補充耕地途徑，一方面嚴(yán)格控制成片未利用地開發(fā)，切實保護(hù)生態(tài)環(huán)境，另一方面以土地綜合整治為平臺，通過國土空間規(guī)劃引領(lǐng)，統(tǒng)籌土地整理復(fù)墾、低效建設(shè)用地和農(nóng)用地整治，促進(jìn)耕地保護(hù)和土地節(jié)約集約利用。二是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要平臺和抓手。開展全域土地綜合整治是實現(xiàn)由土地整治向規(guī)劃管控和空間治理轉(zhuǎn)變的一項農(nóng)村土地管理制度供給和自上而下的頂層設(shè)計，是解決農(nóng)村用地碎片化、無序化、低效化的有力抓手，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要平臺和抓手。通過全域規(guī)劃，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局夯實鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)。通過山、田、水、路、林、村、礦等全要素整治，推動了以土地整治為平臺和紐帶的全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，如“土地整治+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”“土地整治+農(nóng)村旅游”“土地整治+生態(tài)建設(shè)”“土地整治+鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)”等等?！巴恋卣?”模式的出現(xiàn)，有效延長了土地整治的產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈和生態(tài)鏈，極大豐富了土地整治功能，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了強(qiáng)勁動力。（三）地方實踐取得明顯成效并摸索出一定經(jīng)驗。近年來，各地根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r和自然資源稟賦特點，順應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展綠色發(fā)展要求，在耕地占補平衡制度和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策等撬動下，以“內(nèi)涵綜合、目標(biāo)綜合、手段綜合、效益綜合”為特點的土地綜合整治模式逐步形成。如浙江全面部署推動整鎮(zhèn)全域土地綜合整治，通過“全域規(guī)劃、全域設(shè)計、全域整治”，實現(xiàn)整治要素全覆蓋，算好環(huán)境、生態(tài)、保護(hù)、民生、經(jīng)濟(jì)“五本賬”，對農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地空間進(jìn)行全域統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌整治，有力推動了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，促進(jìn)了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)；上海將生態(tài)功能提升作為基本目標(biāo)，按照“土地整治+”的開放發(fā)展理念，開展以郊野公園為載體的土地綜合整治等。此外，還有江西余江通過宅基地制度改革推進(jìn)村莊整治、山東新泰吸引社會資本開展土地綜合整治等一批典型經(jīng)驗案例。實踐證明，土地綜合整治已經(jīng)成為提升耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地水平，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設(shè)實施的重要平臺和抓手?？傊醒胗幸?、現(xiàn)實有需要、地方有實踐，具備總結(jié)推廣、規(guī)范實施的條件，有必要針對存在的問題制定相關(guān)制度文件和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，在有條件區(qū)域大力開展全域土地綜合整治，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設(shè)。二、當(dāng)前開展全域土地綜合整治面臨的困境（一）缺少土地整治專項資金支撐，難以發(fā)揮中央層面的示范引領(lǐng)作用。按照機(jī)構(gòu)改革后的職能劃分，我部承擔(dān)“土地整理復(fù)墾”工作職能，但原國土資源部“農(nóng)田整治項目管理職責(zé)”劃轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部后，財政部預(yù)算司隨即將土地整治工作專項整體劃轉(zhuǎn)。我部目前沒有土地整治工作方面的專項，難以發(fā)揮中央資金的引領(lǐng)作用，有效組織地方開展土地綜合整治工作。已出臺的《重點生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理專項資金管理辦法》（財建〔2019〕29號）將“區(qū)域土地整治示范，盤活存量建設(shè)用地，提升土地集約節(jié)約利用水平”歸口到“開展歷史遺留廢棄工礦土地整治”。土地整治工作內(nèi)涵豐富，不僅包含歷史遺留廢棄工礦土地整治內(nèi)容，還包含盤活散亂、閑置、低效建設(shè)用地和農(nóng)用地等相關(guān)內(nèi)容，已設(shè)立的重點生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理專項支出，遠(yuǎn)不能涵蓋土地整治固有內(nèi)容，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能發(fā)揮土地整治功能作用，不能滿足履行我部土地整治相關(guān)職能需求。（二）政策供給不足制約了全域土地綜合整治的平臺和抓手作用。一是全域土地綜合整治開展政策指導(dǎo)不夠。由于各地實踐探索模式不一，標(biāo)準(zhǔn)不一，政策依據(jù)不足，一定程度上影響了土地綜合整治成效發(fā)揮，亟需加強(qiáng)頂層設(shè)計，明確政策指引，統(tǒng)一規(guī)范管理，切實發(fā)揮土地綜合整治促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的支撐作用。二是規(guī)劃空間布局約束，限制了土地綜合整治的功能發(fā)揮。土地綜合整治最重要的功能就是調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，優(yōu)化土地利用布局，但目前土地利用總體規(guī)劃基于管理需要的剛性約束和原則規(guī)定，一定程度上影響了其調(diào)結(jié)構(gòu)、優(yōu)布局的功能發(fā)揮。三是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和耕地占補平衡政策存在一定局限性。各地在已出臺城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策基礎(chǔ)上，進(jìn)行了積極有益拓展探索，如重慶的“地票”、河南的“土地復(fù)墾券”、浙江規(guī)定的節(jié)約指標(biāo)可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)等，取得了“土地、資金、人”多方面共贏，促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展。但目前我部只允許扶貧上城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)約指標(biāo)可跨省域和省域內(nèi)流轉(zhuǎn)，鑒于《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》中“允許都市圈內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨地區(qū)調(diào)劑”的規(guī)定，現(xiàn)階段急需拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和新增耕地節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)政策。四是社會資本引入缺少明確的政策支撐。已出臺的一些政策文件中，雖涉及引入社會資本參與土地整治、發(fā)揮多元投資作用的相關(guān)內(nèi)容，但都缺乏系統(tǒng)全面的政策指導(dǎo)。在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，各級政府財政投資銳減以及清理地方政府債務(wù)的背景下，社會資本在土地整治領(lǐng)域，尤其是占補平衡和增減掛鉤項目投資方面將逐步替代政府投資，成為主力軍，明確的政策支撐顯得尤為迫切。三、開展全域土地綜合整治的對策建議（一）設(shè)立土地綜合整治資金專項。落實國家戰(zhàn)略部署屬于中央和地方共擔(dān)事權(quán)，面對鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設(shè)新任務(wù)新要求，迫切需要在國家層面穩(wěn)定財政資金渠道，解決各級土地整治機(jī)構(gòu)工作經(jīng)費，充分發(fā)揮中央財政資金的基礎(chǔ)支撐作用。按照地方資金為主、中央給予補助形式，加大財政投入力度，積極帶動社會資金投入，多渠道籌集資金，推動土地整治提檔升級，支持地方實施一些全域土地綜合整治示范工程，充分發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。（二）建立健全全域土地綜合整治有關(guān)制度。按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求形成農(nóng)村土地綜合整治制度體系，結(jié)合土地綜合整治過多歸于地方事權(quán)的情況，如何發(fā)揮政策“含金量”，促進(jìn)土地資源各要素的高效配置和升值，引導(dǎo)、帶動和撬動土地綜合整治市場動力和活力就顯得尤為重要。一是印發(fā)全域土地綜合整治示范村鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見或通知。按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署開展農(nóng)村土地綜合整治重大行動的有關(guān)要求，印發(fā)全域土地綜合整治示范村鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見或通知，指導(dǎo)各地在具備條件的村鎮(zhèn)實施全域土地綜合整治。二是印發(fā)關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃的指導(dǎo)意見。立足我部職能，要求按照“多規(guī)合一”要求，以村莊空間規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，鼓勵通過全域土地綜合整治優(yōu)化空間布局，明確不同地域空間的功能定位、開發(fā)利用整治方向，充分發(fā)揮其優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局、加強(qiáng)耕地保護(hù)和促進(jìn)土地利用集約節(jié)約等功能作用。三是探索土地綜合整治節(jié)余指標(biāo)省域內(nèi)流轉(zhuǎn)政策。為解決“錢從哪里來”，充分用活用好現(xiàn)行土地政策，更好發(fā)揮市場配置資源的主體作用，激發(fā)市場主體參與土地綜合整治的活力，借鑒重慶、浙江、河南、廣東等地實踐，參照《國土資源部關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的意見（國土資規(guī)〔2017〕10號）》和《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步運用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅的通知（國土資發(fā)〔2017〕41號）》等建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)可以省域內(nèi)流轉(zhuǎn)規(guī)定，在保障扶貧開發(fā)工作重點縣、集中連片特困地區(qū)節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用的前提下，項目區(qū)內(nèi)通過土地綜合整治節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)可在省域范圍內(nèi)調(diào)劑使用。同時，允許通過土地綜合