我國基層政府治理能力建設(shè)研究

我國基層政府治理能力建設(shè)研究——以江西省吉安市為例摘要改革開放以來，我國政府體制改革和行政職能轉(zhuǎn)變不斷深化。我國公共行政方向在于提供公正、平等、優(yōu)質(zhì)的公務(wù)服務(wù)，維護(hù)公共利益和實現(xiàn)社會公平正義。我國各級政府應(yīng)該發(fā)展治理能力建設(shè)良好的治理社會，作為面向最廣大范圍民眾直接實施具體治理的公共權(quán)力組織，基層政府治理能力直接影響廣大民眾生活質(zhì)量、社會發(fā)展水平和政治統(tǒng)治合法性，同時現(xiàn)代社會持續(xù)快速發(fā)展又對基層政府治理能力提出更高的要求。本文首先概述相關(guān)理論，包括基層政府概念、治理能力概念、地方治理理論，其次分析了我國基層政府治理能力現(xiàn)狀，然后分析了江西吉安市政府治理能力狀況，最后提出了政府治理能力建設(shè)對策。關(guān)鍵詞：基層政府；治理能力；吉安市目錄TOC\o"1-2"\h\z\u一、相關(guān)理論概述 3（一）基層政府概念 3（二）治理能力概念 3（三）地方治理理論 3二、基于文獻(xiàn)的我國基層政府治理能力現(xiàn)狀梳理 4（一）治理水平整體發(fā)展加速 4（二）治理資源汲取程度深化 4（三）資源配置使用力度加大 5（四）基層治理存在結(jié)構(gòu)缺陷 6三、江西吉安市政府治理能力分析 6（一）江西吉安市概況 6（二）江西吉安市政府治理能力現(xiàn)狀 7（三）江西吉安市政府治理能力存在的問題 9四、基于江西省吉安市的基層政府治理能力建設(shè)的對策思考 10（一）構(gòu)建資源汲取多元渠道 10（二）規(guī)范治理資源配置使用 11（三）健全治理監(jiān)督考核體系 11（四）優(yōu)化基層政府治理職能 12結(jié)論 12參考文獻(xiàn) 13

我國基層政府治理能力建設(shè)研究——以江西省吉安市為例一、相關(guān)理論概述（一）基層政府概念政府泛指國家或特定區(qū)域范圍內(nèi)的政治權(quán)力組織體系結(jié)構(gòu)，包括享有政治合法性的司法、立法、行政以及軍事組織機(jī)構(gòu)。本文研究的基層政府是是狹義層面的，是公共行政范疇內(nèi)的政府，是由國家政治權(quán)力合法授權(quán)依法管理社會公共事務(wù)的公共權(quán)力層級中處在低層次的組織。政府組織體系在縱向上對應(yīng)不同層級，享有與層級對應(yīng)的特定行政權(quán)限。我國行政機(jī)關(guān)縱向自上而下劃分為5個等級，分別為中央政府-國務(wù)院、省部級、市級、市級和鄉(xiāng)級，從等級上看市鄉(xiāng)級別屬于基層政府范疇，同時市級政府體系結(jié)構(gòu)中的街道和社區(qū)機(jī)構(gòu)也屬于基層政府范疇。基層政府是指處在我國政府組織體系底層，依法對轄區(qū)內(nèi)居民提供公共服務(wù)和管理社會公共事務(wù)的行政機(jī)構(gòu)，除去行政機(jī)關(guān)的一般特性外，由于直接面向最廣大民眾。（二）治理能力概念政府治理則包括政府外部治理和政府內(nèi)部治理兩個層面，政府外部治理則是政府通過與其他治理主體良好互動形成網(wǎng)絡(luò)制度化規(guī)則運(yùn)用公共權(quán)力有效處理公共事務(wù)實現(xiàn)公共利益，與治理內(nèi)涵一致；政府內(nèi)部治理則是政府對自身內(nèi)部規(guī)范的革新，包括政府管理價值理念、體制、流程和方式的創(chuàng)新從而實現(xiàn)政府自身的完善和發(fā)展。能力是指為實現(xiàn)特定目標(biāo)所必需的主觀條件，政府能力則是政府實現(xiàn)其管理職能時的行為和結(jié)果實現(xiàn)程度，是直接反應(yīng)政府治理水平的標(biāo)志，是政府為實現(xiàn)善治，通過規(guī)范自身發(fā)展，并有效引導(dǎo)其他治理主體參與公共事務(wù)管理并形成網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制規(guī)范過程中行為和結(jié)果的質(zhì)量水準(zhǔn)，是在進(jìn)行治理活動中治理行為和治理結(jié)果有效性的體現(xiàn)。相對于靜態(tài)的治理職能，治理能力更多體現(xiàn)在政府治理過程和目標(biāo)結(jié)果實現(xiàn)程度上。政府治理能力有全球、國家和地區(qū)層面，基層政府治理能力對應(yīng)地區(qū)層面政府治理能力。從流程角度來看，基層政府治理能力是基層政府依據(jù)其政治和法律權(quán)威價值，通過行政執(zhí)行和政策實施等具體行政行為，有效汲取、配置、使用公共資源良好處理轄區(qū)內(nèi)公共事務(wù)，為轄區(qū)居民提供良好公共產(chǎn)品和服務(wù)，實現(xiàn)轄區(qū)范圍內(nèi)良好治理結(jié)果的行為和結(jié)果有效程度，是基層政府治理水平的直接反應(yīng)。（三）地方治理理論治理理論應(yīng)用于地方政府公共管理實踐中就形成了地方治理理論。地方治理理論內(nèi)核源自治理理論，摒棄政府與社會二元對立的管制理念，強(qiáng)調(diào)地方政府公共事務(wù)治理中多元治理機(jī)構(gòu)共同參與。治理行為的合法性和權(quán)威來源于共同治理行為規(guī)則和網(wǎng)絡(luò)組織治理體系，目的在于實現(xiàn)地方良好治理，維護(hù)社會公平和正義。地方治理理論的主要內(nèi)容有：①地方治理主體包括政府機(jī)關(guān)、第三部門、市場機(jī)制和企業(yè)以及公民個體，而非單一的政府部門，治理通過這些組織共同處理地方公共事務(wù)和實現(xiàn)地方公共服務(wù)。②地方治理對象是地域范圍內(nèi)的社會公共事務(wù)，比如提供教育、醫(yī)療、社會治安、建立社會保障以及促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升居民生活質(zhì)量等公共產(chǎn)品和服務(wù)。③地方治理方式改變單一的科層官僚管理模式，管理方式是通過政府與公民社會以及市場的溝通互動，治理網(wǎng)絡(luò)包括市場機(jī)制和公民社會銜接形成的網(wǎng)絡(luò)體系。任何市場管理和社會管理有效的工具和手段都可以被應(yīng)用到公共治理中來，在憲政范圍內(nèi)有效的方式都可以使用，并且通過治理約束政府職能，實現(xiàn)精簡有效的有限政府。④地方治理目標(biāo)是實現(xiàn)地方善治，建立公平正義的地方治理體系，通過提供良好的地方公共產(chǎn)品和服務(wù)，最大限度增進(jìn)地方公共利益并且落實到區(qū)域范圍內(nèi)具體的公民層面。二、基于文獻(xiàn)的我國基層政府治理能力現(xiàn)狀梳理（一）治理水平整體發(fā)展加速改革開放以來不斷深化的行政管理體制改革，尤其是近年來明確建立公共服務(wù)型政府的目標(biāo)推進(jìn)了基層政府治理水平的加速發(fā)展。從治理理念來看，基層政府歷經(jīng)了從“政治控制型”的管制理念到“經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)型”的經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向，再到“管理服務(wù)型”的治理價值觀。基層政府在維護(hù)轄區(qū)穩(wěn)定、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)同時也突顯提供公共產(chǎn)品和服務(wù)來實現(xiàn)轄區(qū)良好治理的理念，將單一的提升經(jīng)濟(jì)總量增長取向變革為服務(wù)社會和民眾的治理發(fā)展導(dǎo)向。從治理主體來說，一方面基層政府本身精簡機(jī)構(gòu)，在政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)形成低層級、寬幅度的扁平組織結(jié)構(gòu)，同時上級政府更多的分權(quán)于基層政府，使基層政府在處理具體事務(wù)具有更大的自由裁量空間；另一方面基層政府改變單一的政府治理主體，開始與志愿者組織、企業(yè)以及公民團(tuán)體尋求合作，治理主體結(jié)構(gòu)上產(chǎn)生從單一核心點(diǎn)向建立區(qū)域治理合作網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)變的趨勢。從治理對象來看，政府改變過重的進(jìn)入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域推動經(jīng)濟(jì)增長的現(xiàn)狀，開始更多關(guān)注推動社會發(fā)展的公共事務(wù)領(lǐng)域，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域本身政府也減弱直接經(jīng)營干預(yù)的力度，而是更多轉(zhuǎn)向制定宏觀管理調(diào)控制度規(guī)范市場環(huán)境。（二）治理資源汲取程度深化伴隨著政府治理水平的快速發(fā)展，基層政府汲取資源用于治理領(lǐng)域的總量處于增加趨勢。一方面是因為國家加大對社會治理資源的投入，以財政資源為例具體見表2-1，表中數(shù)據(jù)均來源于國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫年度數(shù)據(jù)2015-2019：表2-12015-2019國家公共財政公共服務(wù)性支出年份20152016201720182019一般公共服務(wù)（億元）8514.249795.929164.219337.1610987.78教育（億元）7122.329010.2110437.5412550.0216497.33社會保障和創(chuàng)業(yè)（億元）5447.166804.297606.79130.6211109.4醫(yī)療衛(wèi)生（億元）1989.962757.043994.191804.186429.51城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)（億元）3244.694206.145107.665987.387620.55從表中數(shù)據(jù)可知，除去一般公共服務(wù)支出在2019年間出現(xiàn)小幅下滑外，社會保障和就業(yè)、教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)支出均呈現(xiàn)持續(xù)增長趨勢，并且2015-2019這5年間支出規(guī)模均翻番，一般公共服務(wù)支出近2年也出現(xiàn)明顯增長，這表明在全國范圍內(nèi)基層政府可用于社會治理的財政資源總量增大?；鶎诱畯纳霞壵郎暾埆@取治理資源的汲取能力是相對得到強(qiáng)化的，而市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶來經(jīng)濟(jì)快速增長和市場經(jīng)營主體的不斷壯大，企業(yè)經(jīng)營利潤總量增加帶來公共財政收入增加，同時企業(yè)本身具備資源更為充分，這使得政府從市場渠道汲取資源的潛能也不斷增加。另外國家取消農(nóng)業(yè)稅，加大對居民生活消費(fèi)補(bǔ)貼力度以及提升個人所得稅起征點(diǎn)都使得民眾生活資源更為充裕，公民社會發(fā)展加快，加上互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展構(gòu)建的社會資源共享網(wǎng)絡(luò)，增加了基層政府從社會渠道獲取治理資源的能力和空間，因此汲取渠道和汲取總量的雙重拓展促進(jìn)治理資源汲取能力的強(qiáng)化。（三）資源配置使用力度加大治理理念的發(fā)展和汲取資源能力的強(qiáng)化形成治理資源的配置和使用優(yōu)化的前提條件，實際上基層政府在上級政府重視基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生實際問題解決的政策意圖下，加大了將資源配置并投入使用于治理領(lǐng)域的力度，反映在社會公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)力度加大。以衛(wèi)生醫(yī)療事業(yè)為例具體見表2-2，表中數(shù)據(jù)均來源于2016國家衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報：表2-22016-2019國家基層衛(wèi)生醫(yī)療事業(yè)狀況年份2016201720182019基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)（個）858015882153901709918003基層衛(wèi)生人員（人）2745222315204032820913374993農(nóng)村改水受益（萬人）89447902519083389972農(nóng)村改廁受益（萬人）15165.916055.717138.318108.5新農(nóng)合作醫(yī)療支出（億元）785944.41308.32047.6新農(nóng)合作參合率（%）91.5949697.5從表中數(shù)據(jù)可知，國家投入基層衛(wèi)生醫(yī)療事業(yè)的資源力度是不斷加大的，基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的數(shù)量持續(xù)增加，投入人力資源總量也對應(yīng)增大，農(nóng)村基礎(chǔ)衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)成效顯著，農(nóng)村醫(yī)療保障覆蓋面和支持力度是在不斷加大。在文化傳播事業(yè)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)文化設(shè)施和文化下鄉(xiāng)工程的實施，反映基層政府重視社會文化事業(yè)建設(shè)投入。基層教育方面經(jīng)費(fèi)配置使用也持續(xù)增加，九年制義務(wù)教育已基本覆蓋全國基層，超過1.3億農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生免交學(xué)雜費(fèi)和教科書費(fèi)，3千多萬農(nóng)村寄宿制學(xué)生免除住宿費(fèi)，近1.8億學(xué)生接受國家教育經(jīng)費(fèi)資助。2018年末開始啟動農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃，每年投入160億元用于學(xué)生的營養(yǎng)膳食補(bǔ)助。同期啟動“農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計劃”，截止2019年底共投入168億元資金用于農(nóng)村學(xué)校改善教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施條件。在教育人力資源配置方面開展“農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計劃”，2019年共聘用特崗教師49870人，覆蓋21個省的16536所農(nóng)村學(xué)校，并安排專項資金實施邊遠(yuǎn)艱苦地區(qū)農(nóng)村學(xué)校教師周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)試點(diǎn)項目改善艱苦基層教師生活條件?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，病險水庫除險加固、小型農(nóng)田水利建設(shè)、節(jié)水灌溉等水利建設(shè)工程加快推進(jìn)，農(nóng)業(yè)水利化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平不斷提升。農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)與改造繼續(xù)推進(jìn)，農(nóng)民用電問題基本解決。農(nóng)村清潔能源供應(yīng)能力得到加強(qiáng)，沼氣用戶數(shù)量快速增加。社會治安工作保持平穩(wěn)態(tài)勢，基層社會整體穩(wěn)定。（四）基層治理存在結(jié)構(gòu)缺陷從治理產(chǎn)品和服務(wù)供給總量來看，現(xiàn)在還無法完全滿足廣大基層群眾的實際社會生活需要?，F(xiàn)有的治理服務(wù)和產(chǎn)品在全國范圍內(nèi)還未實現(xiàn)全覆蓋，如新農(nóng)村養(yǎng)老保險還未能覆蓋許多區(qū)域的基層群眾，而社會不斷發(fā)展又會產(chǎn)生新的治理需求，基層群眾快速增加的社會治理服務(wù)需求又要求基層政府治理的更多投入，這就導(dǎo)致整體上治理產(chǎn)品和服務(wù)供給不足。從具體方面來看，基層醫(yī)療衛(wèi)生資源總量明顯與基層人口數(shù)量需求不匹配，占全國人口65%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民擁有衛(wèi)生資源整體上僅占全國人口35%的城市居民擁有衛(wèi)生資源的50%左右。2019年新型農(nóng)村合作醫(yī)療當(dāng)年基金支出1710.2億元，補(bǔ)償受益人次13.15億，平均每人次受益額130元，但人均籌資額246.2億元，離滿足基層民眾需求還存在明顯差距?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，近年來全國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出比例大約在20%,這就說明占全國人口65%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民享受的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)總量只占全國的1/5,廣大偏遠(yuǎn)地區(qū)還存在公路、自來水和垃圾處理站建設(shè)空白。社會保障方面，2019年新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)參保試點(diǎn)人數(shù)3.26億，達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老保險資格8921.8萬人，覆蓋面占廣大基層民眾人口數(shù)量很小比例，補(bǔ)貼水平整體也較低，上述數(shù)據(jù)說明現(xiàn)有的治理服務(wù)和產(chǎn)品總量存在明顯不足，無法有效滿足社會治理實際需求。三、江西吉安市政府治理能力分析（一）江西吉安市概況吉安，是江西省地級市。古稱廬陵、吉州；元初，取“吉泰民安”之意改稱“吉安”。境內(nèi)有佛教圣地——青原山，產(chǎn)生了禪宗青原派，吉安因此名揚(yáng)海內(nèi)外。吉安位于江西省中部，贛江中游，西接湖南省，南攬羅霄山脈中段，據(jù)富饒的吉泰平原，是江西建制最早的古郡之一，是贛文化發(fā)源地之一。吉安下轄2區(qū)1市10市。面積2.53萬平方公里。根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，截至2020年11月1日零時，吉安市常住人口為4469176人。吉安是贛文化三大支柱之一，自古乃人文淵源之地，孕育了自成一系的江右廬陵文化，素有“金廬陵”、“江南望郡”、“山水福地”、“文章節(jié)義之邦”、“狀元之鄉(xiāng)”、“才子之鄉(xiāng)”、“廬陵風(fēng)光半姑蘇”、“將軍市”、“紅色搖籃”、“革命圣地”的美譽(yù)。吉安有革命搖籃井岡山、武功山、羊獅慕、白鷺洲書院、吉州窯、廬陵文化生態(tài)園、文天祥紀(jì)念館、渼陂古村、陂下古村、燕坊古村、快閣、槎灘陂等著名景區(qū)景點(diǎn)。先后獲中國優(yōu)秀旅游城市、全國雙擁模范城市、國家森林城市、國家園林城市、全國綠化模范城市、全國電子信息產(chǎn)業(yè)科技興貿(mào)創(chuàng)新城市、全國新型工業(yè)化（電子信息）產(chǎn)業(yè)示范基地城市、外商投資最佳城市、全國文明城市、國家衛(wèi)生城市、省級文明城市、省級衛(wèi)生城市、江西省首屆生態(tài)宜居城市等榮譽(yù)稱號。吉安也是長江中游城市群重要成員。2017年11月，獲第五屆全國文明城市。2018年10月，吉安獲評健康中國年度標(biāo)志城市。（二）江西吉安市政府治理能力現(xiàn)狀1.市域治理能力提升十七大確立的建立公共服務(wù)型政府職能方向和近年來不斷深化的行政管理體制改革，使得吉安市治理能力整體水平有所提升，表現(xiàn)在治理領(lǐng)域不斷擴(kuò)展和治理體系的不斷完善。在行政理念上，提供公共服務(wù)實現(xiàn)市域良好治理已獲得領(lǐng)導(dǎo)決策層共識，政府除了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展還要采取各種治理工具和方法提有效提升轄區(qū)民眾生活水平，加快市域社會整體現(xiàn)代化發(fā)展。從行政領(lǐng)導(dǎo)層面來看，吉安市政府決策層中1位正市長和7位副市長，均接受過高等教育，其中2位研究生學(xué)歷、4位本科學(xué)歷以及2位大專學(xué)歷，學(xué)歷層次較高；年齡結(jié)構(gòu)上8位市長平均年齡45歲，最大年齡51歲，最年輕39歲，在干部群體中年齡中處于年青化水平；高學(xué)歷年輕化的行政領(lǐng)導(dǎo)層有利于市域的科學(xué)、規(guī)范治理。從政府職能機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，進(jìn)行社會治理的職能體系框架基本成型，市政府下轄73個職能機(jī)構(gòu)，其中在教育建設(shè)方面，除去教育局外，現(xiàn)有4所高級中學(xué)和1所職業(yè)技術(shù)學(xué)院，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均建有小學(xué)，中初等義務(wù)教育體系基本成型；在醫(yī)療衛(wèi)生方面，現(xiàn)有衛(wèi)生局、疾控中心、衛(wèi)生監(jiān)督所、愛國衛(wèi)生運(yùn)動委員會辦公室、人民醫(yī)院、婦幼保健院以及中醫(yī)院7個醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，加上各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，覆蓋全市的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系已經(jīng)建設(shè)完成；在社會保障建設(shè)方面，設(shè)置有人力資源和社會保障局、社保局和民政局，為居民參加社會保障、保險提供服務(wù)；在科技體育文化事業(yè)方面，設(shè)有科技局、體育局、旅游局、文廣新局和市廣播電視臺；經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，設(shè)有發(fā)展改革局、外經(jīng)貿(mào)局、經(jīng)濟(jì)和信息化局、物價局、工商管理局、煙草專賣局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局，形成了從制定規(guī)劃、宏觀決策、招商引資到具體市場經(jīng)營環(huán)境管理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展治理體系；在農(nóng)業(yè)發(fā)展方面，有農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、農(nóng)機(jī)局、糧食局、畜牧獸醫(yī)漁業(yè)局、供銷社等機(jī)構(gòu)具體管理市農(nóng)業(yè)事務(wù)；社會治安方面有公安局、安全監(jiān)管局和公安消防大隊，加上各派出所加上居委會和村委會實施轄區(qū)社會治安；法治行政方面有司法局、法制局、監(jiān)察局和審計局形成的體制內(nèi)監(jiān)督體系來促進(jìn)依法行政，其他一般社會服務(wù)機(jī)構(gòu)還有扶貧辦、殘聯(lián)、供電局氣象局、環(huán)保局、人口和計劃生育局以及統(tǒng)計局等。73個職能機(jī)構(gòu)中直接涉及社會治理的就超過了55個，占比超過75%，因此治理意識的強(qiáng)化、結(jié)構(gòu)合理的決策管理隊伍和較為全面的社會治理機(jī)構(gòu)設(shè)置不斷強(qiáng)化了市政府對市域的治理范圍和治理力度，促進(jìn)了市域治理能力的整體提升。2.治理資源總量增加吉安市治理能提提升的一個標(biāo)志就是治理資源總量的增加，反映在資源獲取量的加大和獲取渠道的拓寬。資源投入是政府進(jìn)行社會治理的前提和物質(zhì)保障，治理能力提升既需要更多的資源投入，同時也能收獲更多的治理資源。從經(jīng)濟(jì)資源上來看，具體見表2-3：表2-32015-2019吉安市公共財政資源年份20152016201720182019地方生產(chǎn)總值（億元）35.636.839.748.857.6公共財政收入（億元）1.11.151.42.022.63公共財政支出（億元）7.769.169.7212.915.5從表中數(shù)據(jù)可知，吉安市經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是近3年的經(jīng)濟(jì)總量明顯增加帶來了地方財政收入的快速增加，公共財政支出則持續(xù)保持快速增加，這就從經(jīng)濟(jì)資源上保證了治理經(jīng)濟(jì)資源的投入，增大了治理資源的總量。3.治理服務(wù)力度加大在現(xiàn)階段以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的歷史發(fā)展時期，吉安市并沒有將資源過度投入于經(jīng)濟(jì)和工農(nóng)業(yè)發(fā)展而忽視轄區(qū)公共事務(wù)治理，可以從近兩年公共財政支出具體情況來看，具體見表2-4：表2-42018-2019吉安市治理服務(wù)支出年份20182019教育（億元）2.372.65醫(yī)療衛(wèi)生（億元）0.9461.57公共安全（億元）1.161.32社會保障和就業(yè)（億元）0.8520.973城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)（億元）0.360.43從表中數(shù)據(jù)可知，近年來吉安市公共支出中用于公共治理支出的部分呈現(xiàn)兩個特點(diǎn)：一個是用于治理支出整體比例在公共財政支出比例增加，僅教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全、社會保障和就業(yè)、城鄉(xiāng)社區(qū)事業(yè)這5項代表性支出總和比例就從2019的44.1%提升到2016年的44.8%，加上環(huán)保節(jié)能、一般公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，近兩年治理性支出占比超過公共財政總支出50%；二是各具體公共服務(wù)性支出均呈現(xiàn)增長趨勢，以上五項支出額在近兩年均有所增加，其中教育、醫(yī)療衛(wèi)生表現(xiàn)尤為明顯，這說明市政府總體上用于進(jìn)行治理的資源配置和使用更重視區(qū)域社會治理，而非片面追求經(jīng)濟(jì)績效。另外在具體的治理行為方面，2016年教育供給上已完全實施九年制義務(wù)教育，中小學(xué)入學(xué)率100%，幼兒園入學(xué)率81.3%，人均教育經(jīng)費(fèi)達(dá)到533元/每生（初中及小學(xué)），醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障近幾年均通過省市考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療體系基本建設(shè)完成，新農(nóng)合醫(yī)療保險覆蓋率93.1%，扶貧和困難救助率達(dá)到81.2%。（三）江西吉安市政府治理能力存在的問題近年來吉安市政府在市域治理能力上出現(xiàn)加快發(fā)展趨勢，但是由于歷史制度慣性、行政理念相對落后、體制不健全、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段限制等主客觀因素導(dǎo)致吉安市政府治理能力建設(shè)存在缺陷，具體表現(xiàn)在治理資源有效供給不足、資源配置不合理以及資源使用缺乏民主監(jiān)督三個方面，具體如下：1.治理資源有效供給不足吉安市政府進(jìn)行市域治理存在有效供給不足的問題，2008年至2016年以來，公共財政收入雖然從1.1億上升到2.63億元，但是公共財政支出也從7.76億元上升到15.5億元，政府財政赤字逐年擴(kuò)大，債務(wù)加重這會制約政府供給治理服務(wù)的總量。同時轄區(qū)民眾的公共治理需求是不斷增長的，一方面現(xiàn)階段市政府財政資源主要還是依靠上級政府劃撥，經(jīng)濟(jì)資源來源有限；另一方面經(jīng)濟(jì)來源有限會促使政府在治理中過于偏好經(jīng)濟(jì)利益從而忽視其他社會治理的供給，歷年來招商引資是市政府工作重點(diǎn)就能說明這種問題。治理資源供給不足會導(dǎo)致市政府治理能力建設(shè)受到限制，如治理總量不足，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)自來水供應(yīng)尚未實現(xiàn)全覆蓋，水質(zhì)離民眾健康標(biāo)準(zhǔn)也存在一定差距；鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校和醫(yī)療機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)人員，經(jīng)費(fèi)緊張，難以滿足民眾日常生活實際需要。村村通工程沒有覆蓋全部行政村，部分鄉(xiāng)村公路尚未開始修建。政府債務(wù)加劇會導(dǎo)致負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給民眾，降低民眾生活水平和增加對政府的負(fù)面印象，新農(nóng)保和新農(nóng)合處于試點(diǎn)階段，總量存在不足，同時進(jìn)度緩慢使得農(nóng)民在實際需要得不到滿足時產(chǎn)生了對政府治理的負(fù)面影響，甚至因為收費(fèi)過重出現(xiàn)群體事件，這又進(jìn)一步削弱了政府治理合理性權(quán)威等無形資源的累積。2.資源配置結(jié)構(gòu)不合理吉安市在進(jìn)行市域治理時存在資源配置不合理，表現(xiàn)為資源不能均勻配置于整體治理結(jié)構(gòu)，合理配置受現(xiàn)行管理體制阻礙，需求與供給不匹配?，F(xiàn)代治理理念要求政府引導(dǎo)、橫向合作形成網(wǎng)狀治理主體體系，而我國現(xiàn)階段基層政府傳統(tǒng)的政府管控意識根深蒂固，對于現(xiàn)代治理理念認(rèn)識并不清晰。在對該市官員訪談中能夠完整描述市域治理服務(wù)內(nèi)容體系的官員不超過35%，絕大部分將治理等同于社會政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)總量增加，在如何有效實施治理層面，絕大部分官員還是習(xí)慣于請示上級指示，依據(jù)政策規(guī)定，缺少主動性和創(chuàng)造積極性，行政行為仍然停留在命令、控制等強(qiáng)制方式,治理中政府主體地位過重，這就導(dǎo)致資源分配政府控制量過大，其他治理主體或伙伴資源配置不足，無法形成網(wǎng)絡(luò)治理主體結(jié)構(gòu)。吉安市現(xiàn)在在進(jìn)行公共服務(wù)時，資源配置和投入主要都是由政府進(jìn)行，企業(yè)和公民組織參與社會治理幾乎呈現(xiàn)空白，市政府同時承擔(dān)治理決策者和實施者的角色，在現(xiàn)行官僚科層管理體系下，市政府往往傾向于將治理資源投入上級重視的管理領(lǐng)域，同時注重短期績效，這就導(dǎo)致政府往往缺乏與民眾的有效溝通，進(jìn)行治理時從政府單一視角出發(fā)，不能把握居民社會生活發(fā)展的實際需求，整體上資源配置錯位，分配不均衡。另外市政府是典型的職能型組織結(jié)構(gòu)，基于部門本位主義帶來的預(yù)算最大化邏輯，各職能部門傾向于申請盡可能多的資源用于本部門預(yù)算，而條狀分割的職能結(jié)構(gòu)使得資源配置出現(xiàn)部門碎片化，使用時難以有效協(xié)調(diào)形成合力從而導(dǎo)致無法有效整合發(fā)揮整體治理效用，從而出現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不均衡，部分當(dāng)?shù)厝罕姴荒芷降鹊叵碛姓峁┑墓伯a(chǎn)品和服務(wù)。該市在基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等方面都存在不同程度的供給不均衡現(xiàn)象。如修建后的垃圾站的服務(wù)對象主要特定區(qū)域居民，其他行政村的農(nóng)民均無法自由享受此服務(wù)。自來水供給中農(nóng)村飲用水還有部分來源于自家打井的井水，此外有部分行政村尚無醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，農(nóng)民不能享受就近就醫(yī)服務(wù)。3.資源使用缺乏有效監(jiān)督吉安市現(xiàn)階段社會治理主要由政府實施，在我國現(xiàn)行政治體制和社會文化傳統(tǒng)下，政府治理時資源使用缺乏有效監(jiān)督。從外部監(jiān)督來看，民主政治在我國現(xiàn)階段建設(shè)不足導(dǎo)致民眾無法在政治層面充分表達(dá)民意實施有效民主監(jiān)督措施，政府治理決策具有“黑箱”性質(zhì)，民眾缺乏對決策流程的信息知情權(quán)。吉安市政府門戶網(wǎng)站上雖然列有市政府工作情況信息，但是信息資源少，民眾難以直接、客觀、及時了解治理決策與實施狀況，很多相關(guān)信息和統(tǒng)計數(shù)據(jù)缺失，自然就無法有效參與民主監(jiān)督。而司法機(jī)關(guān)由于財政預(yù)算受同級政府約束，加上政治氛圍濃厚的制度環(huán)境，司法監(jiān)督和法律約束容易為政治形勢和權(quán)力博弈所制約，法制監(jiān)督力度薄弱。從內(nèi)部監(jiān)督來看，吉安市近年來雖然開展了績效考核工作，但考核還存在短期運(yùn)動化的狀況，沒有納入制度化、常態(tài)化管理，另外考核中也存在粗放式設(shè)計，方案缺乏系統(tǒng)性和科學(xué)性，執(zhí)行中不夠細(xì)化流于形式，目的在于不得罪人而走走過場，同時考核中經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)權(quán)重過高，受地方經(jīng)濟(jì)政績影響，對治理服務(wù)考核重視不夠，公務(wù)員缺乏通過進(jìn)行有效治理實現(xiàn)職業(yè)發(fā)展需要的個人動力，從而導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督失效。而且基層公務(wù)員隊伍素質(zhì)還存在學(xué)歷整體偏低，治理理念和方式相對落后的狀況，在執(zhí)行時基于個體利益偏好和自由裁量空間較容易濫用職權(quán)，這都使得投入資源進(jìn)行治理的效果大打折扣。四、基于江西省吉安市的基層政府治理能力建設(shè)的對策思考（一）構(gòu)建資源汲取多元渠道為保證基層政府進(jìn)行治理時擁有必要的資源投入保障，基層政府必須構(gòu)建多元化的治理資源汲取渠道形成穩(wěn)定持續(xù)的治理資源獲取體系。在現(xiàn)階段必須改變過度依賴財政撥款的局面，構(gòu)建包含公共財政支付、企業(yè)參與經(jīng)營和公民社會協(xié)作的資源汲取多元渠道。首先上級政府要加大對基層政府用于社會治理的公共財政總量，基于基層政府承擔(dān)的公共事務(wù)治理權(quán)科學(xué)、合理的確定財政專項資金比例和分配標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格監(jiān)督和激勵基層政府將財政資源重點(diǎn)投入治理職能范圍，實現(xiàn)基層政府治理財政支出均衡的目標(biāo)?；鶎诱罁?jù)轄區(qū)實際情況，發(fā)揮自身特色優(yōu)勢強(qiáng)化資源汲取能力，在市場經(jīng)濟(jì)層面，減少對直接經(jīng)營活動的資源投入，通過規(guī)范市場環(huán)境和培育特色產(chǎn)業(yè)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提升資源集聚總量，在招商引資中通過整體市場環(huán)境吸引適合地方特色的企業(yè)投資，規(guī)范并且通過合同外包、支付購買或者系統(tǒng)激勵制度建設(shè)吸引企業(yè)參與對公益事業(yè)的投資，在企業(yè)增收的同時也推動地方公益事業(yè)的發(fā)展。在社會領(lǐng)域重視從社會渠道汲取各種有形無形資源參與社會治理，積極吸納公民團(tuán)體和個體參與治理過程，通過信息共享和渠道建設(shè)實現(xiàn)與公民社會的有效銜接，發(fā)揮志愿者組織在公共服務(wù)中的信息接觸全面及時、貼近民眾需求，服務(wù)個性化程度高等優(yōu)點(diǎn)，既獲取社會資源的協(xié)助增大公共治理可使用資源總量，同時在治理過程公民社會有效參與還能積累提升社會資本，減少政府治理難度，實現(xiàn)社會治理的整體改善。（二）規(guī)范治理資源配置使用為實現(xiàn)基層政府對轄區(qū)的有效治理，必須規(guī)范資源在治理領(lǐng)域的配置和使用，首先是促進(jìn)基層政府體制由管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變，改變基層政府粗線條的大包大攬模式，將工作重心轉(zhuǎn)入具體的科學(xué)、教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會福利等民眾服務(wù)方面，形成治理機(jī)構(gòu)集中、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的基層小政府，建立通暢的雙向互動民眾治理需求表達(dá)機(jī)制，利用現(xiàn)代信息技術(shù)建立信息完備和及時更新的公共服務(wù)信息平臺，尊重民眾自由、真實表達(dá)自身利益訴求的權(quán)利主體地位，形成積極的自下而上的利益訴求渠道，并健全自上而下的需求反饋機(jī)制，設(shè)定專人專崗處理信息并作出及時回應(yīng)。在真實準(zhǔn)確把握民眾需求基礎(chǔ)上確定治理服務(wù)的項目種類，對于治理實施的過程和資源投入量都要及時在公共服務(wù)平臺上公開，治理過程中要邀請各利益相關(guān)方參與并聽取各方面意見。在配置資源時尤其要合理劃分政府作為組織自身存在所需要的資源和投入治理服務(wù)的資源界限，既不能忽視政府自身所需的特定利益，也不能由政府過度控制資源用于組織利益而損耗公共治理投入。（三）健全治理監(jiān)督考核體系為確?；鶎诱卫淼挠行嵤?，必須健全基層治理監(jiān)督考核體系。加強(qiáng)監(jiān)督力度應(yīng)該從體制外和體制內(nèi)監(jiān)督兩方面采取措施。在體制外監(jiān)督層面，首先要加大民主政治建設(shè)力度，賦予網(wǎng)絡(luò)傳媒對政府質(zhì)疑和問責(zé)更大的空間，進(jìn)一步推進(jìn)基層自治建設(shè)，增加民眾在治理服務(wù)決策的作用力度，提升民眾對行政決策和公務(wù)員的制約力度，允許通過專門的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)發(fā)揮公民組織和社會團(tuán)體對政府治理實施專門的社會監(jiān)督，在法治規(guī)范下保障監(jiān)督人的權(quán)利并強(qiáng)制政府治理全過程信息公開。在體制內(nèi)監(jiān)督層面，強(qiáng)化人大對政府治理的質(zhì)詢和預(yù)算控制權(quán)，將預(yù)算權(quán)交由人大公開議論表決，并依據(jù)民意實行對基層政府治理的制度常態(tài)化質(zhì)詢。進(jìn)一步提升司法獨(dú)立性強(qiáng)化對政府治理的司法監(jiān)督，加大對行政首長決策合法性的司法干預(yù)，將依法行政落實到具體治理措施的每個環(huán)節(jié)，形成長效司法監(jiān)督機(jī)制。同時還要完善行政問責(zé)體系，使公務(wù)員明確實施治理行為必定要承擔(dān)對應(yīng)的行政責(zé)任，清晰合理界定行政責(zé)任范圍、問責(zé)權(quán)限和程度及對應(yīng)懲罰機(jī)制，嚴(yán)格追責(zé)并公示問責(zé)結(jié)果和標(biāo)準(zhǔn)接受外界質(zhì)詢。在績效考核方面，建立科學(xué)系統(tǒng)的評價指標(biāo)體系，指標(biāo)要與基層緊密聯(lián)系并客觀可量化，考核標(biāo)準(zhǔn)要公開，在治理各利益相關(guān)方的監(jiān)督和參與由相對獨(dú)立的績效評價研究機(jī)構(gòu)和專門的審計部門結(jié)合來進(jìn)行考核，考核結(jié)果形成書面材料向社會公開，并作為公務(wù)員個體工作績效重要組成部分，并與基層公務(wù)員職業(yè)發(fā)展掛鉤。（四）優(yōu)化基層政府治理職能在建設(shè)公共服務(wù)型政府的時代背景下進(jìn)一步優(yōu)化基層政府職能，實現(xiàn)基層政府治理職能的完善。首先明確基層政府在基層治理中的作用和地位，合理劃分治理事務(wù)范圍和授予相應(yīng)的治理權(quán)，將基層治理作為基層政府職能的核心，弱化過于追求地方經(jīng)濟(jì)總量提升的經(jīng)濟(jì)職能導(dǎo)向，強(qiáng)化通過良好治理實現(xiàn)轄區(qū)社會整體均衡發(fā)展的社會服務(wù)職能，凸顯社會治理服務(wù)職能核心地位。其次從立法層面依法合理設(shè)置基層政府社會治理范圍，如基層醫(yī)療、初中等教育、社會保障等，治理職能范圍一旦確定即具有法律效力，為確保法律效力，一方面對于在基層治理中失職瀆職或者不作為的政府追究法律責(zé)任，強(qiáng)化基層治理法治意識和責(zé)任；另一方面對于設(shè)立的基層政府治理職能要