調(diào)研報告：我國土地資源利用現(xiàn)狀問題及建議

調(diào)研報告：我國土地資源利用現(xiàn)狀問題及建議黨的十八大報告為我國的土地資源利用提出明確的目標(biāo)。但從現(xiàn)狀看，我國土地資源的利用與這一目標(biāo)尚有不小的差距。我國土地管理和使用的現(xiàn)狀筆者認(rèn)為，這些年來的實際利用現(xiàn)狀中，主要存在以下“五種博弈”:一是城市與鄉(xiāng)村的博弈，實質(zhì)是土地利用邊界的博弈。二是地方與中央以及地方各級政府間的博弈。主要表現(xiàn)在土地計劃指標(biāo)配給與爭取上。從下級政府的角度講，爭取到建設(shè)用地指標(biāo)就意味著地方爭到了“發(fā)展權(quán)”。三是工業(yè)與農(nóng)業(yè)的博弈。主要表現(xiàn)為各級各類工業(yè)開發(fā)區(qū)與農(nóng)業(yè)、農(nóng)民爭地。農(nóng)業(yè)作為弱勢產(chǎn)業(yè)，這種博弈的結(jié)果往往直接導(dǎo)致農(nóng)用地甚至優(yōu)質(zhì)耕地的減少，或間接導(dǎo)致林地、草地、濕地等生態(tài)用地的減少。四是建設(shè)用地和農(nóng)用地、未利用地的博弈。建設(shè)用地增加必然導(dǎo)致耕地、生態(tài)用地（含未利用地）的減少，五是耕地與林地的博弈。至少在“多規(guī)合一”實現(xiàn)之前，這兩套管理體系會一直在政策和用地面積上“打架”，要么是耕地在悄悄地侵占林地，要么就是退耕還林，耕地甚至是已經(jīng)上圖入庫的永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為林地。原因分析一是對中央政策精神領(lǐng)會上存在“層層遞減”現(xiàn)象，導(dǎo)致一些地方實際工作目標(biāo)的模糊與秩序的混亂。二是發(fā)展理念上的“新舊轉(zhuǎn)換”有一個漸變的過程，很多地方的經(jīng)濟發(fā)展仍處在依賴傳統(tǒng)模式的階段，人們對“金山銀山”的渴望往往會勝過對“綠水青山”的追求，這種新舊發(fā)展理念的轉(zhuǎn)換難以一蹴而就。三是存在忽視自然規(guī)律的現(xiàn)象。經(jīng)濟社會發(fā)展要尊重經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，而生態(tài)文明建設(shè)也必須尊重自然規(guī)律。為追求經(jīng)濟效益而忽視自然規(guī)律，不僅影響土地的有效利用，而且也會從根本上阻礙經(jīng)濟的健康、可持續(xù)發(fā)展。對策思考加強中央政策精神的宣傳貫徹。一是加大政策宣傳力度，減少地方在政策掌握和執(zhí)行上的落差和偏差。二是告別“一提土地資源管理就是建設(shè)用地和耕地管理”的固有思維，形成“山水林田湖草生命共同體”的“大國土”理念，既要考慮城市建設(shè)要有足夠的建設(shè)用地作支撐，又要考慮生態(tài)文明要有足夠的生態(tài)用地來支撐。切實發(fā)揮國土空間規(guī)劃的龍頭管控作用?！岸嘁?guī)合一”的目的就是要盡快結(jié)束原有各類規(guī)劃打架、圖斑和面積重疊問題，從這個意義上講，規(guī)劃編制與用途管制是互相促進的。規(guī)劃編好了，各種功能區(qū)在圖斑和坐標(biāo)上固定下來了，各市場主體在各自的功能區(qū)和規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)活動，土地資源利用就能達(dá)到理想的效果。強力推進土地節(jié)約集約利用制度，遏制土地資源利用粗放浪費的勢頭。具體的思路應(yīng)該是：在生態(tài)用地上堅持自然恢復(fù)為主，適當(dāng)加以人工干預(yù)(如退耕還林、還湖、還草)；在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，要堅持間作套種和循環(huán)利用，切實保護耕地表土層；在城市規(guī)劃圈內(nèi)，盡量減少批而未供、供而未用、用而未盡的土地，遏制無視資源環(huán)境承載力的無限擴張。抓督察監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督，確保政策落實落地。督察機構(gòu)的使命，就是落實橫向上的“三嚴(yán)”制度和縱向上的“三嚴(yán)”方針。其中，橫向上“三嚴(yán)”制度就是最嚴(yán)