調(diào)研報告：新形勢下民營中小企業(yè)用地存在問題及建議

調(diào)研報告：新形勢下民營中小企業(yè)用地存在問題及建議近年來，中央高度重視民營企業(yè)改革發(fā)展，持續(xù)釋放護航民營企業(yè)的利好政策。自然資源主管部門也出臺了“彈性出讓、長期租賃”“改革完善工業(yè)用地供應方式”“運用多種方式供應型產(chǎn)業(yè)用地”等措施，保障企業(yè)用地供應。2020年3月，《中共中央

國務院

關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》印發(fā)，明確提出，“深化產(chǎn)業(yè)用地市場化配置改革”，把土地要素市場化配置放在顯著位置，對于民營企業(yè)用地具有重要指導意義。山東省青島市民營經(jīng)濟發(fā)展較快，截至2020年年底實有民營市場主體超過170萬戶，新增民營經(jīng)濟注冊資本達10600億元。與此同時，民營企業(yè)特別是民營中小企業(yè)因其生產(chǎn)規(guī)模小、抵御風險能力弱等特點，導致用地問題日益凸顯。青島市以民營中小企業(yè)為研究對象，組織對全域高端裝備、紡織服裝、新材料等15個行業(yè)784家工業(yè)企業(yè)的用地情況進行了深入調(diào)研，以進一步探索如何以土地要素支撐優(yōu)化營商環(huán)境，探尋提升民營經(jīng)濟活力的實施路徑。一、青島市民營中小企業(yè)的現(xiàn)實困境企業(yè)用地需求與園區(qū)發(fā)展“定位匹配難”。青島市現(xiàn)狀各類工業(yè)園區(qū)在一定程度上保障了民營中小企業(yè)的發(fā)展空間。調(diào)查顯示，目前入駐園區(qū)租賃標準廠房的民營中小企業(yè)數(shù)量占比已達到49%。但園區(qū)招商仍青睞規(guī)模大、檔次高、帶動強的企業(yè)，對入駐項目的投入產(chǎn)出強度、稅收、最小供地面積均設有準入門檻，處于初創(chuàng)期的企業(yè)很難達到入園條件。如：部分園區(qū)供地面積原則上不低于50畝，而民營中小企業(yè)購地需求多為20~30畝等。在難以入園的情況下，為降低用地成本，部分受訪企業(yè)采取“以租代征”“長期租賃”等方式利用集體建設用地，有的轉(zhuǎn)型商貿(mào)行業(yè)采取委托第三方加工制造等用地方式。企業(yè)受用地制約，生產(chǎn)“規(guī)模擴大難”。調(diào)查顯示，半數(shù)以上企業(yè)反映目前用地規(guī)模難以滿足擴大生產(chǎn)需要，擬新增用地用房。上述企業(yè)通常已進入成熟期，傾向于單獨拿地新建或在現(xiàn)有廠區(qū)周邊擴建，以更好地滿足企業(yè)多樣化生產(chǎn)需求，尤其是對廠房承重、層高有特殊要求的企業(yè)，期望通過“建新廠”的方式進一步提升企業(yè)品牌影響、招工能力和融資估值水平。同時，受訪企業(yè)非常關(guān)注“民營中小企業(yè)專項用地指標保障”，普遍反映“‘一手地’門檻高，‘二手地’價格高”、“存量用地缺少真實信息”、“持有者坐地起價”等問題，其背后深層原因仍是土地持有者對一級市場和二級市場間的差價預期，表明土地市場仍存在信息壁壘。租賃用地企業(yè)長期“發(fā)展保障難”。調(diào)查顯示，部分企業(yè)反映租賃即將到期，周邊可續(xù)租或購置的用地用房不足，加上租金持續(xù)上漲，難以負擔。如黃島區(qū)多家機械制造企業(yè)因難以滿足周邊園區(qū)產(chǎn)業(yè)定位和指標門檻難以入園，只能在外租賃用地，導致零散分布難以形成產(chǎn)業(yè)集聚效應。同時，還存在租賃合同通常2~3年一簽、租金逐年遞增等現(xiàn)象。上述共同作用導致企業(yè)另尋他址，企業(yè)因搬遷增加基礎(chǔ)工程投入，進而造成用地成本提高的惡性循環(huán)。環(huán)保規(guī)劃因素導致搬遷企業(yè)“用地置換難”。隨著青島市“項目跟著規(guī)劃走、要素跟著項目走”政策落地，不少園區(qū)以外的獨立用地企業(yè)面臨向園區(qū)集中的搬遷壓力。如李滄區(qū)部分企業(yè)仍位于老城區(qū)內(nèi)，近年來因環(huán)保要求日益嚴格已停工停產(chǎn)，而企業(yè)用地在控制性詳細規(guī)劃中也已作為商住、公共服務功能的城市更新用地。此類企業(yè)通常會對搬遷置換的選址區(qū)位提出較高要求，企業(yè)騰挪安置機制仍須深入研究。調(diào)查還顯示，企業(yè)對盤活利用存量用地政策、優(yōu)化土地審批服務、解決土地歷史遺留問題等的需求也同時存在。青島市將上述問題與需求列為破解全市民營中小企業(yè)用地難題的突破口。

二、青島市支持民營中小企業(yè)發(fā)展用地的實踐加強規(guī)劃計劃調(diào)控，加大園區(qū)建設支持?？茖W規(guī)劃引導產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。一是結(jié)合《青島市國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》編制，基于工業(yè)用地績效調(diào)查工作的持續(xù)開展，全面摸清工業(yè)用地的用地結(jié)構(gòu)、建設強度、生產(chǎn)經(jīng)營等現(xiàn)狀，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的集中建設區(qū)內(nèi)劃定超過500平方公里的工業(yè)用地保護線，合理安排工業(yè)用地布局和規(guī)模。同時，在土地征收成片開發(fā)工作審查上報環(huán)節(jié)嚴格把關(guān)，做好工業(yè)項目經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益詳細論證。二是合理保障新增建設用地指標。整合年度新增計劃指標、增減掛鉤指標以及批而未供土地、低效用地等資源，統(tǒng)籌安排不同需求、不同層次民營中小企業(yè)發(fā)展用地，安排不低于15%的年度新增建設用地指標專項用于建設標準廠房，將民營中小企業(yè)用地需求納入年度國有建設用地供應計劃。三是制定中小企業(yè)園建設規(guī)范。為有特殊規(guī)格廠房需求的企業(yè)定制服務，重視“小巨人”企業(yè)領(lǐng)建、行業(yè)協(xié)會統(tǒng)建的開發(fā)建設模式，如存在環(huán)保處理需求的企業(yè)可由園區(qū)統(tǒng)一配置環(huán)保處理設備等。精準供給產(chǎn)業(yè)用地，降低企業(yè)拿地成本。一是轉(zhuǎn)變招商服務模式。充分發(fā)揮土地、規(guī)劃融合優(yōu)勢，推介經(jīng)營性用地并洽談合作。目前，已累計面向社會推介總計近700畝國有建設用地。同時，依托“兩規(guī)一致性”處理成果，疊加現(xiàn)狀建設用地和批而未供、閑置土地數(shù)據(jù)，扣除各級空間規(guī)劃限制性要素，識別面積大于15畝且形狀規(guī)整的可開發(fā)用地，制作《青島全域產(chǎn)業(yè)地圖》，落定重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)（或板塊）107個，“以地招商”著力破解民營中小企業(yè)由于信息壁壘導致“拿不到合適的地”的窘境。二是支持土地使用權(quán)作價出資模式。政府以土地使用權(quán)評估價格作價出資入股，探索以“共有產(chǎn)權(quán)”模式建設標準廠房，最大程度降低民營中小企業(yè)的拿地成本。三是降低工業(yè)用地價格成本。積極推行工業(yè)用地彈性年期出讓、先租后讓等多種供地方式，并在城陽區(qū)、平度市等試點開展，對屆滿符合續(xù)期使用條件的，可采用協(xié)議出讓方式續(xù)期[1]。四是探索使用集體建設用地。結(jié)合國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)實踐工作開展，支持工業(yè)園區(qū)周邊的集體經(jīng)濟組織，通過自主開發(fā)、入股、聯(lián)建等使用集體經(jīng)營性建設用地進行建設，減少征地審批環(huán)節(jié)。深入挖潛存量資源，促進企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。一是鼓勵充分利用自有存量工業(yè)用地。2010年以來，青島市新設立企業(yè)壽命在3年以內(nèi)退出市場的超過六成，多數(shù)行業(yè)的企業(yè)生存危險期為1~2年，實際生產(chǎn)運營時間遠低于出讓年限。對此，青島市政府規(guī)定，在滿足詳細規(guī)劃方案且不改變土地用途的條件下，由于民營中小企業(yè)在自有工業(yè)用地上新改擴建生產(chǎn)性用房或利用地下空間導致容積率提升的，不再增收土地價款，并適用全市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的相關(guān)政策。目前，青島已結(jié)合低效產(chǎn)業(yè)用地認定工作，鼓勵土地使用權(quán)人按照有關(guān)規(guī)定建設標準廠房，為更多民營中小企業(yè)提供載體。二是建立健全企業(yè)騰挪安置機制。青島市政府還明確，對原有用地手續(xù)合法且符合國家產(chǎn)業(yè)政策的民營中小企業(yè)工業(yè)用地因城市更新等涉及公共利益原因須搬遷的，按照“先安置，后搬遷”的原則落實新的發(fā)展空間，除因公共利益需要外，不得強制企業(yè)搬遷。三是開展節(jié)余工業(yè)用地分割轉(zhuǎn)讓。市政府提出，對建成投產(chǎn)已滿一定年限、滿足原土地權(quán)利人自身需要后節(jié)余的尚未開發(fā)的工業(yè)用地，在產(chǎn)權(quán)清晰、符合建筑設計規(guī)范且規(guī)劃土地用途未發(fā)生改變的前提下，可進行節(jié)余工業(yè)用地分割轉(zhuǎn)讓。優(yōu)化提升服務水平，解決企業(yè)遺留問題。一是全面優(yōu)化審批流程。青島市優(yōu)化建設工程規(guī)劃許可證審批程序，推進“綜合測繪”“成果共享”“多驗合一”，并運用“區(qū)塊鏈”技術(shù)優(yōu)化工作程序，辦理工業(yè)倉儲類民營中小企業(yè)項目規(guī)劃許可較2019年同比增長約30%，投資結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化。精簡審批材料，通過信息共享方式獲取相關(guān)部門的審批、證明結(jié)果，讓申請人“少跑路”，材料“免提交”“少提交”，壓縮辦理時限。二是完善標準體系，全面推進“標準地”出讓。青島市建立了包括固定資產(chǎn)投資、容積率、單位能耗、單位排放、畝均稅收等在內(nèi)的“5+X”標準體系，通過模擬審批、容缺受理、并聯(lián)審批等措施，簡化辦理流程，提高審批效率，實現(xiàn)“拿地即開工”“拿地即拿證”。目前，已實現(xiàn)全市工業(yè)用地“標準地”出讓。三是解決土地房屋歷史遺留問題。青島集中梳理民營中小企業(yè)發(fā)展中留存難題，對因規(guī)劃、用地、建設手續(xù)不全等原因造成土地房屋產(chǎn)權(quán)不清、證件不齊問題，在充分考量歷史淵源的基礎(chǔ)上，合法依規(guī)進行分類處置。三、相關(guān)政策建議注重實際需求，實行差別化供地。進一步健全部門協(xié)同機制，對低端產(chǎn)業(yè)、落后產(chǎn)能、過剩產(chǎn)能等用地實行共同監(jiān)管[2]，讓踏實搞生產(chǎn)的“高稅無地”企業(yè)可以便捷用地，促進新動能的培育與企業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變；讓圈地投機的“低效、散亂差”企業(yè)無利可圖；與工業(yè)和信息化主管部門研究深化“畝產(chǎn)效益”評價結(jié)果運用，實施用地、能耗、稅收、碳排放等差別化供給，杜絕“一刀切”現(xiàn)象，重點保障單位資源要素高產(chǎn)出企業(yè)供地，并限制低產(chǎn)出企業(yè)供地，做到有保有壓。明確規(guī)劃管控引導要求。加快市級“三級三類”國土空間規(guī)劃編制步伐，上下聯(lián)動，合理引導，尤其是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)控制性詳細規(guī)劃應編盡編、應批盡批，逐步將工業(yè)用地保護線納入控制性詳細規(guī)劃體系進行管理，為民營中小企業(yè)項目選址與落地提供規(guī)劃遵循。建議以區(qū)（市）為單位，結(jié)合控制性詳細規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局專項規(guī)劃，按比例劃定民營中小企業(yè)發(fā)展用地，并與民營中小企業(yè)發(fā)展主管部門共同確認。同時，充分發(fā)揮國土空間基礎(chǔ)信息平臺在輔助項目落地中的作用，及時提供項目用地所需