強化財政投融資體制促進積極財政政策的實施

強化財政投融資體制促進積極財政政策的實施

摘要

:在目前通貨緊縮

,消費市場持續(xù)低迷的情況下

,強化財政投融資體制

,實施積極的財政政策

,對于擴大內(nèi)需

,促進經(jīng)濟進一步穩(wěn)定、持續(xù)增長有著重要的現(xiàn)實意義。本文通過對我國現(xiàn)行財政投融資體制的分析

,提出了今后如何強化與完善我國財政投融資體制的看法。

財政投融資是在一般財政預(yù)算無償分配以外

,由財政部門直接管理和調(diào)控

,按照信用原則有償籌集和使用資金的活動。自

80年代我國開始發(fā)行生產(chǎn)建設(shè)性國債

,政策性銀行投入運轉(zhuǎn)以來

,我國已初步建立了財政投融資體制

,對推動改革開放、現(xiàn)代化建設(shè)起到了不容忽視的作用。然而體制運行過程中也存在著不少問題

,主要是財政投資日益弱化

,財政投融資渠道單一

,財政信用與商業(yè)信用界限不清

,財政投資重復(fù)、低效等。面臨新形勢的需要

,舊的財政投融資體制亟需強化、完善。

一、財政投融資的特點、作用和必要性

(一

)財政投融資是我國經(jīng)濟發(fā)展初級階段的需要

根據(jù)穆斯格雷夫的“發(fā)展型”公共支出模型

,市場經(jīng)濟條件下

,一國經(jīng)濟增長的初級階段

,公共部門投資在國民總投資中占有相當(dāng)高的比重

,為經(jīng)濟和社會發(fā)展“起飛”奠定基礎(chǔ)。進入中級階段之后

,公共部門投資逐步成為私人部門投資的補充。而在經(jīng)濟發(fā)展的所有階段都存在市場失靈

,因此政府始終要通過增加公共投資來進行宏觀調(diào)節(jié)。我國尚處在經(jīng)濟發(fā)展的初級階段

,脫胎于高度集中的計劃經(jīng)濟體制

,改革開放的年代又不長

,市場失靈的現(xiàn)象還相當(dāng)突出

,因而財政投融資的調(diào)控作用必不可少。

(二

)財政投融資的根本作用在于充實社會先行資本

,填補財政預(yù)算無償投資和一般商業(yè)金融投資的空白財政投融資的特點在于既體現(xiàn)政府政策取向

,又在一定程度上按照信用原則組織經(jīng)營。財政投資的主要領(lǐng)域是準(zhǔn)公共產(chǎn)品

,這類產(chǎn)品若完全依賴財政無償投資

,因財力有限勢必出現(xiàn)“瓶頸”制約

,供給不足

;若完全依靠籌資

,銀行融資

,因準(zhǔn)公共產(chǎn)品“效益外溢”的特點

,供給更加不足甚至無人投資。所以在私人產(chǎn)品與私人投資、純公共產(chǎn)品與財政無償投資大體對應(yīng)平衡的情況下

,財政投融資介于二者之間

,填補了準(zhǔn)公共產(chǎn)品投資的空白。

(三

)財政投融資的目標(biāo)是貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策

,建立對和商業(yè)銀行的誘導(dǎo)機制

,促進我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整、經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變財政投融資對經(jīng)濟增長的作用不僅表現(xiàn)為短期內(nèi)“數(shù)量增加”

,更表現(xiàn)為長期內(nèi)“質(zhì)量的提高”。1

996年我國經(jīng)濟成功實現(xiàn)“軟著陸”后

,總需求與總供給的矛盾基本解決

,結(jié)構(gòu)調(diào)整的問題更加突出。我國預(yù)算內(nèi)財力貧乏

,而財政投融資作為一個投融資體系

,直接把資金引入優(yōu)先領(lǐng)域

,形成一種“財政投融資先行—商業(yè)銀行投融資跟蹤—投資隨后”的連鎖反應(yīng)機制。

(四

)在當(dāng)前我國通貨緊縮的宏觀經(jīng)濟形勢下

,加強財政投融資又與反經(jīng)濟周期目標(biāo)相吻合1998年中央銀行六次降息

,貨幣政策力度不可謂不大

,然而由于真實利率高于名義利率

,居民對貨幣的靈活性偏好

,預(yù)算約束硬化以及貨幣政策時滯等原因

,貨幣政策的效力一時還不能顯現(xiàn)。而財政擴張作用直接、力度大

,特別適合在經(jīng)濟全面蕭條時采用。運用擴張性財政政策進行反周期調(diào)節(jié)

,不外乎兩種手段

,一是減稅

,二是增支。減稅在

1

998年上半年已經(jīng)啟動

,但我國財政的困境使減稅的空間不大

,增加財政投資是必然選擇。就啟動內(nèi)需的兩大支柱消費推動和投資拉動來說

,投資拉動也是現(xiàn)實選擇。

1

997年我國經(jīng)濟增長

8.

8%,從需求拉動因素看

,投資約占

2

.

2個百分點

,消費約占

4.

9個百分點

,凈出口約占1

.

7個百分點。

1

998年以來

,消費市場持續(xù)低迷

,從需求走勢看

,消費對經(jīng)濟增長的貢獻率將穩(wěn)中趨降。在這種情況下

,

1

998年下半年增發(fā)

1

0

0

0億國債融資用于加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

,不僅?苤苯釉黽有棖?nbsp;,還能刺激和個人投資

,拉動相關(guān)產(chǎn)業(yè)

,間接增加社會需求。

(五

)財政投融資體制還能平衡資金在國民經(jīng)濟三大部門間的分配

,調(diào)節(jié)儲蓄、投資結(jié)構(gòu)

,促進資金和資源的優(yōu)化配置在我國三大部門中

,居民是盈余部門

,是短缺部門

,財政則是國家宏觀調(diào)控的主體。改革開放以來

,居民收入分配格局發(fā)生了急劇變化

,居民最終收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重大幅上升

,居民部門儲蓄占到社會總儲蓄的

6

0

%以上

,而財政日見拮據(jù)

,

1

995年預(yù)算內(nèi)投資占社會總投資僅

3

.1

%。在這種不平衡狀況下

,通過國債等財政投融資手段將居民手中的一部分消費基金轉(zhuǎn)化為積累基金

,有利于調(diào)節(jié)儲蓄與投資結(jié)構(gòu)的不對稱

,促進儲蓄向投資的轉(zhuǎn)化。

二、我國舊有財政投融資體制的問題分析

(一

)國家財政投資日益弱化

,影響國民經(jīng)濟長遠(yuǎn)發(fā)展后勁

我國是發(fā)展中國家

,正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期

,不僅要實現(xiàn)經(jīng)濟體制市場化

,還要實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變

,由此決定政府在強化、引導(dǎo)投資方面負(fù)有比發(fā)達國家更多的責(zé)任。但當(dāng)前我國財力不足

,財政的經(jīng)濟建設(shè)性投資呈現(xiàn)出弱化態(tài)勢

,與政府的宏觀調(diào)控要求相去甚遠(yuǎn)。據(jù)世界銀行對

1

2個發(fā)可觀

,

1

991年占到當(dāng)年財政總資金

(財政預(yù)算資金與投融資資金之和

)的

56

.

5%,成為國家財政不可或缺的?暗詼に恪薄?/P>

我國目前正進行清費改稅、清理預(yù)算外資金的改革

,筆者認(rèn)為探索發(fā)展財政投融資制度

,在預(yù)算體系中建立專門的財政投融資預(yù)算不失為規(guī)范財政預(yù)算、提高資金運用效益的一條思路。就資金來源看

,我國也有拓寬財政融資的潛力。我國目前僅有向養(yǎng)老保險基金和待業(yè)保險基金發(fā)放的特種定向國債

,今后配合社會保障制度的改革

,可擴大特種定向國債的發(fā)放對象

,既拓寬了財政融資

,又為各類保險基金、資金找到一條安全的投資途徑。現(xiàn)行郵政儲蓄制度應(yīng)進一步改革和完善

,在期限品種、還本付息方式上實行多樣化

,以吸引更多的儲戶。財政投融資的支撐點是國家信用

,今后應(yīng)逐步建立和完善政府擔(dān)保債券和政府擔(dān)保的借款制度

,既充分又有度地運用國家信用。

(二

)投資環(huán)節(jié)

1

.投資項目的選擇。公共投資的最終目的不是去和市場活動競爭

,而是補充和支持市場活動。如果財政投融資資金用于國有的一般生產(chǎn)經(jīng)營性項目

,不僅會使財政陷入對國企補貼的深坑

,還會助長國有的依賴性和政府干預(yù)的不當(dāng)性

,對經(jīng)濟增長作用卻不大?，F(xiàn)階段我國財政投資的主要領(lǐng)域是非經(jīng)營性公共基礎(chǔ)設(shè)施、高新技術(shù)及農(nóng)業(yè)。

2

.項目開工前的可行性分析和成本效益分析。公共投資不僅在經(jīng)濟上必須是有吸引力的

,在技術(shù)、管理和財務(wù)上也應(yīng)該是可行的。在選擇和實施投資時必須全盤考慮投入和產(chǎn)出的價格對比

,其他經(jīng)濟變量的反應(yīng)

,對其他部門的沖擊和影響等。與一般經(jīng)營性項目不同

,公共投資的非經(jīng)營性使公共投資的成本和效益分析要置于整個社會環(huán)境中考慮

,即代表對一國經(jīng)濟投入和產(chǎn)出的機會成本

(“影子”)

,而不是特定部門的成本效益。具體地說

,項目的純經(jīng)濟收益率、對就業(yè)的影響、對國家債務(wù)負(fù)擔(dān)的影響、財政的承受能力、對貿(mào)易狀況和外匯儲備的影響等都是成本效益分析的因素?！俺杀尽辈粌H包括初期基建費用

,也包括完成和經(jīng)營項目工程所需的一切經(jīng)常性支出

,后者往往是數(shù)量很大卻常被忽視的一筆開支。為防止釣魚工程

,要求項目在動工前必須呈交全面清晰的成本預(yù)算和收益估算。

3

.項目施工的全程監(jiān)控和項目完工的評估。

針對我國財政投資重投入、輕管理的傾向

,在項目施工全程中應(yīng)建立包括工程質(zhì)量、資本投入、費用支出的監(jiān)控

,尤其是經(jīng)濟審計。我國財政投融資效益低下與工程施工中財會制度不健全有很大關(guān)系。今后應(yīng)大力提高工程財會人員素質(zhì)

,使財政投資置于嚴(yán)格的會計系統(tǒng)控制中

,體現(xiàn)“經(jīng)濟制約”而不是“政治驅(qū)動”。項目完工后還應(yīng)對工程預(yù)期目標(biāo)、預(yù)期收益的實現(xiàn)程度進行評估

,保持工程監(jiān)控的完整性

,對后續(xù)投資也具有啟示作用。

(三

)密切投融資環(huán)節(jié)

,革新財政投融資體制

1

.建立財政投融資預(yù)算。今后我國財政預(yù)算可包括四部分

:公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算

,社會保障預(yù)算和財政投融資預(yù)算。財政投融資預(yù)算在預(yù)算中單列可以使財政投融資與財政無償投資、商業(yè)投融資界限更清晰

,財政投融資有了法律依據(jù)

,籌資渠道可以進一步拓寬

,同時受到預(yù)算約束又可保證投資效益。

2

.構(gòu)造財政投融資的組織體系。財政投融資機構(gòu)主要包括政策性金融機構(gòu)和非銀行公共金融機構(gòu)。前者我國已經(jīng)建立

,下一步應(yīng)重點研究其職責(zé)范圍及活動領(lǐng)域

,后者可由現(xiàn)有的各國家專業(yè)投資公司改組而成。因為公共投資在很大程度上與地方利益直接關(guān)聯(lián)

,還可考慮在地方建立城市開發(fā)基金組織

,這種組織作為隸屬于中央銀行的地方公共金融機構(gòu)

,一方面可以較靈活地籌資

,包括地方政府投入、中央撥款、發(fā)行債券等

;另一方面還承擔(dān)對市政當(dāng)局提供技術(shù)或財務(wù)咨詢、服務(wù)的職責(zé)。與一般的金融機構(gòu)不同

,地方城市開發(fā)基金組織兼有經(jīng)濟審查和工程監(jiān)控職能

,因而需積聚大量金融、會計人員、工程專家

,這也是與其財政投融資機構(gòu)的性質(zhì)相適應(yīng)的。

3

.財政投融資預(yù)算應(yīng)在收支自求平衡的基礎(chǔ)上

,努力實現(xiàn)資金保值增值。這就要求融資、投資按項目直接掛鉤

,各項目應(yīng)自求平衡

,項目的還本付息由該項目收益負(fù)擔(dān)

,同時對于投資收益應(yīng)有部分處置權(quán)。以國債為例

,允許每年將部分國債資金建成的或項目中的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓出售

,以收回投資資金

,利用資金收益而不是發(fā)新債來償還債務(wù)。而對國債的認(rèn)購方來說

,國債收益與投資項目的收益直接掛鉤

,可考慮生產(chǎn)建設(shè)性國債實行浮動利率或部分固定、部分浮動利率

,并根據(jù)工程進度調(diào)整付息方式、還本期限和方式。既增加國債透明度

,真正體現(xiàn)其生產(chǎn)建設(shè)性質(zhì)

,又可增加國債靈活性

,吸引認(rèn)購者

,還可強化對國債資金使用項目的預(yù)算約束。

參考文獻

:

[1

]蘇明

.我國中長期財政支出政策的未來