信息公開與高等教育發(fā)展

摘要:當(dāng)代高等教育發(fā)展的主要特征為:在運行中引入市場機制,由社會的邊緣步入社會核心并成為“社會服務(wù)站”,形成國際統(tǒng)一市場。為適應(yīng)高等教育的發(fā)展,大學(xué)必須按消費者權(quán)益保護理論、利益相關(guān)者理論和國際貿(mào)易規(guī)則,實行信息公開。在新的高等教育發(fā)展條件下,大學(xué)必須通過建立現(xiàn)代大學(xué)制度,提高運行效益,促進學(xué)術(shù)與社會價值的統(tǒng)一;而信息公開正體現(xiàn)了現(xiàn)代大學(xué)制度的內(nèi)在規(guī)定性,故而必須通過信息公開法治化及建立信息公開責(zé)任與監(jiān)督機制等措施,保障信息公開的施行,從而促進高等教育的發(fā)展。關(guān)鍵詞:信息公開;高等教育;現(xiàn)代大學(xué)制度一般意義上的信息公開是指政府行政機關(guān)和立法、司法等行使公共權(quán)力的部門或組織,乃至一般企事業(yè)及私法團體在國家基本法規(guī)定的范圍內(nèi)向本國公民公布有關(guān)信息,以回應(yīng)公民知情權(quán),它反映的是一種法律和行政關(guān)系。教育信息公開是指除法律規(guī)定應(yīng)保密的信息外,政府及其職能部門以及依法行使行政職權(quán)的組織向社會公開所掌握的教育信息。高等教育信息公開的義務(wù)主體包括了政府、教育行政部門與高等院校三方。以高校為主體的高等教育信息公開則為高校信息公開。信息公開是高校適應(yīng)當(dāng)代高等教育發(fā)展趨勢的必然選擇。信息公開機制將有效推動高校建立現(xiàn)代大學(xué)制度,進行治理模式變革,從而盡快轉(zhuǎn)變角色,更好地實現(xiàn)其學(xué)術(shù)與社會價值。本文將對當(dāng)代高等教育發(fā)展、現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)與高校信息公開之間的內(nèi)在邏輯進行闡述,論證高校信息公開的必要性及其價值。一、當(dāng)代高等教育發(fā)展的時代特征嚴格意義上的大學(xué)出現(xiàn)于12世紀末的西歐,從中世紀大學(xué)模式到洪堡大學(xué)模式、牛津劍橋模式,再到當(dāng)代美國大學(xué)模式,高等教育的角色功能隨著社會變遷不斷演變。在知識與信息化時代,高等教育發(fā)展出現(xiàn)了新的時代特征。1.高等教育引入市場機制20世紀90年代,歐美各國及東亞各地政府逐漸放松了高等教育管制,并開始引入市場機制。經(jīng)費多元化、成本分擔(dān)、績效等概念成為高等教育新理念。從各國改革來看,高等教育市場化表現(xiàn)在兩個層面:一是以政府為主導(dǎo),對高等教育解除管制、消除壟斷及實行非國有化;二是遵循市場價值規(guī)律,把高等教育變成商品或以消費者為組織的生產(chǎn)與銷售中心,滿足消費者需要［1］。市場化是中國20多年來最重要的社會變革趨勢。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出,增加計劃外招生名額,加大畢業(yè)分配制度上的雙向選擇力度。我國由此開始了高等教育“市場化”進程。我國高等教育的市場化特征表現(xiàn)為“強調(diào)選擇、多元、競爭、需求主導(dǎo)型經(jīng)費籌措(demand-drivenfunding)以及自決(self-determination)”［2］。具體來說,20世紀90年代末高等教育連續(xù)擴招催生了產(chǎn)業(yè)化教育集團、二級學(xué)院和公立大學(xué)轉(zhuǎn)制等新的辦學(xué)模式,多元教育服務(wù)促成了消費者的多元選擇;各高校為爭奪有限的教育資源展開市場競爭;“按需設(shè)崗、公開招聘、平等競爭、擇優(yōu)聘任、嚴格考核、合同管理”方針打破了高校內(nèi)部招聘與分配的計劃性格局;在高等教育成本分擔(dān)與補償制度下,學(xué)費成為重要的經(jīng)費來源;高校通過校企合作等方式加大了自籌經(jīng)費力度;高校在課程設(shè)置、教學(xué)改革、招生等方面的自主權(quán)增大;等等?？傊?市場規(guī)律介入高等教育,“社會主義市場經(jīng)濟體制下高等教育運行機制的邏輯起點不是行政機構(gòu)指定的計劃,而是反映社會經(jīng)濟發(fā)展客觀需要的勞動力市場的需求與供給”［3］。2.高等教育走向社會的中心傳統(tǒng)大學(xué)高居“象牙塔”,是一個“按自身規(guī)律發(fā)展的獨立有機體,它擺脫了外界束縛,放棄了暫時利益,成為保護人們進行知識探索的自律場所”［4］。19世紀工業(yè)革命使知識的價值被賦予了新意,以知識立命的大學(xué)再也無法回避社會的期望,其社會使命日益強化。而高等教育市場的形成,為高等教育同各種社會組織及個人全面接觸提供了動力和平臺。在市場體制下,大學(xué)不僅要為國家提供科技支持,還與企業(yè)、個人及社區(qū)組織之間形成了以教育服務(wù)為紐帶的交易網(wǎng)絡(luò),“大學(xué)不僅介入社會生活,其邊界已經(jīng)伸展到能夠擁抱隨著知識經(jīng)濟時代的來臨,知識與信息的創(chuàng)造、加工和應(yīng)用正在成為經(jīng)濟增長和社會進步的最重要源泉。以人才培養(yǎng)、知識創(chuàng)新與服務(wù)社會為使命的當(dāng)代高等教育,成為推動知識經(jīng)濟和信息化社會的原動力。高等教育通過普及公民教育、提供各類技術(shù)咨詢、興辦高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、校企合作及社區(qū)服務(wù)等在整個社會系統(tǒng)中廣泛發(fā)揮作用,使大學(xué)由傳統(tǒng)的象牙塔逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐓^(qū)服務(wù)站”。由于高等教育在知識創(chuàng)造與整合方面的獨特優(yōu)勢,大學(xué)成為引領(lǐng)社會進步的軸心力量。人類跨入知識、信息時代,并以終身學(xué)習(xí)方式對此作出了能動反應(yīng)。正如OECD所宣稱,終身學(xué)習(xí)理念在于保證每個人擁有知識、技能和能力以充分參與以知識為基礎(chǔ)的社會活動［6］。在此過程中,教育尤其是高等教育將在成人教育、閑暇教育、職業(yè)培訓(xùn)等方面扮演主角,其核心位置進一步增強。3.高等教育國際市場形成高等教育市場的形成決定了一國高等教育必將在“效益”原則下突破本國界限,在世界范圍內(nèi)尋找新資源。阿特巴赫認為,高等教育國際化有諸多表現(xiàn)。①課程國際化。許多國家仿照美國的MBA模式在本國高校實施,并遵循美國的學(xué)位結(jié)構(gòu)和課程科目。②全球?qū)W生學(xué)者市場。中世紀以來,世界上從未出現(xiàn)一個如此巨大的游學(xué)國外的學(xué)生群體,他們最多時達到了150萬人以上。大量學(xué)者為了從事研究或教學(xué),也暫時旅居國外。③高等教育跨國化。從不同國家院校間聯(lián)合辦學(xué)到一國大學(xué)在國外設(shè)置分校不等,各跨境高等教育投資項目包括應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)及其他遠程教育方式傳輸課程。④國際協(xié)議和框架。如美國的“Fulbright學(xué)者交流計劃”等［7］。近年來,國外高等教育理念不斷傳入我國,人員交流日趨頻繁,教學(xué)與科研合作也逐步深入,國際化已經(jīng)成為中國高等教育發(fā)展的具體實踐。然而,“高等教育的國際化,不僅意味著學(xué)生、教師和研究人員的國際性流動,而且意味著信息資料的國際共享和國際意識的培養(yǎng),以及包括學(xué)位制度在內(nèi)的各種兼容的高等教育制度的建立等”［8］。這意味著我國高等教育在許多領(lǐng)域還需加快國際化步伐,如繼續(xù)擴大國外留學(xué)生教育,完善相關(guān)制度;擴大對世界信息網(wǎng)絡(luò)的利用,吸收國外高等教育的教學(xué)科研成果,加強與國外的科研合作;擴大高等學(xué)校的外事權(quán)限,增強高校國際交往的主動性;改革高校課程,在高校開展國際理解教育等。二、信息公開:高校適應(yīng)高等教育發(fā)展的必然選擇當(dāng)代高等教育的發(fā)展使高校的角色與功能發(fā)生變化。在新條件下,高校已成為教育商品和服務(wù)的生產(chǎn)、經(jīng)營者,成為推動社會發(fā)展的“社會服務(wù)站”,成為國際高等教育市場上的重要實體,這要求高校在堅持自身內(nèi)在邏輯的同時,必須遵循市場規(guī)律和國際貿(mào)易規(guī)則,并關(guān)注多方利益相關(guān)者的要求。信息公開將有效推動高校建立現(xiàn)代大學(xué)制度,實現(xiàn)角色有效調(diào)適,以適應(yīng)當(dāng)代高等教育發(fā)展。1.信息公開與消費者權(quán)益保護諾斯將市場上的消費者定義為“委托—代理”關(guān)系中的委托者,體現(xiàn)了新古典經(jīng)濟學(xué)的精髓消費者主權(quán)。但由于生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)等日益復(fù)雜化,在企業(yè)與消費者之間總是存在信息不對稱,消費者處于“恒弱”狀態(tài),因此產(chǎn)生了消費者權(quán)益保護問題［9］。在消費者權(quán)益保護領(lǐng)域,知情權(quán)是一種重要的消費者主權(quán),指消費者享有知悉其購買、使用的商品或接受的服務(wù)的真實情況的權(quán)利。消費知情權(quán)強調(diào)給予作為“弱者”的消費者以保護,體現(xiàn)了自由平等的現(xiàn)代法精神。但“恒弱”的市場地位使消費者很難就某項產(chǎn)品或服務(wù)的真實使用價值作出準確判斷,即市場信息的主動權(quán)被生產(chǎn)者和銷售者掌握,滯后的、非真實的信息易損害消費者利益乃至社會利益。從消費者知情權(quán)保護狀況來看,國際上普遍通過立法及制度建設(shè)來保障商品信息流通。如英國《消費者信用法》規(guī)定消費者信用廣告的實質(zhì)性內(nèi)容必須明白無誤,不能使人誤解;我國《消費者權(quán)益保護法》規(guī)定消費者有權(quán)要求經(jīng)營者提供商品的產(chǎn)地、主要成分、售后服務(wù)等信息［10］。高等教育引進市場機制,在市場規(guī)律的作用下,高校必須在遵循學(xué)術(shù)邏輯的基礎(chǔ)上充分考慮自身運行的市場邏輯。如果說高校與社會之間存在(教育)產(chǎn)品與服務(wù)的“提供者—消費者”關(guān)系,那么顯然雙方之間的信息不對稱造成了政府、個人及企業(yè)消費者權(quán)益的損害。根據(jù)消費者權(quán)益保護理論,高校應(yīng)公開其產(chǎn)品與服務(wù)信息,并在法規(guī)與制度保障下使信息公開行為規(guī)范化。換個角度而言,在高等教育大眾化背景下,各高校之間為爭奪教育教學(xué)資源、生源等而展開激烈競爭,信息公開也起到了廣告效應(yīng)。2.信息公開與利益相關(guān)者理論傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)認為,“利益相關(guān)者”是指除股東以外其他與企業(yè)有利益關(guān)系的人或團體,它否定了過多強調(diào)股東利益的傾向。針對“教授治校”及將大學(xué)看做“董事們的私人領(lǐng)地”的傳統(tǒng)觀點,將“利益相關(guān)者”概念引入高等教育,正適應(yīng)了高等教育走向社會中心的趨勢。羅索夫斯基曾提出“擁有者”概念,認為教師、學(xué)生、行政管理者是大學(xué)最重要的擁有者群體,董事、校友和捐贈者是重要的擁有者群體,政府或議會是部分的擁有者群體,市民、社區(qū)、媒體等屬于次要的擁有者群體。在此,“擁有者”并非純粹經(jīng)濟學(xué)意義上的概念,而是指與大學(xué)有利害關(guān)系的利益相關(guān)者［11］。胡赤弟借鑒羅索夫斯基的分析,提出由三類利益相關(guān)者組成的大學(xué)模型:教師、學(xué)生、出資者、政府等是大學(xué)的權(quán)威利益相關(guān)者;校友、捐贈者和立法機構(gòu)是潛在的利益相關(guān)者;市民、媒體、企業(yè)界和銀行是第三層利益相關(guān)者。胡赤弟認為,大學(xué)是利益相關(guān)者的組織,必須對全部利益相關(guān)者負責(zé)。隨著高等教育日益成為社會中心,大學(xué)社會責(zé)任觀所對應(yīng)的是利益相關(guān)者共同管理的大學(xué)。對利益相關(guān)者進行分類有利于對大學(xué)進行有效管理,因為不同的層級角色與大學(xué)形成不同的功用關(guān)系。大學(xué)與各利益相關(guān)者建立起普遍的合作關(guān)系,走向利益相關(guān)者共同治理,既是保障自身利益與尊重社會要求的必然選擇,又是日益擴大規(guī)模的大學(xué)在復(fù)雜的社會關(guān)系中科學(xué)管理的內(nèi)在要求［12］。利益相關(guān)者共同治理大學(xué)將是高等教育管理模式變革的基本走向。高等教育利益相關(guān)者理論表明,大學(xué)走向社會中心,同時與各層級利益相關(guān)者建立了廣泛的利益與責(zé)權(quán)同盟。那么,從利益的、治理的角度來說,政府、社會、學(xué)生等必須參與大學(xué)管理。由于處在大學(xué)直接管理系統(tǒng)之外,他們需要以大學(xué)提供的“信息”為采取管理手段的依據(jù)。也就是說,大學(xué)實行信息公開,是這一新管理模式發(fā)生效用的必然之舉,也是一種義務(wù)。3.信息公開與國際貿(mào)易規(guī)則在國際市場上,經(jīng)濟貿(mào)易的發(fā)展、消費者權(quán)益的實現(xiàn)、政府公共服務(wù)質(zhì)量的提高都離不開及時獲取準確信息,信息公開成為國際貿(mào)易的基本要求。《世界貿(mào)易組織協(xié)定》的29個獨立法律文件中都有對信息公開的要求,信息公開是多邊貿(mào)易的基本要求。在世貿(mào)規(guī)則的原則性規(guī)定中,如“非歧視貿(mào)易”原則,就包含著最惠國成員在信息提供方面的平等;為了促進公平競爭,使各國都能獲悉技術(shù)規(guī)章、標準及合格評定程序,所有成員國政府都要建立國家信息咨詢點;《進口許可程序協(xié)議》要求成員國向貿(mào)易商發(fā)布充分的信息,為此各成員國須確立設(shè)置或變更許可程序的通告規(guī)則,提供有關(guān)許可證申請審查的指導(dǎo)信息;等等。在具體產(chǎn)業(yè)貿(mào)易領(lǐng)域,世貿(mào)規(guī)則也有信息自由化要求,如《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)議》第29條明確要求政府規(guī)制透明和程序公正,不僅所有規(guī)制性措施必須合理、客觀、公正,而且各國政府還必須對實行規(guī)制所作的有關(guān)服務(wù)貿(mào)易的行政決定進行及時審查,信息公開的要求涉及金融服務(wù)、電訊服務(wù)等諸多領(lǐng)域［13］。隨著高等教育國際化市場的形成,產(chǎn)業(yè)性的高等教育服務(wù)突破一國界限,教育服務(wù)必須遵循國際貿(mào)易規(guī)則,事實上,WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)議》也正尋求建立包括高等教育在內(nèi)的知識產(chǎn)品“開放市場”,教育服務(wù)已成為《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)議》規(guī)定的12個服務(wù)部門之一［14］。那么,在國際貿(mào)易規(guī)則框架之下,承擔(dān)主要教育服務(wù)流通職責(zé)的高校實行信息公開則是必然之舉。三、信息公開:現(xiàn)代大學(xué)制度應(yīng)有之義傳統(tǒng)的大學(xué)制度已不適應(yīng)當(dāng)代高等教育發(fā)展的要求,只有科學(xué)的現(xiàn)代大學(xué)制度,才會使信息公開成為高校的規(guī)范化行為,適應(yīng)高校自身與社會發(fā)展的需要。1.現(xiàn)代大學(xué)制度與高等教育發(fā)展的貼切性“現(xiàn)代大學(xué)制度并非一個既成的存在,而是一個正在建構(gòu)中的事實”,從中世紀大學(xué)到洪堡大學(xué)模式、牛津劍橋模式,再到當(dāng)代美國大學(xué)模式,這一演變是在高等教育與社會的互動中實現(xiàn)的。那么,我國的現(xiàn)代大學(xué)制度必須體現(xiàn)當(dāng)代高等教育的發(fā)展趨勢和社會發(fā)展要求,其主要結(jié)構(gòu)特征為:“面向未來的開放性、對社會經(jīng)濟發(fā)展的適應(yīng)性、與民族文化相融的民族性和向先進國家學(xué)習(xí)的國際性”。構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的重心是完善大學(xué)與社會的聯(lián)系環(huán)節(jié),建立有效的社會參與大學(xué)管理機制［15］。在大學(xué)制度的“四元”結(jié)構(gòu)框架下,適應(yīng)性是大學(xué)在高等教育引入市場機制、走向社會中心并作為一種服務(wù)產(chǎn)業(yè)輸往國際市場的形勢下進行自我角色調(diào)適的必然性條件,這種調(diào)適決定了大學(xué)不保守,能夠在新環(huán)境下適應(yīng)并進而改造外界;開放性保障了大學(xué)遠離傳統(tǒng)的象牙塔角色,走向社會中心,承擔(dān)起應(yīng)有的社會責(zé)任;其國際性則不僅使大學(xué)能夠在制度改革中謀求國際借鑒,而且有利于大學(xué)融入國際高等教育資源的擴展與競爭中?？梢?建立現(xiàn)代大學(xué)制度是當(dāng)代高等教育發(fā)展新形勢下大學(xué)有效調(diào)適角色的根本要求和必然選擇。2.信息公開是現(xiàn)代大學(xué)制度的重要內(nèi)容建立現(xiàn)代大學(xué)制度的根本目的是為了實現(xiàn)大學(xué)的學(xué)術(shù)責(zé)任與社會責(zé)任的和諧。大學(xué)學(xué)術(shù)價值的實現(xiàn)最終要促進社會進步。因此,構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的關(guān)鍵在于建立社會聯(lián)結(jié)機制,使大學(xué)能清醒地意識到社會發(fā)展的需求。從此角度講,引入社會參與機制,建立“利益相關(guān)者共同治理”模式就成為現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的精髓。一般來說,社會參與大學(xué)管理的基本途徑有三:通過董事會制度增加社會管理,社會中介對大學(xué)學(xué)生質(zhì)量的評估,政府發(fā)布大學(xué)運行信息接受社會監(jiān)督［15］。信息公開制度是構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的內(nèi)在規(guī)定。信息公開首先表現(xiàn)了大學(xué)的開放性,大學(xué)向社會公開其年度運行狀況,如招生波動、經(jīng)費使用、課程教學(xué)改革等。大學(xué)信息公開的實行,將改變社會對大學(xué)運行狀況不知情和信息不對稱的狀況,這是實現(xiàn)利益相關(guān)者共同治理的基本前提。因為,政府對大學(xué)運行績效的評估、社會組織和個人對大學(xué)產(chǎn)出的應(yīng)用,以及各利益相關(guān)者對大學(xué)的管理、監(jiān)督,都必須有一定的參照。顯然,這個參照就是有關(guān)大學(xué)資源、運行及產(chǎn)出的信息。如此,從當(dāng)代高等教育發(fā)展趨勢和大學(xué)角色的調(diào)適,以及建立現(xiàn)代大學(xué)制度的必然性來看,實行信息公開顯然是當(dāng)今大學(xué)實現(xiàn)自身與社會價值的必然選擇。3.大學(xué)信息公開的保障機制(1)法治的視角。高等學(xué)校信息公開的法治化,即依靠法律法規(guī)的力量使信息公開成為高校的法定行為。①單獨制定專門的高校信息公開法,或在高等教育法案中增加有關(guān)信息公開的條款,包括高校實行信息公開的法律依據(jù)、目的,信息公開的權(quán)利和義務(wù),信息獲取程序,信息公開原則、范圍和途徑等,做到有法可依。②高校信息公開“以公開為原則,不公開為例外”,學(xué)校決策過程中的部分內(nèi)部討論或?qū)徸h、重大科研項目進展及特殊性院校(如軍事院校等)涉及國家利益、安全的信息等為公開例外。③建立信息公開法治“救濟”制度,即當(dāng)信息主體獲得信息的權(quán)利受到侵害時,有權(quán)通過法律手段尤其是以訴訟方式為依托,維護自己的信息權(quán)利。(2)評估的視角。信息、效果、價值是定義高等教育評估的三要素。高等教育評估正是一個立足于信息而又為高等教育決策提供敘述性和判斷性信息的過程,體現(xiàn)出現(xiàn)代高等教育評估的價值觀取向,即提供評估信息并使之成為政府、納稅人參與高等教育管理的依據(jù)。而高校信息公開也正是為了向外部提供信息參照,從而轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)校、政府、社會等利益相關(guān)者共同管理的新模式。因此,高等教育評估與高等教育信息公開都包含著一個信息搜集、信息傳導(dǎo)和大學(xué)管理的過程,在價值趨向上具有根本上的一致性。那么,如何借助高等教育評估尤其是其教學(xué)基本狀態(tài)數(shù)據(jù)年度公布機制,使評估成為實施信息公開的載體之一,這是大學(xué)信息公開有必要充分考慮的視角。(3)責(zé)任與激勵機制的視角。建立信息公開的責(zé)任與激勵機制,促使高校信息公開實現(xiàn)制度化、規(guī)范化。要建立完善的信息公開體系,首先需建立專門的信息公開職能部門和確立責(zé)任人;同時,在高校信息公開法的指導(dǎo)下制定專門的學(xué)校信息公開條例;建立信息公開考核、評估及監(jiān)督組織,對學(xué)校信息公開部門進行檢查督導(dǎo)、初步受理信息申請和申訴等。為了加強信息公開的主動性,信息公開要為高校帶來直接可見的利益回應(yīng),例如將經(jīng)費投入與高校公開的有關(guān)信息相銜接,以信息所反映的高校運營效益作為撥款的重要依據(jù),激發(fā)