公共管理學(xué)要點(diǎn)

第一章緒論一公共管理與私部門(mén)管理（工商管理）的本質(zhì)區(qū)別公共管理與私部門(mén)管理（集中表現(xiàn)在工商管理）是相對(duì)應(yīng)存在的，兩類(lèi)管理在性質(zhì)上的差別集中體現(xiàn)在如下方面：公共利益目標(biāo)與私人利益目標(biāo)：公共管理必須以公共利益為目標(biāo)，私部門(mén)管理的目標(biāo)則可以定位于包括管理者在內(nèi)的私人利益，這是公共管理與私部門(mén)管理的最重要區(qū)別。壟斷強(qiáng)制性與自由競(jìng)爭(zhēng)性：公共管理活動(dòng)在本質(zhì)上是國(guó)家的活動(dòng)，這使得公共管理具有明顯的壟斷和強(qiáng)制的特點(diǎn)（當(dāng)然也包括非壟斷和非強(qiáng)制性的一面），而私部門(mén)管理則不具備這個(gè)特點(diǎn)。制衡性與自主性：與私部門(mén)管理者在管理中具有較多的自主性相比，公共管理主體在實(shí)施管理的過(guò)程中，通常受到較多的制衡。多元理性與經(jīng)濟(jì)理性：公共管理部門(mén)作為增進(jìn)公共利益的立法者和執(zhí)行者，處于基本社會(huì)資源配置的中心，事實(shí)上，公共管理承擔(dān)了社會(huì)資源權(quán)威性分配者的職責(zé)。四部門(mén)管理的管理過(guò)程主要是依據(jù)經(jīng)濟(jì)理性這一單純考慮展開(kāi)，因而無(wú)需承擔(dān)上述職責(zé)。政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制：公共管理與私部門(mén)管理的一個(gè)十分顯著的區(qū)別在于，前者主要是通過(guò)政府機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)，后者則主要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)完成。二公共管理的涵義：所謂公共管理，是指政府為代表的公共部門(mén)依法通過(guò)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，以保障和增進(jìn)社會(huì)公共利益的職能活動(dòng)。其具有以下涵義：1、公共管理的主體是政府和其他公共部門(mén)，而不是私人及其組織2、公共管理的對(duì)象—公共事務(wù)具有兩個(gè)顯著特征，即與公共利益直接有關(guān)，以及公共事務(wù)的受益對(duì)象是社會(huì)公眾3、由于公共事務(wù)關(guān)系到社會(huì)成員的利益，這就決定了公共事務(wù)及其管理的存在時(shí)永恒的，但具體內(nèi)容會(huì)隨著社會(huì)變遷而不斷調(diào)整4、公共管理來(lái)自民眾的授權(quán)并負(fù)有直接社會(huì)責(zé)任，因此必須依法進(jìn)行，其工作績(jī)效也不能簡(jiǎn)單的以利潤(rùn)或效率做標(biāo)準(zhǔn)5、公共管理的公共性，決定了社會(huì)公眾對(duì)公共管理部門(mén)擁有更多的制約權(quán)三公共管理的構(gòu)成要素1、公共管理主體：公共管理是以政府為主的公共組織及其工作人員對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動(dòng)，公共管理的主題包含兩大形態(tài)：公共組織和個(gè)人。其中公共組織又可以分為政府和非營(yíng)利組織。以個(gè)人形態(tài)出現(xiàn)的公共管理主體，包括領(lǐng)導(dǎo)者、管理者和被管理者。2、公共管理的對(duì)象：公共管理的直接對(duì)象是各類(lèi)公共事務(wù)。3、公共管理的資源和手段：公共部門(mén)最重要的資源是合法性，其合法性包括合法的組成公共組織和成為管理者、合法的進(jìn)行管理，以及被管理者對(duì)管理者及其行為的認(rèn)同。在公共管理的具體資源構(gòu)成中，強(qiáng)制力和稅收尤其重要，前者是維護(hù)基本公共利益不受侵害的政治保障，后者是支付管理成本、實(shí)施公共項(xiàng)目的物質(zhì)基礎(chǔ)。公共管理的手段是多種多樣的，但最基本的手段是制定和執(zhí)行公共政策。4、公共管理的環(huán)境：任何公共管理總是在一定得環(huán)境中進(jìn)行的。在公共管理的宏觀環(huán)境分析中，人們用的較多的是以?xún)?nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)而劃分出的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、自然環(huán)境、國(guó)際環(huán)境等。由于公共管理環(huán)境具有復(fù)雜性、差異性、變動(dòng)性，因此，對(duì)環(huán)境的正確分析應(yīng)該是實(shí)施有效公共管理的基本前提。四公共管理學(xué)的研究途徑與方法（一）研究途徑（P與B）在波茲曼（B.Bozeman）看來(lái)，公共管理研究大致可分為兩種途徑，即公共政策途徑（publicpolicyapproach，簡(jiǎn)稱(chēng)P途徑）和企業(yè)管理途徑（businessapproach簡(jiǎn)稱(chēng)B途徑）。P途徑的公共管理強(qiáng)調(diào)與政策分析的淵源關(guān)系，認(rèn)為公共管理必須與公共政策的形成與制定密切相關(guān)。B途徑的公共管理重視的不再是內(nèi)部行政管理的機(jī)制與過(guò)程，而是受管理主義的影響，主張師法企業(yè)，以企業(yè)管理的方法來(lái)提升公共部門(mén)的服務(wù)質(zhì)量，新公共管理思潮是其代表。作為同一的公共管理的不同組成部分，P途徑和B途徑的公共管理有很多共同之處，例如，他們的眼光并不僅僅局限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，而是將關(guān)注的焦點(diǎn)放在公共部門(mén)與外部環(huán)境的關(guān)系上；他們都尊重政治因素在管理中扮演的角色；他們都重視經(jīng)驗(yàn)型的材料。另一方面，他們之間的差異的具體表現(xiàn)在如下方面:1、P途徑的公共管理學(xué)者一心一意劃清與傳統(tǒng)公共行政的關(guān)系；B途徑的公共管理學(xué)者與行政學(xué)者，特別是認(rèn)同“公共行政即管理學(xué)”的學(xué)者，認(rèn)為公共管理與公共行政有較密切的關(guān)系和相似的理念。2、P途徑的公共管理學(xué)者認(rèn)為公私部門(mén)管理有別；B途徑的公共管理學(xué)者不認(rèn)為有什么質(zhì)的差異，而主張以較嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度發(fā)展實(shí)證理論來(lái)描述和解釋公私部門(mén)的異同。3、P途徑的公管學(xué)者幾乎完全以來(lái)案例研究作為獲取知識(shí)的工具；B途徑則兼采案例與量化研究作為教學(xué)方法。4、P途徑的公管學(xué)者長(zhǎng)于個(gè)案的處理與分析；B途徑的學(xué)者比較重視學(xué)術(shù)的研究與理論的建構(gòu)，長(zhǎng)于從不同學(xué)術(shù)領(lǐng)域中吸取有用的理論、技術(shù)與方法。5、P途徑的公管學(xué)者因強(qiáng)調(diào)政策而以高層管理者，特別是政治性人名人員為主要教學(xué)研究對(duì)象；B途徑的因重視執(zhí)行過(guò)程而以具備文官資格的公共管理者為主要教學(xué)對(duì)象。（二）公共管理學(xué)的研究方法：規(guī)范法、實(shí)證法、案例法、系統(tǒng)法、比較法、數(shù)理法第二章公共管理學(xué)的理論淵源一當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論（一）公共選擇理論所謂公共選擇，就是通過(guò)集體行動(dòng)和政治過(guò)程來(lái)決定資源在公共領(lǐng)域的分配，是人們通過(guò)民主政治過(guò)程，將個(gè)人的私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過(guò)程或機(jī)制。公共選擇認(rèn)為，人類(lèi)社會(huì)由兩個(gè)市場(chǎng)組成，一個(gè)是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，一個(gè)是整治市場(chǎng)；在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和政治市場(chǎng)上活動(dòng)的人是同樣的人，沒(méi)有理由認(rèn)為同一個(gè)人只是由于場(chǎng)所不同就以?xún)煞N完全不同的動(dòng)機(jī)進(jìn)行活動(dòng)。（二）政府失敗論政府失敗，是指?jìng)€(gè)人對(duì)公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿(mǎn)足，公共部門(mén)在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源，公共支出成本規(guī)模過(guò)大或者效率降低，政府的活動(dòng)達(dá)不到預(yù)期的目的這樣一些情況。政府干預(yù)行為的具象形的表現(xiàn)及其原因：1、公共決策失敗公共選擇主要就是政府決策，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活干預(yù)的基本手段是制定和實(shí)施公共政策，以政策、法規(guī)及行政手段來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷。在布坎南等人看來(lái)，導(dǎo)致公共決策失誤原因是多方面的：社會(huì)實(shí)際上并不存在政府決策目標(biāo)的所謂公共利益；既是現(xiàn)實(shí)社會(huì)中存在著某種意義上的公共利益，但現(xiàn)有的公共決策機(jī)制卻引起自身的內(nèi)在缺陷而難以達(dá)到實(shí)現(xiàn)這種利益的目的；決策信息的不完全性；選民的“短見(jiàn)效應(yīng)”；選民的“理性而無(wú)知”。2、政府工作機(jī)構(gòu)的低效率政府工作機(jī)構(gòu)的低效率是指政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行政策和公共物品供給的效率不高，官僚作風(fēng)嚴(yán)重，而這必然影響政策執(zhí)行的結(jié)果，有可能是好的決策產(chǎn)生惡的結(jié)果，從而導(dǎo)致政府失敗。低效率低原因如下：缺乏競(jìng)爭(zhēng)性壓力；沒(méi)有降低成本的激勵(lì)機(jī)制；缺乏監(jiān)督信息3、政府的內(nèi)部性與擴(kuò)張政府的內(nèi)部性是指公共機(jī)構(gòu)尤其是政府部門(mén)及其官員追求自身利益或組織自身的目標(biāo)而非公共利益或社會(huì)福利。內(nèi)部性被認(rèn)為是非市場(chǎng)缺陷以及政府失敗的一個(gè)基本原因。布坎南等人從五個(gè)方面解釋政府機(jī)構(gòu)為什么會(huì)出現(xiàn)自我膨脹：政府作為公共物品的提供者和外在效應(yīng)的消除者；政府作為收入和財(cái)富的再分配者；利益集團(tuán)的存在；官僚機(jī)構(gòu)的存在；財(cái)政幻覺(jué)。公共選擇理論還指出，官僚機(jī)構(gòu)和立法部門(mén)都追求預(yù)算最大化，他們與利益集團(tuán)結(jié)成“鐵三角”，導(dǎo)致政府預(yù)算具有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。4、政府的尋租活動(dòng)尋租（rent-seeking）活動(dòng)是指人類(lèi)社會(huì)中非生產(chǎn)性的追求經(jīng)濟(jì)利益活動(dòng)，或者說(shuō)是至那種維護(hù)既得的經(jīng)濟(jì)利益或是對(duì)既得利益進(jìn)行再分配的非生產(chǎn)性活動(dòng)。在布坎南等人看來(lái)，租或租金是指在支付給生產(chǎn)要素所有者的報(bào)酬中，超過(guò)要素在任何可替代用途上所能得到的那一部分，是超過(guò)機(jī)會(huì)成本的收入?，F(xiàn)代社會(huì)的尋租活動(dòng)，是利用行政法律手段來(lái)阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)間自由流動(dòng)、自由競(jìng)爭(zhēng)，以維護(hù)和攫取既得利益。尋租活動(dòng)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源配置扭曲，作為一種非生產(chǎn)性活動(dòng)，他并不增加任何新產(chǎn)品或新財(cái)富，只不過(guò)是改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把更大部分國(guó)民收入裝進(jìn)私人腰包；它也導(dǎo)致不同政府部門(mén)官員之間的爭(zhēng)權(quán)奪利，影響政府的聲譽(yù)和增加廉政成本，導(dǎo)致社會(huì)資源浪費(fèi)?！罢≌摗睂?duì)與公共管理學(xué)具有十分重要的啟迪作用，具體表現(xiàn)在：a、對(duì)于西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)行為的局限性以及由此帶來(lái)的種種弊端的深刻分析，揭示了西方代議制民主制度的某些內(nèi)在缺陷b、對(duì)政府失敗的分析，克服了以往在研究或處理市場(chǎng)與政府關(guān)系問(wèn)題上所存在的偏差，既注重市場(chǎng)缺陷研究c、提供了方法論的啟示，克服了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)把國(guó)家、政府或政治因素當(dāng)做經(jīng)濟(jì)過(guò)程的一個(gè)外生變量而排斥在經(jīng)濟(jì)學(xué)體系之外的缺陷，較好的反應(yīng)了當(dāng)代社會(huì)中政治與經(jīng)濟(jì)的密切關(guān)系。二新公共管理涵義及核心思想新公共管理是指20世紀(jì)80年代以來(lái)在美國(guó)等國(guó)家出現(xiàn)的關(guān)于行政改革的理論和實(shí)踐模式，主要是來(lái)自公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)理論的一些關(guān)于行政改革的理論設(shè)想，以及對(duì)近20年來(lái)經(jīng)濟(jì)與合作組織國(guó)家行政改革具體做法的理論概括。其核心思想是：把私人部門(mén)的管理手段和市場(chǎng)激勵(lì)結(jié)構(gòu)引入公共部門(mén)和公共服務(wù)之中，其目標(biāo)不只是在公共行政內(nèi)部做技術(shù)上的專(zhuān)業(yè)化努力，也不止是對(duì)公共部門(mén)進(jìn)行改革，而主要是讓公共部門(mén)從轉(zhuǎn)換機(jī)制入手，從根本上改變政府與社會(huì)的關(guān)系，最中以新的公共管理模式取代傳統(tǒng)的官僚制模式。三各國(guó)新公共管理實(shí)踐的共同特點(diǎn)1、為了解決本國(guó)的財(cái)政問(wèn)題，各國(guó)行政改革的內(nèi)容大都包括了私有化或帶有私有化傾向的改革措施。2、為改革政府的傳統(tǒng)官僚行政理念，政府部門(mén)引入了市場(chǎng)理念和私營(yíng)部門(mén)的管理技能。3、為滿(mǎn)足社會(huì)的動(dòng)態(tài)需求而對(duì)行政架構(gòu)作出調(diào)整，主要做法是界定決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能，加強(qiáng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)并負(fù)于兩者相應(yīng)的支配權(quán)。4、實(shí)現(xiàn)政府在公共服務(wù)方面的“角色”轉(zhuǎn)變，由公共服務(wù)的直接提供者變?yōu)楣卜?wù)的“監(jiān)督人”。5、通過(guò)政府改革和尤其而取得的結(jié)果，是各國(guó)執(zhí)政者產(chǎn)生了一個(gè)認(rèn)同：要將自己的職能定位于“掌舵”而不是“劃槳”上。四當(dāng)前西方政府改革的新動(dòng)向（論述題\串知識(shí)點(diǎn)）1、在政府與市場(chǎng)之間做公共選擇更多的市場(chǎng)、更小而有效的政府已經(jīng)成為西方各國(guó)乃至轉(zhuǎn)軌國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的共識(shí)。2、政府與市場(chǎng)關(guān)系的改革在美國(guó)等國(guó)家轉(zhuǎn)化為一場(chǎng)重塑政府的運(yùn)動(dòng)在放松管制，公共領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，建立公共領(lǐng)域的內(nèi)部市場(chǎng)等方面取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。3、強(qiáng)化信息技術(shù)運(yùn)用的實(shí)踐變成了一場(chǎng)重塑政府運(yùn)動(dòng)4、各國(guó)政府都開(kāi)始重視政策制定能力的提高和政策執(zhí)行效率的改善許多國(guó)家開(kāi)始強(qiáng)化政府政策執(zhí)行部門(mén)自主權(quán)的改革，形成了一股“執(zhí)行局自主化”的改革潮流，從而重新塑造了政治與行政之間的關(guān)系。五對(duì)新公共管理的評(píng)析（優(yōu)缺點(diǎn)、借鑒意義）（一）新公共管理的時(shí)代特征1、新公共管理既是解決西方社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的產(chǎn)物，也是對(duì)公共管理的時(shí)代要求積極回應(yīng)的產(chǎn)物。與傳統(tǒng)公共行政公共學(xué)相比，具有一系列的創(chuàng)新：第一，新公共管理作為公共部門(mén)管理尤其是政府管理研究奠定了更廣泛、堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)；第二，新公共管理開(kāi)闊了公共行政學(xué)的理論視野，具有一系列主體創(chuàng)新；第三，新公共管理建立起一個(gè)更加全面、綜合的知識(shí)框架；第四，新公共管理提供了一種當(dāng)代公共部門(mén)管理尤其是政府管理的新實(shí)踐模式。2、新公共管理體現(xiàn)了國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)關(guān)系的新格局。各國(guó)政府都較以往計(jì)劃的更少，占有的更少，管理的更少，并允許市場(chǎng)的邊界不斷擴(kuò)展。3、新公共管理反應(yīng)了政府職能定位發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。這種轉(zhuǎn)變即政府由所有者和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接管理人向監(jiān)管人和規(guī)則制定人轉(zhuǎn)變。（二）新公共管理的“解題”特色新公共管理在化解西方政府運(yùn)行面臨的問(wèn)題或困境所表現(xiàn)出來(lái)的特色，集中體現(xiàn)在“誰(shuí)來(lái)管理”以及“如何管理”。在“誰(shuí)來(lái)管理”的問(wèn)題上，如何實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)的政府職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移，新公共管理的一個(gè)重要思路是：將政策職能（掌舵）與管理職能（劃槳）分開(kāi)。公共組織可以分為四種類(lèi)型，政策組織、規(guī)制組織、服務(wù)提供組織和服從型組織。政府應(yīng)將完全有自己來(lái)承擔(dān)的制定公共政策或掌舵的職能放在中心位置，而將管理或劃槳的職能由準(zhǔn)自治或半自治的公共機(jī)構(gòu)承擔(dān)。在“如何進(jìn)行管理”方面，基本思路是：引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和私營(yíng)部門(mén)成功的管理經(jīng)驗(yàn)和手段，全面降低管理成本，提高管理效益。具體表現(xiàn)如下：1廣泛采用私營(yíng)部門(mén)成功的管理手段和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制2政府服務(wù)以客戶(hù)為導(dǎo)向3由重視工作過(guò)程與投入轉(zhuǎn)向注重結(jié)果與產(chǎn)出4通過(guò)多種形式的授權(quán)改善公共部門(mén)的工作5放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實(shí)施嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制6文官與政務(wù)官之間密切互動(dòng)，政策制定和行政管理相互滲透7重視人力資源管理（三）新公共管理的理論困難與受到的批評(píng)新公共管理作為尚在發(fā)展中的理論思潮，由于其不成熟以及內(nèi)在的缺陷，受到來(lái)自各方面的批評(píng)，這些批評(píng)涉及到理論基礎(chǔ)、意識(shí)形態(tài)傾向、管理原則、管理方法與技術(shù)以及實(shí)踐模式等方面，具體表現(xiàn)在如下兩方面：（1）、新公共管理在理論上的主要困難是“公共性”與管理主義的兩難選擇，這種兩難在于，公共部門(mén)與私部門(mén)、公共管理與私人管理的差距是帶有根本性質(zhì)的，很難回避的。解決這一問(wèn)題的辦法有：一是假設(shè)公共部門(mén)管理與私人部門(mén)管理在本質(zhì)上不存在差別，而是讓私人部門(mén)管理以跨越公私情景的一般管理的名義長(zhǎng)驅(qū)直入。另一辦法是讓公共管理走出“第三條路”，即在決策層面上堅(jiān)持公共性，而在執(zhí)行層面上采取管理主義。（2）新公共管理面臨的主要批評(píng)是其沉溺于市場(chǎng)基本教義。由于市場(chǎng)也存在缺陷，公共部門(mén)管理中具有不可競(jìng)爭(zhēng)的一面，以及公共部門(mén)市場(chǎng)化會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面問(wèn)題，因此對(duì)市場(chǎng)過(guò)分依賴(lài)是不恰當(dāng)?shù)?。（四）西歐那公共管理的借鑒意義（與共同特點(diǎn)融合）從實(shí)踐上看，我國(guó)目前面臨著與西方國(guó)家相同的國(guó)際背景，處于經(jīng)濟(jì)全球化、信息化、市場(chǎng)化的大趨勢(shì)以及世界性的政府改革浪潮中。新公共管理為我們提供了四方面的啟示：必須加大政府體制創(chuàng)新力度，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，盡快改變政府壟斷物品的供給的局面充分認(rèn)識(shí)市場(chǎng)機(jī)制是改善政府績(jī)效的一個(gè)有效手段，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，用市場(chǎng)的力量改造政府，提高政府的工作效率。必須增強(qiáng)政府公務(wù)員的管理和服務(wù)意識(shí)，重塑政府與社會(huì)的關(guān)系注意研究借鑒當(dāng)代工商管理（企業(yè)管理）領(lǐng)域發(fā)展起來(lái)的管理經(jīng)驗(yàn)、原則、方法和技術(shù)，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)行政管理模式向當(dāng)代新公共管理模式的轉(zhuǎn)變。第三章公共管理的主體一公共組織的涵義公共組織是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的組織，它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過(guò)公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù)有公共責(zé)任，以提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、供給公共產(chǎn)品為基本職能，政府是典型的公共組織。二公共組織的基本要素1、物質(zhì)要素（人員、經(jīng)費(fèi)、物資設(shè)備）2、精神要素（目標(biāo)、責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)、人際關(guān)系）三公共組織的性質(zhì)公共組織的特殊性在于起“公共性”，這種公共性的存在，是公共組織與其他組織想?yún)^(qū)別的標(biāo)志。四公共組織與非公共組織的區(qū)別1、活動(dòng)目的不同非公共組織追求的是組織成員的私人利益，其目的是為社會(huì)中的相關(guān)利益者服務(wù)，而不是為全社會(huì)服務(wù)；公共組織則以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，負(fù)責(zé)向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、供給公共產(chǎn)品，目的是促進(jìn)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治文化教育科技衛(wèi)生體育等各項(xiàng)事業(yè)的全面發(fā)展，它追求全面的社會(huì)效益經(jīng)濟(jì)效益，全體社會(huì)成員的整體利益2、為社會(huì)所提供的服務(wù)不同非。以從事商品、勞務(wù)生產(chǎn)為活動(dòng)內(nèi)容；公。提供公共產(chǎn)品3、管理對(duì)象不同非。以本組織成員為管理對(duì)象；公。的管轄范圍是整個(gè)社會(huì)，以全社會(huì)的公共事務(wù)作為管理對(duì)象。4、活動(dòng)的依據(jù)不同非。主要服從商品買(mǎi)賣(mài)的價(jià)值規(guī)律，已組織成員資源組合、共同訂立的規(guī)章制度為活動(dòng)依據(jù)；公。以國(guó)家強(qiáng)制權(quán)力為活動(dòng)依據(jù)，以國(guó)家法律作為活動(dòng)依據(jù)和準(zhǔn)繩。五公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式1、直線制按照垂直系統(tǒng)建立組織形式，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行統(tǒng)一的指揮和管理職能，不設(shè)專(zhuān)門(mén)的職能機(jī)構(gòu)。特點(diǎn)：機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單，職權(quán)明確，命令統(tǒng)一，決策迅速，個(gè)人負(fù)責(zé)；缺點(diǎn)是等級(jí)森嚴(yán)，形式呆板，不利于發(fā)揮成員的主動(dòng)性和積極性2、職能制領(lǐng)導(dǎo)講相應(yīng)的權(quán)力交給職能部門(mén)，職能部門(mén)直接指揮下屬，按專(zhuān)業(yè)分工設(shè)置管理職能部門(mén)，各部門(mén)在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，有權(quán)向下級(jí)發(fā)布命令和下達(dá)指標(biāo)。優(yōu)點(diǎn)是解決了主管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)專(zhuān)業(yè)指揮的困難；缺點(diǎn)是各職能部門(mén)都有指揮權(quán)，產(chǎn)生多頭領(lǐng)導(dǎo)，不好協(xié)調(diào)。3、直線職能制以直線制為基礎(chǔ)，在行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)置相應(yīng)的職能部門(mén)，分別從事專(zhuān)業(yè)管理，并作為該級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的參謀。優(yōu)點(diǎn)是保證了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，避免了多頭制，簡(jiǎn)單有效；缺點(diǎn)是容易忽視參謀部門(mén)的作用，過(guò)分強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)的指揮權(quán)。4、矩陣制由專(zhuān)門(mén)從事某項(xiàng)工作的項(xiàng)目組形式發(fā)展而來(lái)的一種組織結(jié)構(gòu)。組成項(xiàng)目組后，大家為某個(gè)特定的任務(wù)而共同工作，任務(wù)一旦完成，項(xiàng)目組的使命就結(jié)束了。特點(diǎn)是縱橫聯(lián)系，適應(yīng)性強(qiáng)，機(jī)動(dòng)靈活；不足之處是缺乏穩(wěn)定性，不能大規(guī)模運(yùn)用，容易發(fā)生雙重領(lǐng)導(dǎo)的沖突六非營(yíng)利組織概念：指不以營(yíng)利為目的，而是服務(wù)社會(huì)公眾的非官方性公共組織。七公共組織的作用1、公共組織是公共管理的主體公共組織是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理活動(dòng)的主體，是公共管理活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)和力量源泉。2、公共組織是公共管理活動(dòng)的基本支點(diǎn)組織和人事是一切管理活動(dòng)的兩個(gè)基本支點(diǎn)，二者構(gòu)成管理活動(dòng)的基本框架。3、公共組織匯集和放大了管理人員的力量科學(xué)的公共組織體系能夠有效的運(yùn)用每個(gè)人的體力、精力，充分發(fā)揮其聰明才智，形成了一種放大了的組織力量。八領(lǐng)導(dǎo)的涵義領(lǐng)導(dǎo)一詞有兩種涵義：一是指領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，即只會(huì)、帶領(lǐng)、引導(dǎo)、鼓勵(lì)和影響下屬，為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而努力的過(guò)程；二是指領(lǐng)導(dǎo)者，即擔(dān)任某項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、扮演某種角色并實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)過(guò)程的個(gè)人或集團(tuán)要理解其含義，必須把握以下三點(diǎn)：1、領(lǐng)導(dǎo)必須有領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者，否則就不成其為領(lǐng)導(dǎo)2、領(lǐng)導(dǎo)者擁有影響被領(lǐng)導(dǎo)者的能力或力量，這些能力或力量包括由組織賦予兩道這的職位與權(quán)力，也包括領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人所具有的品德、才能、知識(shí)和感情等非權(quán)力的影響力3、領(lǐng)導(dǎo)的目的是通過(guò)被領(lǐng)導(dǎo)者達(dá)到組織的目標(biāo)概括的說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)是指揮、引導(dǎo)和影響被領(lǐng)導(dǎo)者，為實(shí)現(xiàn)某種特定目標(biāo)而努力的各種活動(dòng)過(guò)程。九領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)思想品德素質(zhì)、文化知識(shí)素質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)能力素質(zhì)、心理素質(zhì)、身體素質(zhì)十馬克斯韋伯的科層制理論及其主要特征1、組織標(biāo)準(zhǔn)化為了完成繁重復(fù)雜的工作任務(wù)，科層制管理在組織中推行標(biāo)準(zhǔn)化方法，以此提高工作績(jī)效。它包括三個(gè)方面：分工專(zhuān)業(yè)化，這是組織標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)；工作指標(biāo)化；人員統(tǒng)一化2、工作秩序化科層制管理方法強(qiáng)調(diào)在公共組織內(nèi)部的各要素、環(huán)節(jié)之間形成有機(jī)的聯(lián)系，使相關(guān)組織之間相互協(xié)調(diào)，密切配合，形成了一個(gè)無(wú)障礙的工作流。3、管理規(guī)范化科層制管理嚴(yán)格按照規(guī)章制度行事，堅(jiān)決抵制人情關(guān)系的干擾。它包括：組織成員之間的關(guān)系完全以理性準(zhǔn)則為指導(dǎo)；對(duì)所有人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感；明確規(guī)定每一成員的職權(quán)范圍和協(xié)作形式，使各個(gè)成員正確行使職權(quán)，減少摩擦和沖突；精確計(jì)算組織成員的工作成果，以業(yè)績(jī)?yōu)橐罁?jù)進(jìn)行獎(jiǎng)懲十一傳統(tǒng)科層制組織的困境（對(duì)傳統(tǒng)科層制理論的評(píng)述、科層制組織的內(nèi)在缺陷）（評(píng)述）：傳統(tǒng)科層制理論的基本貢獻(xiàn)：首先，把專(zhuān)業(yè)化分工原理廣泛地引入組織管理之中，提出了職能化管理的原理，為構(gòu)造科學(xué)管理的組織結(jié)構(gòu)及其發(fā)展演變奠定了一般的原則基礎(chǔ)。其次，總結(jié)概括出管理的基本原理，提出建立理性組織結(jié)構(gòu)的依據(jù)，力圖構(gòu)建高效的等級(jí)制組織。第三，倡導(dǎo)“理性化—法律化”的組織形態(tài)，強(qiáng)調(diào)組織的運(yùn)作應(yīng)以法律為規(guī)范。明顯的不足：第一，他們只研究了公共組織的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，而忽視了對(duì)組織的動(dòng)態(tài)面的研究第二，他們?cè)趶?qiáng)調(diào)組織的非人格化、理性化時(shí)，忽視了對(duì)人的主觀能動(dòng)性及多方面的需求的研究第三，他們只將組織當(dāng)做一個(gè)封閉型的系統(tǒng)來(lái)研究，而沒(méi)有探討組織與外在環(huán)境之間的相互關(guān)系相互影響。（內(nèi)在缺陷）：1、科層制管理造成了一種剛性的官僚傳統(tǒng)，就像一部機(jī)器，沒(méi)有靈活性和主動(dòng)精神，只有齒輪之間的被動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)2、采用了標(biāo)準(zhǔn)化的管理和服務(wù)，忽視人的差異性和多樣性3、排除了競(jìng)爭(zhēng)的必要和可能，組織成員照章辦事，墨守陳規(guī)，以致造成的得過(guò)且過(guò)、不負(fù)責(zé)任4、依靠條塊分割的專(zhuān)業(yè)化單位來(lái)解決不斷出現(xiàn)的新老問(wèn)題，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)不斷膨脹，職能交叉重疊十二公共組織的變革（一）公共組織變革的主要?jiǎng)右?、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌推動(dòng)公共組織的變革，隨著人類(lèi)社會(huì)從自給自足的自然經(jīng)濟(jì)形態(tài)，發(fā)展到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，作為公共管理主體的公共組織也處在不斷的變革之中。2、政治制度的更迭導(dǎo)致公共組織的變革。政治制度的質(zhì)變，影響公共組織的質(zhì)變；政治制度的量變影響公共組織的具體職能和機(jī)構(gòu)的變革。3、社會(huì)發(fā)展程度促進(jìn)或制約公共組織的變革：一是社會(huì)企事業(yè)組織的發(fā)育、獨(dú)立和成熟程度；二是社會(huì)群團(tuán)組織的獨(dú)立程度和參與意識(shí)，會(huì)在政府公共組織的外圍形成強(qiáng)大壓力；三是大眾傳播媒介對(duì)社會(huì)的介入程度和自身的現(xiàn)代化程度，會(huì)促進(jìn)公共組織自律意識(shí)的形成；四是公民素質(zhì)的高低，將影響到公民對(duì)公共組織的理解和認(rèn)同，影響到公共組織的動(dòng)員能力和號(hào)召力。4、國(guó)際環(huán)境的重大變化影響公共組織的變革：國(guó)際之間的交往日益密切，要求公共組織的政策、職能乃至機(jī)構(gòu)進(jìn)行變革；各國(guó)面臨的共同問(wèn)題，要求公共組織的政策、職能、機(jī)構(gòu)進(jìn)行變革；國(guó)際關(guān)系中的重大問(wèn)題，如戰(zhàn)爭(zhēng)和和平、南北經(jīng)濟(jì)關(guān)系問(wèn)題、反對(duì)霸權(quán)主義問(wèn)題，都要各國(guó)政府作出相應(yīng)的對(duì)策，調(diào)整自己的政策乃至職能及機(jī)構(gòu)。（二）公共組織變革的目標(biāo)公共組織變革的目標(biāo)可以概括為兩點(diǎn)：一是提高公共組織對(duì)于外在環(huán)境的適應(yīng)力、改造力；二是加強(qiáng)公共組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性，使其穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、有序的工作。公共組織對(duì)外在環(huán)境的適應(yīng)力就是適應(yīng)環(huán)境需要，改造力就是在適應(yīng)外部環(huán)境的同時(shí)，能動(dòng)的影響外部環(huán)境，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。公共組織自身的穩(wěn)定性包括兩個(gè)方面內(nèi)容：第一，理順公共組織自身的工作秩序。第二，理順組織與個(gè)人的關(guān)系。（三）公共組織變革的主要內(nèi)容（政府職能變革的主要內(nèi)容）1、公共組織職能的變革A從職能作用的領(lǐng)域看，公共組織職能是由以政治職能為重心，逐漸向以經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能、科技文化職能為重心轉(zhuǎn)移的。B從職能作用性質(zhì)來(lái)說(shuō)，公共組織是由保衛(wèi)性、統(tǒng)治性職能為主向管理型、服務(wù)性職能為主的方向轉(zhuǎn)變。C從職能的劃分程度來(lái)看，公共組織的職能由原來(lái)混淆不清向高度分化轉(zhuǎn)變。D從職能行使方式來(lái)看，公共組織是由以人治為主轉(zhuǎn)向以法制為主，由行政手段為主轉(zhuǎn)向以法律經(jīng)濟(jì)手段為主。公共組織結(jié)構(gòu)的變革公共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織各個(gè)要素的排列組合方式。組織結(jié)構(gòu)包括縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)和橫向部門(mén)結(jié)構(gòu)。在橫向部門(mén)結(jié)構(gòu)上，公共組織的變革主要有兩個(gè)方面：從公共管理的過(guò)程來(lái)看，正是由重決策與執(zhí)行部門(mén)而輕監(jiān)督、咨詢(xún)、信息等部門(mén)的傾向，向重咨詢(xún)、信息、監(jiān)督部門(mén)轉(zhuǎn)變，力求與決策、執(zhí)行部門(mén)相平衡；從公共管理的作用領(lǐng)域來(lái)看，由微觀管理部門(mén)為主轉(zhuǎn)向以宏觀管理部門(mén)為主的變革。在縱向?qū)蛹?jí)上，整個(gè)公共組織結(jié)構(gòu)有著從集權(quán)式、尖塔型的結(jié)構(gòu)形式向著分權(quán)式、扁平型的結(jié)構(gòu)形式發(fā)展的趨勢(shì)。公共組織權(quán)利關(guān)系的變革公共組織向社會(huì)組織還權(quán)；橫向分權(quán)，公共組織中的權(quán)力體系逐步由單純的直線型權(quán)力關(guān)系向直線權(quán)力關(guān)系和參謀權(quán)力關(guān)系并存的狀態(tài)轉(zhuǎn)變最后，在縱向權(quán)力分配上，有著集權(quán)與分權(quán)相互融合的趨勢(shì)。 第四章公共管理職能 一公共管理職能的一般內(nèi)涵公共管理職能是指特定環(huán)境下，公共管理部門(mén)在社會(huì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的管理過(guò)程中所承擔(dān)的基本職責(zé)與所具有的功能作用的統(tǒng)一體。還包括以下幾點(diǎn)：1、公共管理職能的實(shí)施者是整個(gè)社會(huì)公共管理系統(tǒng)，實(shí)施者包括以政府行政機(jī)構(gòu)為核心的各類(lèi)公共管理組織。2、公共管理職能得以實(shí)施的依據(jù)：國(guó)家或社會(huì)通過(guò)某種途徑賦予公共組織以某種特定權(quán)力或者權(quán)威，使其職能得以實(shí)施。3、公共管理職能的內(nèi)容涉及公共管理系統(tǒng)對(duì)一國(guó)公共物品與公共服務(wù)進(jìn)行管理的全部事務(wù)。4、公共管理職能也是公共管理組織特定功能作用的一種反映，各種職責(zé)的履行與否及其履行質(zhì)量與組織本身所具備的功能類(lèi)型及大小密切相關(guān)。5、公共管理職能是一個(gè)獨(dú)立、完整、動(dòng)態(tài)的體系二公共管理的程序性職能1、決策決策是管理者為解決各種問(wèn)題、達(dá)成特定目標(biāo)而制定與選擇行動(dòng)方案的一項(xiàng)基本的管理職能，它貫穿于一切管理活動(dòng)過(guò)程之中。2、組織組織職能一般包括組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、人員配備與力量整合等基本內(nèi)容。3、領(lǐng)導(dǎo)公共部門(mén)重的領(lǐng)導(dǎo)者需要運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)職能，通過(guò)指揮人們的行為、溝通人們之間的信息、增強(qiáng)相互間的理解、統(tǒng)一人們的思想和行動(dòng)，激勵(lì)每個(gè)成員自覺(jué)地為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而共同努力。領(lǐng)導(dǎo)職能包括指揮、溝通、協(xié)調(diào)及激勵(lì)等基本職能活動(dòng)。4、控制通過(guò)建立信息反饋和績(jī)效評(píng)估機(jī)制，把決策實(shí)施過(guò)程中所取得的各種效果與所要達(dá)到的相關(guān)目標(biāo)進(jìn)行比較并作出評(píng)價(jià)，及時(shí)的發(fā)現(xiàn)和糾正各種偏差，以保證預(yù)定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的一種職能活動(dòng)。包括宏觀控制和微觀控制。三公共管理的任務(wù)性職能(一)經(jīng)濟(jì)職能1、宏觀調(diào)控職能主要是指對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的總量管理，包括制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和各種重大的國(guó)民經(jīng)濟(jì)政策2、微觀管理職能指作為市場(chǎng)主體存在的各類(lèi)公共組織，如公共企業(yè)、公司等單個(gè)經(jīng)濟(jì)主體所從事的與公共產(chǎn)品、服務(wù)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)有關(guān)的管理活動(dòng)（二）政治職能主要是指公共部門(mén)防御外來(lái)的入侵與滲透，鎮(zhèn)壓敵對(duì)階層的反抗，制止和打擊不法分子的各種破壞活動(dòng)，妥善處理人民內(nèi)部的各種關(guān)系，建立和維護(hù)有利于統(tǒng)治階級(jí)的社會(huì)秩序的系列政治職能活動(dòng)。具體來(lái)說(shuō)，它由民主建設(shè)、社會(huì)治安與國(guó)家安全等方面構(gòu)成。（三）社會(huì)職能各種公共部門(mén)為了維持正常的社會(huì)生活水平與生活秩序，增進(jìn)國(guó)民福利而產(chǎn)生或供應(yīng)社會(huì)福利性產(chǎn)品與服務(wù)的一種管理職能活動(dòng)。包括提供社會(huì)保障，促進(jìn)公正的收入分配，環(huán)境保護(hù)。（四）文化職能在公共管理職能中比重日益增加的重要組成部分，涉及科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、廣播電視與出版等各個(gè)方面。四傳統(tǒng)社會(huì)的公共管理職能所謂傳統(tǒng)社會(huì)，有時(shí)也稱(chēng)為前資本主義時(shí)期，一般包括原始社會(huì)、奴隸社會(huì)與封建社會(huì)三個(gè)發(fā)展階段。原始社會(huì)的公共管理職能表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，其公共管理職能大多數(shù)都是與謀取生活資料的生產(chǎn)活動(dòng)有關(guān)，主要是進(jìn)行勞動(dòng)分工。其次，不存在專(zhuān)門(mén)的公共管理組織職能，由于生產(chǎn)力不能提供剩余產(chǎn)品，脫離社會(huì)生產(chǎn)的專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)是不可能獲得物質(zhì)支持的。同時(shí)，由于公共管理主要靠個(gè)人經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行且范圍很小，也就不存在職能的分化或說(shuō)分工問(wèn)題。最后，其職能的運(yùn)行方式是習(xí)慣化、非強(qiáng)制性的。前資本主義國(guó)家時(shí)期的公共職能體系存在三個(gè)基本特征：1、公共管理職能體系的重心相當(dāng)清晰，既是以政治統(tǒng)治職能為中心。2、包括經(jīng)濟(jì)、文化職能在內(nèi)的社會(huì)事務(wù)管理職能十分薄弱。3、公共管理職能體系的運(yùn)行以國(guó)家暴力手段的鎮(zhèn)壓為主要特征，這是與公共職能體系的基本結(jié)構(gòu)是一致的。五新古典主義（西方各國(guó)公共管理職能體系的特點(diǎn)）新古典主義，又稱(chēng)為新自由主義，其基本理論要點(diǎn)是在重申個(gè)人理性假設(shè)的基礎(chǔ)上主張?jiān)谏鐣?huì)經(jīng)濟(jì)生活中市場(chǎng)力量的角色最大化和政府角色的最小化。西方各國(guó)。。。的特點(diǎn)：政治職能的對(duì)內(nèi)的統(tǒng)治職能尤其是暴力鎮(zhèn)壓職能相對(duì)有所弱化，而民主建設(shè)職能則得到進(jìn)一步加強(qiáng)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能在各國(guó)公共管理職能體系中所占地位越來(lái)越重要，甚至成為核心政府職能。公共管理職能主體的多元化與政府相關(guān)職能的不斷強(qiáng)化趨勢(shì)想并存。六我國(guó)公共管理職能體系的轉(zhuǎn)變及其基本方向1、職能重心的轉(zhuǎn)移由以“階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”、以專(zhuān)政職能為重心，轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、以經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展職能為重心。2、公共管理職能體系的轉(zhuǎn)變國(guó)內(nèi)統(tǒng)治職能日益次要化，地位相對(duì)弱化；宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控與市場(chǎng)培育職能地位日益突出，且占主導(dǎo)性地位；教科文等發(fā)展職能將不斷得到重視與加強(qiáng)，以建立起健全、高校的教育體系與科學(xué)文化發(fā)展體制；對(duì)外交往職能急劇擴(kuò)張，不僅外交部，其他政府職能部門(mén)甚至其他公共管理主體都將強(qiáng)化其外交功能；國(guó)家防衛(wèi)職能也將適當(dāng)加強(qiáng)3、職能方式的轉(zhuǎn)變?cè)谏鐣?huì)資源配置方式上，由傳統(tǒng)體系下重計(jì)劃反市場(chǎng)機(jī)制轉(zhuǎn)而要求實(shí)現(xiàn)計(jì)劃與市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合，以市場(chǎng)為主、以計(jì)劃為輔的社會(huì)資源配置機(jī)制；在社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能運(yùn)行方式上，由傳統(tǒng)的微觀、直接管理方式向宏觀、間接管理方式轉(zhuǎn)移；在管理手段方面，由以運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)向運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律手段為主。4、職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變a中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府間及各職能部門(mén)間職能關(guān)系。一方面，要確保中央與上級(jí)政府制定的各項(xiàng)政策、不表得到順利貫徹落實(shí)，另一方面，也要使得各地方及下級(jí)政府能夠及時(shí)有效的處理轄區(qū)或職能范圍內(nèi)的相關(guān)事務(wù)。b政企關(guān)系。首先，要實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)所有者職能與公共行政者職能分開(kāi)。其次，要實(shí)現(xiàn)以盈利為主要目標(biāo)的國(guó)有企業(yè)與以公共產(chǎn)品提供為主要目標(biāo)的國(guó)有企業(yè)的分離。最后，要實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離。c黨政關(guān)系及各國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)間關(guān)系。要在堅(jiān)持黨的政治、組織與思想領(lǐng)導(dǎo)的前提下，改變傳統(tǒng)體制中黨政不分、主要是以黨代政的不正常關(guān)系，確保中國(guó)共產(chǎn)黨與各級(jí)政府都能夠在憲法與法律規(guī)定的范圍內(nèi)獨(dú)立行使各自的職能。D政府與其他公共管理主體間關(guān)系。及時(shí)調(diào)整政府與其他公共管理主體之間的職能關(guān)系。其中，首先是理順政府與各種自治性公共組織之間的關(guān)系，主要是政府與居民委員會(huì)及村民委員會(huì)之間的關(guān)系。七市場(chǎng)機(jī)制的缺陷（一）市場(chǎng)不能消除壟斷和非公平競(jìng)爭(zhēng)在市場(chǎng)所有形式的缺陷中，傳統(tǒng)上認(rèn)為更重要的是壟斷。在壟斷市場(chǎng)上，由于排斥了競(jìng)爭(zhēng)者，壟斷廠商就可操縱價(jià)格，使產(chǎn)品定價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于平均成本；由于可以通過(guò)定價(jià)來(lái)謀取超額利潤(rùn)，壟斷廠商缺乏降低成本的競(jìng)爭(zhēng)壓力，甚至向消費(fèi)者轉(zhuǎn)嫁成本的增加，因此造成壟斷成本偏高，這樣的情形往往使壟斷行業(yè)創(chuàng)新進(jìn)程減慢，其最終后果是束縛市場(chǎng)配置功能的發(fā)揮，阻礙生產(chǎn)要素合理流動(dòng)和社會(huì)資源優(yōu)化配置，給整個(gè)社會(huì)造成潛在的效用損失。（二）市場(chǎng)不能解決外部性問(wèn)題所謂外部性，是指某人的經(jīng)濟(jì)決策通過(guò)非市場(chǎng)的價(jià)格手段直接的、不可避免的影響到其他人的效用函數(shù)，并成為后者自身所不能加以控制的變量。外部性的影響不是通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制產(chǎn)生的，它獨(dú)立于市場(chǎng)之外，扭曲市場(chǎng)價(jià)格。這就導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制不能有效的配置資源，即使在沒(méi)有壟斷的完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)條件下，也不能使資源配置達(dá)到最優(yōu)。因此，必須借助市場(chǎng)以外力量來(lái)加以干預(yù)和糾正。（三）市場(chǎng)無(wú)法滿(mǎn)足社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品的需求公共產(chǎn)品的提供無(wú)利可圖，同時(shí)公共產(chǎn)品不能像私人產(chǎn)品那樣，通過(guò)市場(chǎng)的買(mǎi)賣(mài)行為使產(chǎn)品的供應(yīng)商與購(gòu)買(mǎi)者之間建立起有機(jī)聯(lián)系。因?yàn)楣伯a(chǎn)品的價(jià)格很難通過(guò)市場(chǎng)供求關(guān)系來(lái)確定，所以說(shuō)很難通過(guò)市場(chǎng)來(lái)提供。不過(guò)，隨著社會(huì)生產(chǎn)力與經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模的持續(xù)增長(zhǎng)，完全不能由私營(yíng)部門(mén)來(lái)提供的公共產(chǎn)品的種類(lèi)有不斷減少的趨勢(shì)。（四）市場(chǎng)不能解決社會(huì)福利和收入分配的公平化問(wèn)題效率與公平是衡量市場(chǎng)成敗的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中，如果沒(méi)有外力來(lái)維護(hù)收入分配的公平性，效率與公平的矛盾，以及其外部表現(xiàn)形態(tài)—社會(huì)的貧富差異會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重，直至危及社會(huì)穩(wěn)定。雖然市場(chǎng)交易在原則上是平等和等價(jià)的，但由于人們的自然稟賦不同、機(jī)會(huì)不均等，收入水平就會(huì)有差別；而且在市場(chǎng)上由于價(jià)格隨著需求波動(dòng)而上升或下降，市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)容易引起收入差距過(guò)大，造成社會(huì)收入分配不均。同時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制也不可能自動(dòng)使社會(huì)生活質(zhì)量的提高與地區(qū)發(fā)展達(dá)到公平和相互協(xié)調(diào)。（五）市場(chǎng)不能確定和控制宏觀經(jīng)濟(jì)總量平衡市場(chǎng)調(diào)節(jié)是一種事后調(diào)節(jié)，一是調(diào)節(jié)的滯后性，二是調(diào)節(jié)的盲目性。由于自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在不穩(wěn)定性，單靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)并不能保持經(jīng)濟(jì)總量的綜合平衡和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。八市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中公共管理職能的內(nèi)容公共管理部門(mén)主要從以下幾個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的不足進(jìn)行干預(yù)與補(bǔ)充：（一）限制壟斷和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)確立競(jìng)爭(zhēng)秩序和規(guī)則，消除和防止壟斷，為市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造和保持必要的制度環(huán)境條件，是現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府公共管理職能的一個(gè)重要方面?，F(xiàn)今各國(guó)的措施主要是制定反壟斷法，依靠法制影響市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。同時(shí)，政府相應(yīng)成立監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，監(jiān)控企業(yè)的壟斷行為，審批企業(yè)間的兼并。（二）界定和維護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)，克服外部性財(cái)產(chǎn)權(quán)是規(guī)定資源歸屬和使用處置的權(quán)利。明確界定的財(cái)產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)有效運(yùn)作的基本前提。所謂外部性問(wèn)題，其本質(zhì)是財(cái)產(chǎn)權(quán)界限不明確。公共部門(mén)用來(lái)糾正外部效應(yīng)的措施包括經(jīng)濟(jì)措施、法律措施、行政措施和社會(huì)措施。經(jīng)濟(jì)措施主要是指征稅，法律所示是指通過(guò)立法來(lái)解決外部效應(yīng)問(wèn)題，保護(hù)受害者利益，行政措施是指政府的強(qiáng)制干預(yù)，社會(huì)措施是指道德教育樹(shù)立文明的道德風(fēng)尚。（三）提供公共物品在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，公共部門(mén)提供的公共物品主要是社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的、有社會(huì)投資所形成的各種軟件和硬件。軟件指法律制度、國(guó)防、行政服務(wù)、消防、社會(huì)衛(wèi)生保健于文體教育等；硬件則包括供水、供電、郵電通訊、道路交通設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施。（四）保障收入分配的公正化第一，以法律形式分地區(qū)確定勞動(dòng)者最低工資標(biāo)準(zhǔn)，以保障社會(huì)成員的最低生活水平。第二，對(duì)個(gè)人征收累進(jìn)所得稅，從而抑制收入過(guò)高以有利于增進(jìn)平等。第三，實(shí)施工資和物價(jià)管制，即政府在必要時(shí)采取凍結(jié)工資和物價(jià)的非常措施。第四，增加轉(zhuǎn)移支付和其他各種福利措施，包括發(fā)放失業(yè)補(bǔ)助金和救濟(jì)金等。此外，政府還可通過(guò)征收高額財(cái)產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅，防止收入過(guò)分懸殊；通過(guò)舉辦公共工程，增加就業(yè)，提高某些社會(huì)成員和階層的收入。（五）調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)在經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)過(guò)熱的征兆時(shí)，政府要進(jìn)行干預(yù)，以期減少總需求，讓投資和消費(fèi)不要過(guò)旺；當(dāng)經(jīng)濟(jì)滑向衰退時(shí)，政府要設(shè)法刺激總需求，讓投資和消費(fèi)回復(fù)生機(jī)。這種政策被稱(chēng)為“相機(jī)決策”，具體措施如下：一是財(cái)政政策，即調(diào)節(jié)政府開(kāi)支的規(guī)模和稅收高低。以調(diào)節(jié)人們可支配的收入，從而調(diào)節(jié)總需求；二是貨幣政策，即用調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量的方法來(lái)影響投資和消費(fèi)。九市場(chǎng)機(jī)制中公共管理職能的限度（有限性、局限性）公共部門(mén)的過(guò)度干預(yù)或無(wú)效干預(yù)，往往可能使事情變得更糟，造成政府失敗的現(xiàn)象，政府失敗可能產(chǎn)生于公共部門(mén)政策決定和實(shí)施的各個(gè)階段，以及公共部門(mén)機(jī)構(gòu)自身的弊端。公共決策的復(fù)雜性導(dǎo)致政策選擇的偏差公共決策的方式有以下幾種：投票決策、利益集團(tuán)妥協(xié)決策、精英決策。政策實(shí)施的復(fù)雜性導(dǎo)致政策結(jié)果的扭曲第一，政策實(shí)施需要消耗資源。第二，政策實(shí)施需要具有“時(shí)滯性”。第三，政策實(shí)施的效果有很大的不確定性。尋租活動(dòng)導(dǎo)致社會(huì)資源的極大浪費(fèi)尋租活動(dòng)的實(shí)質(zhì)是權(quán)錢(qián)交易、謀取私利，其最終結(jié)果是導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)資源的浪費(fèi)公共部門(mén)系統(tǒng)存在低效率常態(tài)缺乏競(jìng)爭(zhēng)。第二，沒(méi)有降低成本的激勵(lì)。第三，監(jiān)督信息不完備。第五章定義：1公共政策公共政策是公關(guān)行為主體在職責(zé)范圍內(nèi)為了某種特定的目的，經(jīng)過(guò)政治活動(dòng)所選擇的行為方案，并通過(guò)公共管理過(guò)程實(shí)現(xiàn)這一特定目標(biāo)的過(guò)程。2公共政策合法化公共政策合法化是指經(jīng)過(guò)一系列法定程序使公共政策方案獲得合法地位、具有權(quán)威性和約束性的過(guò)程。公共政策方案制定完成后，必須經(jīng)過(guò)一定的渠道轉(zhuǎn)變?yōu)檎降恼卟拍軐?shí)施，即公共政策方案需經(jīng)過(guò)合法化過(guò)程才具有合法性，才能夠正式實(shí)施。2政策評(píng)估政策評(píng)估是利用科學(xué)的方法和技術(shù)，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，系統(tǒng)地收集相關(guān)信息，對(duì)政策過(guò)程，政策績(jī)效進(jìn)行分析判斷的行為。政策評(píng)估的目的在于調(diào)整、修正政策和制定新政策。思考：1公共政策的性質(zhì)公共政策的利益傾向性公共政策的目標(biāo)導(dǎo)向性公共政策的合法性和強(qiáng)制性公共政策的穩(wěn)定性和時(shí)效性公共政策的多樣性和多效性2公共政策制定的原則和步驟公共政策制定的原則公正無(wú)偏的原則（PrincipleofImpartiality）資源集中配置原則（PrincipleofCentralizedDisposition）個(gè)人收益原則（principleofindividuality）延續(xù)性原則（principleofdistributivecontinuity）預(yù)見(jiàn)性或挑戰(zhàn)性原則（principleofforesightandchallenge）信息完備原則（principleofperfectedsystemforinformation）一致性（principleofconsistency）公共政策制定的基本步驟確立公共政策目標(biāo)估計(jì)需要確定要達(dá)到的具體目標(biāo)設(shè)計(jì)公共政策方案評(píng)估公共政策方案選定公共政策方案設(shè)計(jì)執(zhí)行3政策執(zhí)行在政策過(guò)程中的地位和作用政策執(zhí)行時(shí)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的唯一途徑，在政策過(guò)程中具有至關(guān)重要的地位與作用。政策執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的根本途徑政策執(zhí)行可檢驗(yàn)與修正政策政策執(zhí)行時(shí)政策過(guò)程中不可缺少的中間環(huán)節(jié)4政策評(píng)估的意義公共政策過(guò)程是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，具有許多不確定因素，對(duì)公共政策過(guò)程的評(píng)估和監(jiān)控是一個(gè)必不可少的過(guò)程，政策評(píng)估的意義主要表現(xiàn)在：政策評(píng)估是衡量政策績(jī)效的基本手段政策評(píng)估是調(diào)整、修正、延續(xù)或終止政策的重要依據(jù)政策評(píng)估有利于政策資源的配置政策評(píng)估是政策過(guò)程科學(xué)化、民主化的必要途徑總之，政策評(píng)估的基本功能在于向政府及社會(huì)提供政策績(jī)效的資訊，重新檢視政策目標(biāo)及政策方案，以謀求政策改進(jìn)之道。政策評(píng)估還可以作為形成新的政策問(wèn)題或政策建議的基礎(chǔ)。5政策評(píng)估的一般標(biāo)準(zhǔn)效果指標(biāo)政策效果指某項(xiàng)政策到達(dá)預(yù)期效果或影響的程度。效率標(biāo)準(zhǔn)效率指標(biāo)通常以每單位成本所產(chǎn)生的價(jià)值最大化或每單位產(chǎn)品所需成本的最小化為評(píng)估基礎(chǔ)。公正標(biāo)準(zhǔn)公正只是政策執(zhí)行后導(dǎo)致與該政策有關(guān)的社會(huì)資源、利益及成本公正分配的程度。政策回應(yīng)度政策回應(yīng)度是指政策實(shí)施后滿(mǎn)足目標(biāo)社會(huì)團(tuán)體的需求、偏好或價(jià)值的程度。生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)是衡量每項(xiàng)公共政策是否符合社會(huì)基本發(fā)展方向的根本標(biāo)準(zhǔn)。6權(quán)利和領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系權(quán)利的內(nèi)涵權(quán)利是指一個(gè)人影響另一個(gè)人的能力。從一般意義上而言，權(quán)力表示由某人或某一群體A對(duì)他人或其他群體B按所需要的方式施加影響的能力。包含三層含義：1權(quán)力是潛在的，2權(quán)力是一種依賴(lài)關(guān)系，3受影響者B有一定的行為自主權(quán)。權(quán)力的來(lái)源。權(quán)力的來(lái)源和基礎(chǔ)分為五個(gè)方面：強(qiáng)制權(quán)、獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)、合法權(quán)、參考權(quán)、專(zhuān)家權(quán)。權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)這兩個(gè)概念密切相關(guān)。領(lǐng)導(dǎo)是領(lǐng)導(dǎo)者在各種環(huán)境中系統(tǒng)地影響組織成員行為以達(dá)到組織目標(biāo)的過(guò)程，也就是說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)是與組織成員之間相互影響關(guān)系的確立過(guò)程。為了達(dá)到組織目標(biāo)，領(lǐng)導(dǎo)者將權(quán)力作為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段。因此，領(lǐng)導(dǎo)過(guò)程中影響他人的基礎(chǔ)是權(quán)力，即權(quán)力是領(lǐng)導(dǎo)影響力的來(lái)源。權(quán)力與領(lǐng)導(dǎo)的差別體現(xiàn)在三個(gè)方面:（1）目標(biāo)的相容性差異。在權(quán)力相互影響的雙方中，并不一定要求雙方的目標(biāo)一致，而只需依賴(lài)性；領(lǐng)導(dǎo)則要求領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者雙方的目標(biāo)有相當(dāng)?shù)囊恢滦?。?）作用的方向性差異。領(lǐng)導(dǎo)的影響過(guò)程側(cè)重于向下屬施加影響，而較少有橫向和向上的影響；而權(quán)力的影響則是多向的。（3）側(cè)重點(diǎn)的差異。領(lǐng)導(dǎo)的研究重點(diǎn)在于領(lǐng)導(dǎo)方式，而權(quán)力的研究重點(diǎn)則在于權(quán)力的獲取方式。7激勵(lì)與控制的關(guān)系激勵(lì)是調(diào)動(dòng)人們的積極性的過(guò)程，即為了實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而去影響人們的內(nèi)在需要或動(dòng)機(jī)，以達(dá)到強(qiáng)化、引導(dǎo)或改變?nèi)藗冃袨榈膹?fù)雜過(guò)程。激勵(lì)是公共組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的有效手段之一，不論是物質(zhì)的還是精神的激勵(lì)方式，都是公共組織成員的一種需要，他可以推動(dòng)該管理者的內(nèi)在潛力的充分發(fā)揮，而且使公共組織更容易實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。但任何一個(gè)公共組織的公共管理活動(dòng)，都必須有相應(yīng)的監(jiān)督控制?？刂频淖饔镁褪潜O(jiān)督各項(xiàng)管理活動(dòng)，并通過(guò)糾正各種偏差以保證他們按照預(yù)定計(jì)劃進(jìn)行。實(shí)際上，監(jiān)督、檢查都屬于控制的范疇，只是不同的控制手段而已，他們與控制模式一起構(gòu)成了控制系統(tǒng)。一個(gè)有效的控制系統(tǒng)可以保證各項(xiàng)行動(dòng)完成的方向是朝著公共組織的目標(biāo)發(fā)展的，控制系統(tǒng)約完善，則公共管理者實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的可能性越大。激勵(lì)和控制都是公共管理活動(dòng)的手段，激勵(lì)是激發(fā)公共組織成員潛能，使公共組織的績(jī)效最大化；控制則是監(jiān)督公共管理活動(dòng)和糾正偏差。兩者在公共管理中是相輔相成、互為補(bǔ)充的有效手段。盡管當(dāng)代公共管理的實(shí)踐中更多的采用激勵(lì)的手段，而控制較以往有所削弱，但是控制過(guò)程仍是不可缺少、必要的公共管理手段。8公共管理的控制目標(biāo)和過(guò)程公共管理的控制目標(biāo)所謂公共管理的控制目標(biāo)就是在公共管理活動(dòng)中，通過(guò)控制過(guò)程要達(dá)到的目的。從公共管理的具體活動(dòng)內(nèi)容看，要實(shí)現(xiàn)公共管理的控制目標(biāo)，應(yīng)從以下幾方面入手：對(duì)公共管理者的控制對(duì)公共管理資源的控制對(duì)公共管理信息的控制對(duì)組織績(jī)效的控制公共管理的控制過(guò)程確定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)公共產(chǎn)品或服務(wù)的品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)行為標(biāo)準(zhǔn)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)衡量績(jī)效衡量公共組織工作效果的信息來(lái)源對(duì)公共組織的工作狀況進(jìn)行分析、比較并作出評(píng)價(jià)結(jié)論采取管理行動(dòng)修訂評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)糾正行動(dòng)維持原狀第六章定義1績(jī)效所謂績(jī)效，是效率efficiency和效能effectiveness的總和，其中效率是對(duì)產(chǎn)出與投入的比率進(jìn)行測(cè)量，效能則是將實(shí)際成果與原定的預(yù)期效果進(jìn)行比較，前者適用于一切能將投入和產(chǎn)出量化或貨幣化的場(chǎng)合，后者則可用于那些收益無(wú)法用貨幣來(lái)計(jì)量的場(chǎng)合績(jī)效概念包括三方面內(nèi)容：公共管理的成本或目標(biāo)公共部門(mén)額的產(chǎn)出和效益公共管理成本（或目標(biāo)）與效益（或后果）的比較2績(jī)效管理所謂績(jī)效管理（performancemanagement）是在設(shè)定的公共服務(wù)績(jī)效目標(biāo)的基礎(chǔ)上，對(duì)公共部門(mén)提供公共服務(wù)的全過(guò)程進(jìn)行追蹤監(jiān)測(cè)，并作出系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估的過(guò)程?？梢哉f(shuō)，績(jī)效管理是公共管理者的主要職責(zé)?？?jī)效管理過(guò)程一般包括三個(gè)最基本的功能活動(dòng):績(jī)效指標(biāo)化（performancemeasurement）績(jī)效監(jiān)控（performancemonitoring）績(jī)效評(píng)估（performanceevaluation）3目標(biāo)管理由參與管理的各方面制定目標(biāo)，并經(jīng)過(guò)自我管理和自我控制等管理方式，建立各級(jí)人員的責(zé)任心和榮譽(yù)感，最終以實(shí)現(xiàn)組織績(jī)效的一套系統(tǒng)管理方式思考：1績(jī)效管理的內(nèi)容（所謂績(jī)效管理（performancemanagement）是在設(shè)定的公共服務(wù)績(jī)效目標(biāo)的基礎(chǔ)上，對(duì)公共部門(mén)提供公共服務(wù)的全過(guò)程進(jìn)行追蹤監(jiān)測(cè)，并作出系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估的過(guò)程?？梢哉f(shuō)，績(jī)效管理是公共管理者的主要職責(zé)。）績(jī)效管理過(guò)程一般包括三個(gè)最基本的功能活動(dòng):（1）績(jī)效指標(biāo)化（performancemeasurement）為了進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，管理者必須設(shè)計(jì)一套足以衡量組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)系統(tǒng)，也就是衡量組織績(jī)效的標(biāo)尺，這樣才能在不同機(jī)關(guān)與不同時(shí)期之間進(jìn)行比較（2）績(jī)效監(jiān)控（performancemonitoring）績(jī)效監(jiān)控是指對(duì)組織的績(jī)效進(jìn)行持續(xù)性的監(jiān)測(cè)、記錄與考核，以作為績(jī)效評(píng)估和改進(jìn)組織績(jī)效的基本依據(jù)。（3）績(jī)效評(píng)估（performanceevaluation）績(jī)效評(píng)估是依據(jù)績(jī)效指標(biāo)，對(duì)公共部門(mén)管理過(guò)程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績(jī)效進(jìn)行評(píng)定和劃分等級(jí)。2績(jī)效管理的作用及意義作用：使公共管理的責(zé)任落到實(shí)處能較好的滿(mǎn)足服務(wù)對(duì)象的不同要求體現(xiàn)了公共管理的結(jié)果導(dǎo)向的精神滿(mǎn)足了評(píng)估組織績(jī)效和個(gè)人績(jī)效的雙重要求意義：建立了一種誘因機(jī)制提供了一種管理工具3績(jī)效評(píng)估的四要素“4E”：Economy經(jīng)濟(jì),Efficiency效率,Effectiveness效能,Equity公平4確定公共部門(mén)評(píng)估指標(biāo)的要求1．客觀性2?？杀刃?。時(shí)效性4。易操作性5。綜合性5績(jī)效評(píng)估體系的內(nèi)容（大加?。┙⒐膊块T(mén)績(jī)效評(píng)估體系，應(yīng)包括三方面內(nèi)容：①建立一套有效地績(jī)效評(píng)估制度②建立科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系③把公共部門(mén)的績(jī)效評(píng)估置于全社會(huì)的監(jiān)督之下。政府績(jī)效的測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和方法公共部門(mén)的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)：數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，時(shí)效標(biāo)準(zhǔn)，費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)公共部門(mén)績(jī)效的測(cè)評(píng)方法：職能測(cè)定法，費(fèi)用測(cè)定法，標(biāo)準(zhǔn)比較法，要素分析法公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系分為四方面：業(yè)績(jī)，效率，效能和管理成本6公共管理部門(mén)在績(jī)效管理中存在的困難績(jī)效管理的一個(gè)重要前提就是將所有績(jī)效都以量化的方式呈現(xiàn)出來(lái)，據(jù)此進(jìn)行績(jī)效衡量。但公共部門(mén)面臨著如何將公共服務(wù)量化的問(wèn)題，要精確選出投入產(chǎn)出比并不容易，大多數(shù)公共服務(wù)的品質(zhì)好壞很難用客觀具體的數(shù)據(jù)來(lái)衡量。功能相同的公共組織有地區(qū)性的差異、規(guī)模大小的不同，而以同樣的績(jī)效指標(biāo)來(lái)衡量其績(jī)效并進(jìn)行比較，這并不公平。各個(gè)分支機(jī)構(gòu)的績(jī)效能否加總構(gòu)成中央機(jī)構(gòu)的績(jī)效，不僅在技術(shù)上有困難，在實(shí)踐上也令人懷疑?？?jī)效管理的成效取決與績(jī)效指標(biāo)的制定是否周全合理客觀，是否能涵蓋該組織的重要績(jī)效。績(jī)效管理的結(jié)果有賴(lài)于可靠的信息。在制定績(jī)效指標(biāo)時(shí)，上下級(jí)機(jī)構(gòu)難免會(huì)在指標(biāo)的數(shù)量，范圍，權(quán)重等方面發(fā)生爭(zhēng)議。公共管理價(jià)值取向的多元化，利益機(jī)制的復(fù)雜性，使公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的利益取向定向和價(jià)值取向定向具有更多的正義性和主觀性，阻礙著公共部門(mén)有效的實(shí)施績(jī)效管理。7目標(biāo)管理的含義及其變化可以將目標(biāo)管理定義為：由參與管理的各方面制定目標(biāo)，并經(jīng)過(guò)自我管理和自我控制等管理方式，建立各級(jí)人員的責(zé)任心和榮譽(yù)感，最終以實(shí)現(xiàn)組織績(jī)效的一套系統(tǒng)管理方式。其內(nèi)涵隨著實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展，具體可以分為五個(gè)階段。作為一種管理哲學(xué)階段作為績(jī)效評(píng)估工具的階段整合組織與個(gè)人目標(biāo)階段重視長(zhǎng)期和戰(zhàn)略后果階段系統(tǒng)改善生產(chǎn)力的階段8實(shí)施目標(biāo)管理的前提組織成員自我管理能力較強(qiáng)組織具有統(tǒng)一的價(jià)值理念組織高層領(lǐng)導(dǎo)重視9有效設(shè)定管理目標(biāo)應(yīng)注意的問(wèn)題定性目標(biāo)定向定量方向轉(zhuǎn)化長(zhǎng)期目標(biāo)的短期化目標(biāo)實(shí)施的資源配合10評(píng)析目標(biāo)管理（定義，優(yōu)缺點(diǎn)，在公共部門(mén)中的限度，個(gè)人見(jiàn)解）可以將目標(biāo)管理定義為：由參與管理的各方面制定目標(biāo)，并經(jīng)過(guò)自我管理和自我控制等管理方式，建立各級(jí)人員的責(zé)任心和榮譽(yù)感，最終以實(shí)現(xiàn)組織績(jī)效的一套系統(tǒng)管理方式。目標(biāo)管理的優(yōu)缺點(diǎn)優(yōu)點(diǎn)：激勵(lì)明顯管理有效任務(wù)明確控制有力自行管理缺點(diǎn)：容易注重短期目標(biāo)設(shè)置目標(biāo)存在困難難以權(quán)變目標(biāo)管理在公共部門(mén)應(yīng)用的限制目標(biāo)管理在封閉體系的組織中較易實(shí)施，但在變動(dòng)而且難以預(yù)測(cè)的環(huán)境中則不易使用，因此此時(shí)目標(biāo)往往難以設(shè)定。目標(biāo)管理存在信任問(wèn)題公共部門(mén)的目標(biāo)往往比較模糊，不易量化，其結(jié)果也不容易衡量目標(biāo)管理的實(shí)施通常以一年或少于一年為周期，這種強(qiáng)調(diào)短期目標(biāo)的管理，容易忽視組織長(zhǎng)期目標(biāo)的規(guī)劃。（四）個(gè)人見(jiàn)解（略）第七章思考：1公共權(quán)力的內(nèi)涵及特性公共權(quán)力的內(nèi)涵可歸納為四點(diǎn)：公共權(quán)力的擁有這是全體社會(huì)成員，而行使者是公共管理者公共管理者獲得的權(quán)力是由全體社會(huì)成員授權(quán)賦予的合法權(quán)公共權(quán)力的最終作用對(duì)象是公共事務(wù)公共權(quán)力的目標(biāo)是謀取公共利益公共權(quán)力的特性：（1）社會(huì)性（2）政治性（3）工具性（4）獨(dú)立性（5）多元性2公共權(quán)力與公共責(zé)任的統(tǒng)一公共權(quán)力的授權(quán)必然伴隨著責(zé)任的確定，公共組織在獲得社會(huì)直接或間接授權(quán)時(shí)，也就承擔(dān)著相應(yīng)的責(zé)任。社會(huì)公眾與公共組織的關(guān)系，是一種委托-代理人之間的關(guān)系，社會(huì)公眾收于公共組織權(quán)力，是被授權(quán)的公共組織成為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)。因此，公共權(quán)力夠作為社會(huì)公眾利益的代表行使統(tǒng)治權(quán)和管理權(quán)時(shí)，首先必須滿(mǎn)足社會(huì)公眾的利益。公共組織的目標(biāo)就是服務(wù)于社會(huì)公眾，這也是公共組織賴(lài)以生存的基礎(chǔ)。不同的公共組織具有不同的職責(zé)和具體任務(wù)，這與公共組織的職能聯(lián)系在一起，從總體上看，所有公共組織作為整體，在被授予公共權(quán)力的同時(shí)，也必須對(duì)全體社會(huì)成員負(fù)責(zé)，其前提原則是不得濫用職權(quán)以及權(quán)力行為者能夠承擔(dān)責(zé)任。3公共責(zé)任的性質(zhì)公共責(zé)任是一種任務(wù)公共責(zé)任是一種義務(wù)公共責(zé)任是監(jiān)控與約束的條件4公共責(zé)任的落實(shí)公共責(zé)任的落實(shí)應(yīng)從4個(gè)方面著手：公共責(zé)任的分配問(wèn)題公共責(zé)任與公共權(quán)力的落實(shí)必須通過(guò)監(jiān)控方式實(shí)現(xiàn)落實(shí)公共責(zé)任必須具備相應(yīng)的客觀條件公共責(zé)任的落實(shí)需要兼顧客觀責(zé)任和主觀責(zé)任的落實(shí)與監(jiān)控總之，公共責(zé)任的落實(shí)應(yīng)堅(jiān)持的原則：公共權(quán)力與公共責(zé)任應(yīng)對(duì)等；公共權(quán)力與公共責(zé)任的分配應(yīng)明確；公共權(quán)力行使過(guò)程必須受到監(jiān)控；公共權(quán)力機(jī)構(gòu)具有行使權(quán)力和擔(dān)任責(zé)任的能力。5對(duì)公共權(quán)力監(jiān)控的基本含義對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)控是指包括公共管理組織內(nèi)部和外部的各種監(jiān)控主體，采取相應(yīng)的措施，對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行的合理性、合法性和有效性進(jìn)行監(jiān)控和控制。內(nèi)涵有如下內(nèi)容：對(duì)公共權(quán)力監(jiān)控的主體是多元化的監(jiān)控對(duì)象是具有公共權(quán)力的所有公共組織和公共管理者對(duì)公共權(quán)力的和方形、合理性和有效性進(jìn)行監(jiān)控。6建立公共權(quán)力監(jiān)控機(jī)制的必要性對(duì)公共權(quán)力監(jiān)控的實(shí)質(zhì)是對(duì)擁有公共權(quán)力的公共組織或個(gè)人進(jìn)行監(jiān)控、防止他們?yōu)E用公共權(quán)力，保證公共組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這里所指的對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)控，主要是對(duì)政府權(quán)力機(jī)構(gòu)和這些機(jī)構(gòu)的管理者的監(jiān)控。對(duì)具有公共權(quán)力的組織和個(gè)人的公共權(quán)力行使過(guò)程實(shí)施有效監(jiān)督，主要是出于以下幾方面的需要：公共管理者受到自身認(rèn)識(shí)水平的局限，對(duì)公共權(quán)力的行使過(guò)程無(wú)法做出正確的判斷，需要外界的監(jiān)督和糾正。公共管理者也具有“經(jīng)濟(jì)人”的特點(diǎn)，在失去權(quán)力監(jiān)督時(shí)，他們可能會(huì)利用手中的權(quán)力謀取私利，損害社會(huì)公眾利益。對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)控機(jī)制的建立，不僅要考慮監(jiān)控效率（即降低監(jiān)控成本，增進(jìn)監(jiān)控效果），而且要考慮監(jiān)控方法的科學(xué)化。對(duì)監(jiān)控者必須賦予相應(yīng)的權(quán)力，同時(shí)對(duì)監(jiān)控者也要實(shí)施監(jiān)控。監(jiān)控者應(yīng)建立有效的信息收集和處理系統(tǒng)，是監(jiān)控活動(dòng)更加準(zhǔn)確、有效。7外部監(jiān)控與內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制外部監(jiān)控機(jī)制公共組織的外部監(jiān)控是整個(gè)公共組織運(yùn)行機(jī)制和組織形式的綜合表現(xiàn)，它反映出公共權(quán)力的分配關(guān)系、公共組織地位和作用及其受到的制約。外部監(jiān)控機(jī)制包括以下幾個(gè)方面：立法監(jiān)督（2）司法監(jiān)控（3）政黨和社會(huì)團(tuán)體監(jiān)控（4）社會(huì)監(jiān)控（5）輿論監(jiān)控內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制公共組織的內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制是公共組織結(jié)構(gòu)形式和內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的綜合表現(xiàn)，反映了公共組織自身作為監(jiān)控主體對(duì)組織內(nèi)部各部門(mén)行使公共權(quán)力過(guò)程的監(jiān)控（1）結(jié)構(gòu)監(jiān)控（2）紀(jì)律監(jiān)控（3）法律監(jiān)控8對(duì)公共權(quán)力監(jiān)控應(yīng)遵循的原則合法性原則公正性原則經(jīng)常性原則廣泛性原則系統(tǒng)性原則9公共權(quán)力監(jiān)控的方法指導(dǎo)績(jī)效考核工作匯報(bào)預(yù)算與審計(jì)審核與批準(zhǔn)視察與調(diào)查質(zhì)詢(xún)受理申訴與控告10正確處理監(jiān)控中的問(wèn)題建立監(jiān)控機(jī)構(gòu)完善監(jiān)控機(jī)制提高監(jiān)控機(jī)構(gòu)績(jī)效發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用①社會(huì)公眾參與監(jiān)督②輿論監(jiān)督第八章★思考：1政府的含義和性質(zhì) 所謂政府，是指國(guó)家進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治和社會(huì)管理的機(jī)關(guān)，是國(guó)家表達(dá)意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)?？傊暮x和性質(zhì)可概括為：政府是按照政治程序設(shè)立的行政機(jī)構(gòu)；政府活動(dòng)的目的具有公共性；在各個(gè)市場(chǎng)主體的職能分工中，政府主要負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，執(zhí)行公共政策；政府能力是有限的，如果政府介入經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的范圍過(guò)寬、過(guò)深，容易產(chǎn)生許多消極作用；政府權(quán)力具有壟斷性，權(quán)力的行使具有強(qiáng)制性；政府主體通常指中央與地方行政機(jī)關(guān)、行政首長(zhǎng)和政府普通公務(wù)員2政府職能的有限性政府職能的有限性也稱(chēng)為政府職能的限度，具體包括：一是能力限度；二是效率限度；三是合法限度。追求“有限行政”的政府，并不等于它是一個(gè)弱政府獲低效政府，相反，有限政府的實(shí)質(zhì)是追求強(qiáng)力政府和高效行政。有限行政提出的理論基點(diǎn)是政府失敗、市場(chǎng)失靈和公民社會(huì)自主發(fā)展。政府行為無(wú)限制會(huì)產(chǎn)生以下弊端：第一，成本和收入之間的分離，導(dǎo)致產(chǎn)出超出需要；第二，“內(nèi)在性”影響組織目標(biāo)。第三，派生的“外在性”。第四，分配不公形成特權(quán)。3政府與市場(chǎng)的關(guān)系政府與市場(chǎng)的區(qū)別運(yùn)行目的政府：提供公共物品和服務(wù)。市場(chǎng)：互利運(yùn)行方式及特點(diǎn)政府的運(yùn)行方式主要是通過(guò)財(cái)政稅收政策、貨幣政策、技術(shù)貿(mào)易等來(lái)調(diào)控市場(chǎng)，通過(guò)各種法律的制定執(zhí)行來(lái)規(guī)范、約束各個(gè)市場(chǎng)主體及其行為。特點(diǎn)：公共性，普遍性，強(qiáng)制性，非營(yíng)利性，層次性，時(shí)滯性。市場(chǎng)的運(yùn)行方式，市場(chǎng)行為的作用主要是通過(guò)價(jià)格機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)的，除涉及商業(yè)秘密以外，遵循公開(kāi)交易的規(guī)則，一切交易都必須在資源等價(jià)互惠的基礎(chǔ)上進(jìn)行，嚴(yán)禁欺行霸市和強(qiáng)買(mǎi)強(qiáng)賣(mài)的行為特點(diǎn)：市場(chǎng)信息傳輸效率高，適應(yīng)性強(qiáng)，行為簡(jiǎn)便，組織容易革新，遵循平等基礎(chǔ)上充分競(jìng)爭(zhēng)的行為準(zhǔn)則運(yùn)行的結(jié)果政府：可能是資源的有效配置，或者是資源的浪費(fèi)；可能是公共物品供求平衡或者供求不平衡市場(chǎng)：一是每個(gè)人追求最大利益，資源得以有效配置，結(jié)果自然形成協(xié)調(diào)的社會(huì)秩序另一種是每個(gè)人追求最大利益，損害社會(huì)整體利益，經(jīng)濟(jì)的劇烈波動(dòng)引起社會(huì)秩序的混亂。擔(dān)負(fù)的職能政府:①最主要的職能是提供公共物品②為市場(chǎng)交換界定產(chǎn)權(quán)，確定交易規(guī)則③監(jiān)督約束經(jīng)濟(jì)主體④維護(hù)社會(huì)正義⑤宏觀調(diào)控市場(chǎng)：①有效配置社會(huì)資源，滿(mǎn)足人們私人物品需要②傳遞價(jià)格信息，提高經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效率③微觀調(diào)控、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)④參與部分公共物品與服務(wù)的提供政府與市場(chǎng)的聯(lián)系兩者的組合存在著如下四種情況：⑴市場(chǎng)有效，政府也有效，但是兩者的結(jié)果和目標(biāo)不同⑵市場(chǎng)有效，政府失靈⑶市場(chǎng)失靈，政府有效⑷市場(chǎng)失靈，政府失效上午第一種情況說(shuō)明政府和市場(chǎng)的活動(dòng)可以是交叉的；第二三種情況說(shuō)明政府和市場(chǎng)必須相互依存；第四種情況說(shuō)明，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中，有些問(wèn)題解決必須到政府和市場(chǎng)之外尋找第三條道路，如非營(yíng)利組織。政府與市場(chǎng)關(guān)系中的問(wèn)題在處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系時(shí)容易出現(xiàn)以下兩種相反的觀點(diǎn)：政府全能，市場(chǎng)無(wú)用論政府無(wú)為而治，市場(chǎng)萬(wàn)能論正確的政府和市場(chǎng)的關(guān)系，既要強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的充分發(fā)展，也要強(qiáng)調(diào)政府功能的合理發(fā)揮，前者是基礎(chǔ)，后者是補(bǔ)充，并且要合理把握好如何實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)資源的基礎(chǔ)配置與政府對(duì)市場(chǎng)的合理干預(yù)之間的平衡。現(xiàn)實(shí)而合理的政府與市場(chǎng)間的關(guān)系硬是在保證市場(chǎng)對(duì)資源配置起基礎(chǔ)作用的前提下，以政府干預(yù)之長(zhǎng)彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)之短，同時(shí)又以市場(chǎng)調(diào)節(jié)之長(zhǎng)來(lái)克服政府干預(yù)之短，從而實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府干預(yù)二元機(jī)制最優(yōu)組合。規(guī)范政府與市場(chǎng)關(guān)系的措施㈠重視發(fā)揮市場(chǎng)的功能㈡正確認(rèn)識(shí)市場(chǎng)失靈㈢減少政府失靈⑴政府的作用不能被神化，減少政府失靈要求政府和市場(chǎng)良好互動(dòng)，一方面，政府能夠通過(guò)立法行政手段和各種經(jīng)濟(jì)政策，改善和擴(kuò)大市場(chǎng)的作用；另一方面，市場(chǎng)力量在改善政府功能上有著重要作用，在國(guó)家控制的公共領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，有利于改變其低效率運(yùn)行狀態(tài)。⑵減少政府失靈的措施盡快培育和發(fā)展市場(chǎng)體系解決市場(chǎng)分割問(wèn)題主動(dòng)促進(jìn)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)接軌4政府與社會(huì)的關(guān)系 社會(huì)是指一個(gè)特定的民族國(guó)家范圍內(nèi)除國(guó)家機(jī)構(gòu)、制度外的個(gè)人、群體以及他們之間聯(lián)系的總和。從歷史發(fā)展的角度看，政府來(lái)源于社會(huì)又高于社會(huì)；政府管理社會(huì)但又依賴(lài)社會(huì)。政府與社會(huì)彼此相互獨(dú)立又相互依賴(lài)。由于多種因素的影響，人們將兩者混同起來(lái)，形成了政府與社會(huì)關(guān)系的失衡，主要表現(xiàn)為社會(huì)自主性的缺失和政府權(quán)威性的不足。顯然，如何構(gòu)建適合國(guó)情的新型的政府與社會(huì)的關(guān)系，是一個(gè)很有價(jià)值的研究領(lǐng)域。政府與社會(huì)的聯(lián)系從制度供給、市民社會(huì)、政治合法性等視角來(lái)分析政府和社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系：⒈制度供給的視角政府的供給與社會(huì)的供給是制度供給的兩種基本模式，這兩種供給模式各有其優(yōu)缺點(diǎn)，他們都是制度供給不可或缺的。如果政府供給與社會(huì)供給不能形成良性互動(dòng)關(guān)系，必然會(huì)造成制度供給的短缺⒉市民社會(huì)的視角市民社會(huì)理論關(guān)注現(xiàn)代市民社會(huì)與現(xiàn)代政府之間的關(guān)系。市民社會(huì)與政府是彼此獨(dú)立而又相互影響、相互制約的。一方面，政府承認(rèn)市民社會(huì)的獨(dú)立性，并為市民社會(huì)提供制度性的法律保障；另一方面，市民社會(huì)具有制衡政府的力量⒊政治合法性的視角解決政府的合法性成為當(dāng)代政治統(tǒng)治的一個(gè)基本難題?？梢?jiàn)，從政府合法性問(wèn)題的角度考慮，政府對(duì)建構(gòu)市民社會(huì)的認(rèn)同極為必要，強(qiáng)調(diào)社會(huì)與政府形成良性互動(dòng)關(guān)系極為重要。政府與社會(huì)關(guān)系中的問(wèn)題㈠政治與社會(huì)關(guān)系中缺失社會(huì)自主性帶來(lái)的問(wèn)題⑴可能造成社會(huì)的虛弱及對(duì)政府的依賴(lài)，從而使社會(huì)失去其自身發(fā)展的動(dòng)力⑵個(gè)人社會(huì)對(duì)政府的疏遠(yuǎn)與冷漠，甚至引起社會(huì)對(duì)政府的反抗⑶導(dǎo)致政府與社會(huì)的離異，政府所能控制的社會(huì)資源流失，造成社會(huì)對(duì)政府的侵蝕⑷導(dǎo)致社會(huì)對(duì)自身發(fā)展的冷漠㈡政府與社會(huì)關(guān)系中政府權(quán)威性不足帶來(lái)的問(wèn)題南斯拉夫模式⑴過(guò)多的否定了作為一種強(qiáng)制力的國(guó)家政權(quán)在社會(huì)生活中的地位和作用，從而使國(guó)家的政治生活呈現(xiàn)出分散化的傾向，其結(jié)果是出現(xiàn)社會(huì)政治生活中的矛盾和困難，以至多面族國(guó)家的分裂⑵削弱了政府的階級(jí)鎮(zhèn)壓和社會(huì)管理職能，過(guò)分強(qiáng)調(diào)社會(huì)自治的原則，，因而未能充分發(fā)揮政府的應(yīng)有作用，助長(zhǎng)了國(guó)家的分裂主義傾向，又妨礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。改善政府與社會(huì)關(guān)系的措施政府與社會(huì)應(yīng)保持動(dòng)態(tài)平衡，一方面，我們要發(fā)揮社會(huì)對(duì)政府的制衡監(jiān)督作用，預(yù)防政府權(quán)力的濫用；另一方面，隨著各種社會(huì)組織和利益集團(tuán)的發(fā)展與壯大，我們也應(yīng)保證社會(huì)權(quán)力不會(huì)被濫用，以免一部分社會(huì)成員威脅到其他社會(huì)成員的自由、危害社會(huì)安定、削弱政府應(yīng)有的權(quán)威。改善政府與社會(huì)的關(guān)系可采取以下措施：㈠明確良好政社關(guān)系的發(fā)展目標(biāo)良好政社關(guān)系的發(fā)展目標(biāo)是政府與社會(huì)關(guān)系到達(dá)良性互動(dòng)。“小政府、大社會(huì)”模式能保證這一目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)㈡按“小政府”的客觀要求改革政府轉(zhuǎn)變政府職能改革政府機(jī)構(gòu)規(guī)范政府行為㈢按“大社會(huì)”的內(nèi)在要求改革社會(huì)提高社會(huì)自治能力培育社會(huì)中介組織建立社會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督制約機(jī)制建立社會(huì)保障體系5西方政府再造的特征政府再造一詞揭示出政府改革的本質(zhì)，即政府改革將涉及國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、政府與市民、政府與企業(yè)諸多關(guān)系的調(diào)整；涉及政府治理的觀念、結(jié)構(gòu)、方式和方法的變革；既涉及政府內(nèi)部組織、運(yùn)作程序的調(diào)整，更涉及政府外部關(guān)系的變革西方國(guó)家的政府再造的特征：與行政環(huán)境變化相適應(yīng)著重于政府如何運(yùn)作廣泛采用私營(yíng)部門(mén)的管理方式基于西方國(guó)家各級(jí)政府尤其是州和地方政府的改革實(shí)踐重新探索政府與社會(huì)的關(guān)系6西方國(guó)家再造理論對(duì)我國(guó)的啟示（結(jié)合十二章）學(xué)習(xí)借鑒西方國(guó)家的政府再造理論，給我國(guó)政府提出了新的挑戰(zhàn)?？傊笳仨毟咝А⒕?、廉價(jià)，而不再是低效率的疲憊政府。我國(guó)公共服務(wù)業(yè)的發(fā)展亟待擺脫舊體制的束縛，積極探索新的管理方式首先，引入市場(chǎng)化管理方式，既應(yīng)拋棄西方國(guó)家的混淆公私營(yíng)部門(mén)的差別、完全實(shí)行私營(yíng)化的做法，又應(yīng)借鑒其成功之處，以推進(jìn)我國(guó)政府改革。其次，引入市場(chǎng)化管理方式要求政府在投融資方式上放開(kāi)管制，改變傳統(tǒng)的政府直接投資方式，創(chuàng)建新的投融資制度。再次，引入市場(chǎng)化管理方式還要求政府積極培育社會(huì)力量7我國(guó)政府再造模式㈠從效率行政典范到民主行政典范㈡從控制導(dǎo)向的管理到服務(wù)導(dǎo)向的管理㈢從只強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府的作用到強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府、市場(chǎng)的共同作用㈣從國(guó)家的單獨(dú)治理到國(guó)家與社會(huì)的共同治理㈤從政企不分、政府管制到政企分開(kāi)、放松管制㈥從權(quán)力集中到適度的地方分權(quán)㈦從官僚組織到適應(yīng)型組織㈧從人治到法治第九章公共管理中的非營(yíng)利組織一非營(yíng)利組織的涵義（第三章第六點(diǎn)）非營(yíng)利組織是指不以營(yíng)利為目的，而是服務(wù)社會(huì)公眾的非官方性公共組織。二政府與非營(yíng)利組織的區(qū)別（一）運(yùn)行基礎(chǔ)政府是公共管理的主要主體，它運(yùn)行的基礎(chǔ)是擁有合法合理的公共管理權(quán)力，政府能從這種權(quán)力出發(fā)，通過(guò)旅行特定職能，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)廣泛的社會(huì)事務(wù)的有效管理；非營(yíng)利組織的運(yùn)行基礎(chǔ)是它存在的合法性、它與其他社會(huì)組織關(guān)系的平等性。（二）行為特征政府行為一般具有公共性、普遍性、強(qiáng)制性和非營(yíng)利性等基本特征；非營(yíng)利組織具有組織性、民間性、非營(yíng)利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性。（三）交易模式在政府部門(mén)的交易關(guān)系中，政府提供公共服務(wù)，而其服務(wù)對(duì)象即公眾則以選擇能為他們提供最適當(dāng)征稅和公共服務(wù)的政府作為回報(bào)；在非營(yíng)利組織中，有以下幾種：第一種是由捐贈(zèng)者出錢(qián)，非營(yíng)利組織接受資助，用以提供服務(wù)與產(chǎn)品；第二種是非營(yíng)利組織從政府撥款中或從與政府簽訂的合同中獲得資金，以合同為依據(jù)提供公共服務(wù)于產(chǎn)品；第三種是一部分資金由服務(wù)對(duì)象提供，另一部分則由撥款、合同及捐款解決。（四）稅法規(guī)制政府部門(mén)一律免繳稅收。非營(yíng)利組織的稅法規(guī)制介于企業(yè)與政府之間，并在很大程度上偏向于政府的稅法地位，其捐贈(zèng)收入、撥款收入一般都享受到稅收優(yōu)惠，甚至未被納入征稅范圍。（五）管理職能政府具有政治統(tǒng)治職能、社會(huì)服務(wù)職能、社會(huì)管理職能和社會(huì)平衡職能。非營(yíng)利組織與政府一樣都具有提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能，同時(shí)又具有許多獨(dú)特的社會(huì)職能與政治職能。（六）管理方法政府主要使用強(qiáng)制性管理方法、管理責(zé)任制方法，輔之以誘導(dǎo)管理方法、參與管理方法；非營(yíng)利組織主要運(yùn)用誘導(dǎo)管理方法、參與管理方法，輔之以管理責(zé)任方法。三政府與非營(yíng)利組織的聯(lián)系非營(yíng)利組織和政府部門(mén)的關(guān)系十分密切，兩者之間不但是互補(bǔ)關(guān)系，同時(shí)又是非零和關(guān)系?；パa(bǔ)關(guān)系是指非營(yíng)利組織往往可以填補(bǔ)政府和人民之間的差距，從而促進(jìn)政府以更有效率、更民主的精神來(lái)發(fā)展行政。非零和關(guān)系是指非營(yíng)利組織與政府部門(mén)之間并非有我無(wú)你或有你無(wú)我，因?yàn)閮烧卟荒芡耆〈鷮?duì)方，各有其不能被對(duì)方取代的獨(dú)特的功能。具體體現(xiàn)：政府從非營(yíng)利組織獲得信息，即通過(guò)接觸、商洽、接待、座談、詢(xún)問(wèn)、調(diào)查等方法了解非營(yíng)利組織的要求和愿望，然后經(jīng)過(guò)政府內(nèi)部轉(zhuǎn)換，變?yōu)橐?guī)章、條例等輸出給社會(huì)，以此獲得非營(yíng)利組織的理解和支持。非營(yíng)利組織從政府輸入信息，了解把握政府的方針政策，經(jīng)過(guò)非營(yíng)利組織內(nèi)部轉(zhuǎn)換，以需求意見(jiàn)等方式求得政府理解、協(xié)助和支持。通常，非營(yíng)利組織把與政府保持某種友好關(guān)系或一定接觸渠道作為追求自身既得利益的目標(biāo)，必要時(shí)采取一定方式對(duì)政府施壓。政府以公平仲裁者的立場(chǎng)、態(tài)度和方法來(lái)化解、處理非營(yíng)利組織只見(jiàn)到矛盾，以維護(hù)社會(huì)的安定和基本的社會(huì)秩序，并以此實(shí)現(xiàn)各社會(huì)團(tuán)體的有益互動(dòng)。政府與非營(yíng)利組織也有矛盾的時(shí)候：政府管理過(guò)強(qiáng)、力度過(guò)大，對(duì)非營(yíng)利組織結(jié)社自由是一種限制；而放任不管，管理過(guò)輕，則容易造成非營(yíng)利組織對(duì)政府、社會(huì)公共安全和公共利益的消極侵害。四非營(yíng)利組織的基本社會(huì)作用非營(yíng)利組織的社會(huì)作用是指：社會(huì)服務(wù)功能主要為社會(huì)成員提供中介服務(wù)和直接服務(wù)。社會(huì)溝通功能通過(guò)溝通政府與企業(yè)、政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)，使社會(huì)在市場(chǎng)機(jī)制的作用下形成新的整合，從而發(fā)揮橋梁紐帶作用。社會(huì)評(píng)價(jià)功能在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，需要具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)、專(zhuān)門(mén)設(shè)施的機(jī)構(gòu)對(duì)生產(chǎn)、消費(fèi)產(chǎn)品作出客觀公正評(píng)價(jià)。社會(huì)裁斷功能社會(huì)調(diào)節(jié)功能市場(chǎng)不是抽象的，需要有物化的場(chǎng)所，又必須有作為支持市場(chǎng)體系的組織機(jī)構(gòu)起具體的協(xié)調(diào)作用。社會(huì)調(diào)節(jié)、代理功能倡導(dǎo)社會(huì)文明職能五非營(yíng)利組織的基本政治作用（一）政府合法性的資源供給者政府合法性作為一種公共物品只能由包括非營(yíng)利組織在內(nèi)的社會(huì)提供。（二）政府權(quán)力的監(jiān)督者非營(yíng)利組織為人民的自由結(jié)社提供了自我組織的空間，這些組織以公共利益為目標(biāo)，以保護(hù)人類(lèi)整體利益為宗旨，喚起民眾的公共意識(shí)，影響政府公共決策（三）民主價(jià)值觀的培育者人民的民主價(jià)值觀是在非營(yíng)利組織的自由結(jié)社、自我管理的社會(huì)生活中逐步養(yǎng)成的。（四）公民參政素質(zhì)的促進(jìn)者首先，非營(yíng)利組織活動(dòng)有利于培養(yǎng)公民正確的參政觀念。其次，非營(yíng)利組織活動(dòng)有利于提高公民參政的技能，引導(dǎo)公民理智進(jìn)行參政實(shí)踐。六非營(yíng)利組織在中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)所擁有的獨(dú)特功能（一）促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變承擔(dān)應(yīng)由政府承擔(dān)的事務(wù)，減輕了政府轉(zhuǎn)變職能的壓力。（二）培育和規(guī)范市場(chǎng)以公平、公正、客觀為活動(dòng)準(zhǔn)則，培育規(guī)范市場(chǎng)。（三）推動(dòng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換（四）形成自律性的社會(huì)秩序七非營(yíng)利組織發(fā)展的局限性（一）志愿組織的非志愿性主要表現(xiàn)在非營(yíng)利活動(dòng)所需的開(kāi)支與非營(yíng)利組織能募集到的資源之間存在一個(gè)巨大的缺口（二）獨(dú)立組織的非獨(dú)立性本應(yīng)獨(dú)立于企業(yè)和政府之外，但界限不清（三）政府職能的虛假轉(zhuǎn)移（四）受到責(zé)任和腐敗問(wèn)題的困擾存在公共責(zé)任缺乏的問(wèn)題，決策過(guò)程不民主、公開(kāi)性不夠，為組織的經(jīng)營(yíng)管理人員的瀆職腐敗創(chuàng)造了條件。八我國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展?fàn)顩r（存在的問(wèn)題）1、政社不分我國(guó)社會(huì)團(tuán)體由于受傳統(tǒng)的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，官辦體制仍是主要形式，嚴(yán)重依賴(lài)于政府，作為政府的附屬機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用。2、經(jīng)費(fèi)不足3、能力不足其能力離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求還有差距4、法治的缺陷現(xiàn)行法規(guī)中的組多規(guī)定在很大程度上不利于非營(yíng)利組織的發(fā)展5、政策實(shí)施中的不足存在培育和監(jiān)督管理脫節(jié)、重登記管理而疏過(guò)程監(jiān)督的現(xiàn)象九非營(yíng)利組織在西方國(guó)家的發(fā)展趨勢(shì)（一）努力提高知名度（二）明確法律地位（三）密切與政府的合作（四）大力倡導(dǎo)慈善捐助（五）提高公眾的信任度（六）實(shí)施專(zhuān)業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略（七）非營(yíng)利組織的全球化十非營(yíng)利組織在中國(guó)的發(fā)展展望1、社會(huì)基礎(chǔ)在改善2、政治民主化在推進(jìn)3、公民參與意識(shí)在增強(qiáng)4、非營(yíng)利組織自身能力在提高5、相關(guān)法制規(guī)范體系建立十一促進(jìn)我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展的措施鼓勵(lì)建立政府與非營(yíng)利組織間的合作關(guān)系政府應(yīng)認(rèn)識(shí)到非營(yíng)利組織的優(yōu)勢(shì)與作用，鼓勵(lì)促進(jìn)非營(yíng)利組織發(fā)展非營(yíng)利組織應(yīng)注意擺正自己與政府的位置創(chuàng)造良好的環(huán)境，培育非營(yíng)利組織發(fā)展非營(yíng)利組織的發(fā)展離不開(kāi)一定的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件政府制定扶持非營(yíng)利組織發(fā)展的相關(guān)法律政策改革非營(yíng)利組織的成立制度取消“掛靠制“，保證非營(yíng)利組織具有民間性等特性建立完善的行政管制和司法管制制度建立監(jiān)督與評(píng)估政策非營(yíng)利組織積極加強(qiáng)自身的建設(shè)堅(jiān)持民主作風(fēng)、支持社會(huì)的多元格局，促進(jìn)社會(huì)自我管理的改善提高人員素質(zhì)、加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理保持對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)懷加強(qiáng)科學(xué)研究、保持創(chuàng)新能力第十章公共物品管理一公共物品的涵義公共物品（publicgoods）是相對(duì)那些可以劃分為企業(yè)或個(gè)人消費(fèi)單元的基本生活或生產(chǎn)資料等私人物品(privategoods)而言的共享性物質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目。二公共物品的特性（一）效用的不可分割性效用的不可分割，指公共物品是向整個(gè)社會(huì)共同提供的，具有共同受益或聯(lián)合消費(fèi)的特點(diǎn)，而不能將其分割為若干部分，分別歸屬于某些個(gè)人或廠商享用（二）消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性是指某一個(gè)人或廠商對(duì)公共物品的享用，不排斥妨礙其他人或廠商對(duì)其的同時(shí)享用，也不會(huì)因此減少其他人或廠商享用該種公共物品的質(zhì)量或數(shù)量。（三）受益的非排他性是指在技術(shù)上沒(méi)有辦法將拒絕為之付款的個(gè)人或廠商排除在公共物品的受益范圍之外三私人部門(mén)供給的無(wú)效率在私人物品場(chǎng)合，經(jīng)濟(jì)主體按照自利最大化原則和實(shí)際需求做出生產(chǎn)或消費(fèi)的決策和選擇。只要預(yù)期獲利，經(jīng)濟(jì)主體就會(huì)生產(chǎn)或提供該種產(chǎn)品，因而，市場(chǎng)機(jī)制能有效地解決私人物品的供給問(wèn)題，但是，對(duì)于那些不具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的公共物品，市場(chǎng)機(jī)制不能導(dǎo)致該物品的供給和需求達(dá)到有效率的水平，這是因?yàn)椋汗参锲返姆歉?jìng)爭(zhēng)性消費(fèi)，意味著增加一個(gè)人對(duì)消費(fèi)所引起的邊際成本為零，按照價(jià)格等于邊際成本的資源有效利用原則，對(duì)這一物品消費(fèi)不應(yīng)該收費(fèi)。在消費(fèi)是競(jìng)爭(zhēng)性的而非排他不可行的情況下，市場(chǎng)提供公共物品將引起另一種效率損失，即它可能導(dǎo)致公共物品的供給不足。四公共物品供給的特點(diǎn)（一）政府是公共物品的供給主體公共物品的供給主體是政府，