PPP政策解析及制度建設(shè)

PPP政策解析及制度建設(shè)

網(wǎng)絡(luò)課堂TOC\o"1-4"\h\z\uPPP政策解析及制度建設(shè)

網(wǎng)絡(luò)課堂 1一、PPP的概念、發(fā)展歷程及主要特征 1第一講PPP的概念、發(fā)展歷程及主要特征一 2一、PPP概念解析 2第二講PPP的概念、發(fā)展歷程及主要特征二 5第三講PPP的概念、發(fā)展歷程及主要特征三 7二、PPP模式的引入及推廣 7第四講PPP的概念、發(fā)展歷程及主要特征四 14三、PPP模式的主要特征 14二、PPP模式政策解析 18第一講PP模式政策解析一 19一、黨中央、國務(wù)院相關(guān)政策解析 19第二講PP模式政策解析二 25二、財(cái)政部PPP政策解析 25三、國家發(fā)展改革委PPP政策解析 29第三講PP模式政策解析三 31四、PPP政策實(shí)施效果及存在主要問題 31第四講PP模式政策解析四 35三、PPP模式操作流程 41第一講PPP模式操作流程一 42一、公共服務(wù)領(lǐng)域PPP操作流程 42第二講PPP模式操作流程二 46第三講PPP模式操作流程三 49二、傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP操作流程 49三、PPP操作重點(diǎn)關(guān)注問題解析 52第四講PPP模式操作流程四 55四、完善我國PPP制度 59第一講完善我國PPP制度一 60一、PPP制度頂層設(shè)計(jì)及體制改革 60二、通過PPP推動(dòng)體制機(jī)制改革創(chuàng)新 64第二講完善我國PPP制度二 66三、完善PPP政策及支持體系 66一、PPP的概念、發(fā)展歷程及主要特征第一部分目錄■PPP概念解析■PPP模式的引入及推廣■PPP模式的主要特征第一講PPP的概念、發(fā)展歷程及主要特征一一、PPP概念解析●對PPP定義的綜述●PPP與BOT●PPP與PFI●PPP與特許經(jīng)營●PPP與政府采購●PPP與股權(quán)合作1.PPP定義的綜述>>聯(lián)合國開發(fā)署（UNDP）：PPP是指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系，通過這種合作形式，合作各方可以達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更有利的結(jié)果。合作各方參與某個(gè)項(xiàng)目時(shí)，政府不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私營部門，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)（1998）。>>聯(lián)合國培訓(xùn)研究院：PPP涵蓋了不同社會(huì)體系倡導(dǎo)者之間的所有制度化合作方式，目的是解決當(dāng)?shù)鼗騾^(qū)域內(nèi)某些復(fù)雜問題。其包含兩層含義：其一是為滿足公共產(chǎn)品需要而建立的公共和私人倡導(dǎo)者之間的各種合作關(guān)系；其二是為滿足公共產(chǎn)品需要，公共部門和私營部門建立伙伴關(guān)系進(jìn)行的大型公共項(xiàng)目的實(shí)施。>>歐盟委員會(huì)：PPP是指公共部門和私營部門之間的一種合作關(guān)系，雙方根據(jù)各自的優(yōu)勢共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，以提供傳統(tǒng)上由公共部門負(fù)責(zé)的公共項(xiàng)目和服務(wù)，可分為傳統(tǒng)承包項(xiàng)目、開發(fā)經(jīng)營項(xiàng)目和合作開發(fā)項(xiàng)目。>>世界銀行學(xué)院：PPP代表一種私營部門和政府部門之間的長期合同關(guān)系，用以提供公共設(shè)施或服務(wù)，其中私營部門承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)和管理職責(zé)。>>亞洲開發(fā)銀行：PPP是指公共部門和私營部門在基礎(chǔ)設(shè)施和其他服務(wù)方面的一系列的合作關(guān)系，其特征有：政府授權(quán)、規(guī)制和監(jiān)管，私營部門出資、運(yùn)營提供服務(wù)，公私長期合作、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，提高效率和服務(wù)水平。>>美國國家PPP委員會(huì)：PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求。>>澳大利亞：PPP代表政府和私營部門之間的長期合同，政府支付私營部門代表或輔助政府滿足政府職責(zé)所需提供的基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)服務(wù)，而私營部門負(fù)責(zé)所建造設(shè)施在全壽命期的可使用狀況和性能。>>加拿大PPP委員會(huì)：PPP是指公共部門和私營部門基于各自的經(jīng)驗(yàn)建立的一種合作經(jīng)營關(guān)系，通過適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分享，以滿足公共需求。可以分為DB，O&M，DBFO，BOO，BBO，BOOT，BTO等模式。>>英國：PPP是指兩個(gè)或更多主體之間的協(xié)議，確保他們目標(biāo)一致，合作完成公共服務(wù)項(xiàng)目，他們之間一定程度上共享權(quán)利和責(zé)任，聯(lián)合投資、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和利益。>>香港效率委員會(huì)：PPP是指一種由雙方共同提供公共服務(wù)或?qū)嵤╉?xiàng)目的安排。雙方通過不同程度的參與和承擔(dān)，各自發(fā)揮專長，包括特許經(jīng)營、私營部門投資、合伙投資、合伙經(jīng)營、組成公司等幾種形式。>>建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（建設(shè)部令第126號，2004年3月19日）：特許經(jīng)營是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場競爭機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項(xiàng)服務(wù)的制度。>>財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號）：在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。>>財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》（財(cái)金〔2014〕113號）：政府和社會(huì)資本以長期契約方式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種合作模式，旨在利用市場機(jī)制合理分配風(fēng)險(xiǎn)，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給數(shù)量、質(zhì)量和效率?！癙ublic”指政府、政府職能部門或政府授權(quán)的其它合格機(jī)構(gòu)；“Private”主要指依法設(shè)立并有效存續(xù)的自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算的具有法人資格的企業(yè)，包括民營企業(yè)、國有企業(yè)、外國企業(yè)和外資企業(yè)，不包括本級政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國有企業(yè)。>>財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》：PPP模式是在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本基于合同建立的一種合作關(guān)系。PPP從行為性質(zhì)上屬于政府向社會(huì)資本采購公共服務(wù)的民事法律行為，構(gòu)成民事主體之間的民事法律關(guān)系。>>《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）：政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系。>>《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）：政府和社會(huì)資本合作模式是政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。>>基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法（國家發(fā)改委2015年第25號令）：基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)?！鲅芯可鲜鲇嘘P(guān)國際組織、外國政府及我國關(guān)于PPP的相關(guān)定義，可以發(fā)現(xiàn)：>>國際上對PPP沒有形成一個(gè)統(tǒng)一定義。PPP強(qiáng)調(diào)公共部門（政府）和私人部門（社會(huì)資本）構(gòu)建合作伙伴關(guān)系的理念，但具體實(shí)施可以采用多種模式；>>PPP針對的是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的項(xiàng)目，因涉及公共利益，要求政府必須直接介入項(xiàng)目的實(shí)施結(jié)構(gòu)安排。但是，政府的介入可采用多種方式，不一定要求政府出資。>>PPP項(xiàng)目屬于私人融資模式，因此必須有私人資本（社會(huì)資本）投資。沒有私人資本參與投資的項(xiàng)目不屬于PPP項(xiàng)目。>>PPP項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)建立政府和社會(huì)資本之間利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的長期合作伙伴關(guān)系，發(fā)揮公共部門和私人部門各自優(yōu)勢，根本目的是要提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，完善公共治理體系。2.PPP與BOT（1）BOT是PPP模式的主要實(shí)現(xiàn)方式>>PPP強(qiáng)調(diào)的“可持續(xù)伙伴關(guān)系”理念，可以通過多種模式來實(shí)現(xiàn)。從邏輯上，BOT和PPP是不同層次的概念，不能將“BOT”和“PPP”兩個(gè)概念等同起來。>>BOT是PPP模式下項(xiàng)目運(yùn)作的基本模式。無論是使用者付費(fèi)類PPP模式，政府付費(fèi)類PPP模式，都可以采用BOT的方式進(jìn)行運(yùn)作，BOT強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目必須經(jīng)過“建設(shè)”、“運(yùn)營”和“移交”等主要環(huán)節(jié)。>>不能將BOT等同于特許經(jīng)營，也不能將BOT等同于政府付費(fèi)類PPP模式。BOT強(qiáng)調(diào)的是項(xiàng)目實(shí)施不同階段的活動(dòng)，是絕大多數(shù)公共項(xiàng)目實(shí)施必須經(jīng)歷的活動(dòng)。>>在實(shí)際操作層面，BOT又存在很多衍生演變形式，如BOOT、ROT、BOO、BLOT等，可根據(jù)項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)特點(diǎn)選擇靈活的具體實(shí)現(xiàn)方式。（2）PPP與BOT的關(guān)注重點(diǎn)不同>>PPP和BOT的具體操作都沒有固定模式。從合作模式、交易環(huán)節(jié)、權(quán)利義務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)效益配置等角度，難以解讀二者的區(qū)別和聯(lián)系。二者的區(qū)別主要體現(xiàn)在理念上的側(cè)重點(diǎn)不同。>>就字面含義而言，BOT主要強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目能否建成（B）、運(yùn)營（O）和移交（T），強(qiáng)調(diào)的是項(xiàng)目周期各階段的具體活動(dòng)。PPP主要強(qiáng)調(diào)能否構(gòu)建一個(gè)可持續(xù)性的“合作伙伴關(guān)系”這種理念。>>如果BOT項(xiàng)目運(yùn)作結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中充分考慮了有關(guān)各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)和利益分擔(dān)機(jī)制、構(gòu)建具有可持續(xù)性的合作伙伴關(guān)系，那么這樣的BOT就是PPP。>>如果BOT僅考慮項(xiàng)目運(yùn)作各階段的活動(dòng)，而不考慮其背后蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)及伙伴關(guān)系構(gòu)建，不利于BOT項(xiàng)目成功運(yùn)作，這就是PPP所竭力避免的。（3）我國尚未做好接受PPP理念的心理準(zhǔn)備>>我國各級地方政府現(xiàn)階段普遍能夠接受的，實(shí)質(zhì)上是傳統(tǒng)BOT理念，受體制機(jī)制等影響，更關(guān)注工程能否開工、建成、運(yùn)行，至于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)如何分擔(dān)、貸款本金利息如何償還、潛在問題如何應(yīng)對，合作關(guān)系能否持續(xù)，往往更愿意把這些問題留給繼任者。>>PPP項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)長期合作伙伴關(guān)系，要求建立具有可持續(xù)性的項(xiàng)目運(yùn)作結(jié)構(gòu)，需要精心設(shè)計(jì)項(xiàng)目組織模式，實(shí)際上大家并沒有做好這樣的心理準(zhǔn)備。>>比如，BT屬于BOT系列，顯然BT不屬于PPP范疇，因?yàn)锽T模式?jīng)]有構(gòu)建長期合作伙伴關(guān)系。項(xiàng)目建成轉(zhuǎn)交給地方政府，項(xiàng)目運(yùn)營期各種風(fēng)險(xiǎn)，貸款本金和利息償還責(zé)任等，最終由當(dāng)?shù)卣畞沓袚?dān)。BT是一種短平快的項(xiàng)目運(yùn)作模式，在我國得到廣泛使用，是各級地方政府還沒有做好接受行PPP模式理念思想準(zhǔn)備的很好例證。（4）PPP不可簡單套用BOT模板>>PPP模式是體制機(jī)制改革創(chuàng)新的產(chǎn)物，核心是要構(gòu)建一個(gè)長期、高效的合作伙伴關(guān)系。不同項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和收益分擔(dān)等存在很大差異，沒有兩個(gè)完全相同的PPP交易結(jié)構(gòu)，難以制定格式化的PPP模式操作范本。>>傳統(tǒng)的BOT模式能夠進(jìn)行操作模式的標(biāo)準(zhǔn)化處理。因?yàn)閭鹘y(tǒng)的BOT主要關(guān)注項(xiàng)目周期各環(huán)節(jié)的具體活動(dòng)，可將BOT項(xiàng)目各環(huán)節(jié)的具體活動(dòng)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，從而構(gòu)建可復(fù)制的BOT項(xiàng)目實(shí)施模板。>>我國運(yùn)用PPP模式，不應(yīng)將BOT項(xiàng)目合同標(biāo)準(zhǔn)化模板直接套用到PPP項(xiàng)目中，使得針對擬建項(xiàng)目PPP模式的特定專業(yè)研究嚴(yán)重缺乏，不利于提供以客戶增值為導(dǎo)向的、有價(jià)值的PPP專業(yè)咨詢服務(wù)。政府部門也不應(yīng)該發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)模板進(jìn)行引導(dǎo)。3.PPP與PFI（1）“PFI”是一種狹義的PPP>>PFI（PrivateFinancingInitiative）術(shù)語的中文表述，如私人主動(dòng)融資，私人發(fā)起融資、私人融資計(jì)劃等，其基本含義就是強(qiáng)調(diào)要由私人部門出資進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，由政府購買服務(wù)。因此，英國PFI屬于政府付費(fèi)型PPP模式，應(yīng)納入政府采購的程序。>>PFI的核心就是私人融資，私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)，但需要與公共部門建立伙伴關(guān)系，由政府根據(jù)私人部門提供公共產(chǎn)品的績效進(jìn)行付費(fèi)。在英國，將這種公共產(chǎn)品提供模式稱為“PPP”，即公私合作伙伴關(guān)系。因此，英國PPP和PFI屬于同一個(gè)概念。后來，在國際上，又將PFI稱為狹義的PPP，或者純PPP，以體現(xiàn)與PPP其他模式的差別。>>由于這種融資強(qiáng)調(diào)由私人部門進(jìn)行融資，因此部分專家認(rèn)為這是“私有化”的PPP模式。我們認(rèn)為這種解釋不妥。真正的“私有化”和“服務(wù)外包”都不應(yīng)納入PPP的范疇。>>將“私有化”和服務(wù)外包排除到PPP的范疇之外，是因?yàn)檫@兩種公共產(chǎn)品提供模式不是基于公共部門和私人部門建立長期合作伙伴關(guān)系的框架原則進(jìn)行的。>>因此，我們認(rèn)為，將PPP分為“私有化”、“特許經(jīng)營”和“服務(wù)外包”三種類型的思路，不利于理清PPP的概念及內(nèi)在邏輯。（2）將PFI等同于廣義的PPP會(huì)造成概念混亂>>我國有關(guān)部門制定的PPP相關(guān)政策，充分借鑒了英國PFI的相關(guān)理念。所以，認(rèn)為PPP在本質(zhì)上屬于“政府購買服務(wù)”，應(yīng)按照“政府采購”的思路進(jìn)行評價(jià)。出現(xiàn)概念混亂。>>國際上，目前普遍將政府付費(fèi)之外的使用者付費(fèi)模式，只要是采取特許經(jīng)營的模式提供公共服務(wù)，也視為“PPP”的模式之一。>>除政府付費(fèi)型PPP模式之外，使用者付費(fèi)類PPP模式不屬于政府購買服務(wù)。因此，從廣義的概念看，PFI屬于PPP的范疇，但不能將PFI完全等同于PPP。>>目前，我國有相當(dāng)一部分專家所稱PPP，實(shí)際上講的的PFI，是受到英國影響。但是，英國專家并不將特許經(jīng)營與PPP對立起來，而是傾向于兩個(gè)概念的融合。第二講PPP的概念、發(fā)展歷程及主要特征二4.PPP與特許經(jīng)營（1）特許經(jīng)營和PPP是“公私合作”在不同時(shí)期的稱謂>>特許經(jīng)營有兩種基本類型，一是商業(yè)活動(dòng)的特許經(jīng)營（Franchise），如各種商業(yè)品牌加盟店；二是基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營（concession），主要采取BOT及其演變的模式。>>PPP概念下的特許經(jīng)營，專指第二類特許經(jīng)營。從PPP概念的演進(jìn)過程看，先有特許經(jīng)營的概念，后有PPP概念。>>PPP概念的出現(xiàn)，源于英國的PFI，專指前期建設(shè)由私人部門出資，政府付費(fèi)購買服務(wù)，因此需要和私人部門建立合作伙伴關(guān)系的社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目運(yùn)作模式。>>隨后，政府和私人部門建立合作伙伴關(guān)系的理念得到大家普遍認(rèn)可，并將以使用者付費(fèi)為基礎(chǔ)，通過特許經(jīng)營模式提供公共產(chǎn)品的項(xiàng)目運(yùn)作各種模式統(tǒng)稱PPP模式。（2）對兩種觀點(diǎn)的看法：>>我們不認(rèn)同的觀點(diǎn)：特許經(jīng)營僅適用于對社會(huì)公共安全影響重大，必須依法實(shí)行市場準(zhǔn)入的特定項(xiàng)目。特許經(jīng)營權(quán)的授予，體現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)依靠行政權(quán)力對特定項(xiàng)目經(jīng)營許可的授權(quán)，不屬于民法意義上的平等主體之間所建立的平等合作伙伴關(guān)系。PPP強(qiáng)調(diào)平等伙伴關(guān)系的建立，因此特許經(jīng)營不屬于PPP的范疇。>>我們認(rèn)同的觀點(diǎn)：我國的特許經(jīng)營，是借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國國情所提出的，并在我國經(jīng)過30多年的探索所逐步形成的以BOT、BOOT、BTO以及DBFO、ROT、BOO、TOT、O&M等方式開展的旨在建立政府和社會(huì)資本平等合作關(guān)系的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的項(xiàng)目運(yùn)作模式。特許經(jīng)營和PPP本質(zhì)上屬于同一種概念。>>國家發(fā)改委等六部委聯(lián)合發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)展改革委第25號令）所稱特許經(jīng)營，認(rèn)同第二個(gè)觀點(diǎn)，專指基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營。5.PPP與政府采購（1）明確政府采購的內(nèi)涵>>《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定，政府采購是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。>>《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》規(guī)定，政府采購所需的財(cái)政性資金，應(yīng)納入預(yù)算管理。以財(cái)政性資金作為還款來源的借貸資金，視同財(cái)政性資金。>>因此，根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，一項(xiàng)活動(dòng)是否構(gòu)成政府采購，必須具備兩個(gè)基本要素：一是必須有財(cái)政資金投入，二是必須納入政府部門的預(yù)算管理，政府采購所形成的債務(wù)必須體現(xiàn)為政府負(fù)債。>>政府采購的范圍可以很廣，包括采購工程、服務(wù)、項(xiàng)目、物資、智力服務(wù)、一般勞務(wù)等。（2）我國將所有的PPP項(xiàng)目納入政府采購范疇，造成概念混亂>>我國政府出臺(tái)的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號）卻明確提出，政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購買服務(wù)。《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》（財(cái)金〔2014〕113號）要求，所有PPP項(xiàng)目都要經(jīng)過識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交等環(huán)節(jié)進(jìn)行運(yùn)作，并根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度履行采購程序。>>認(rèn)為PPP模式本質(zhì)上是政府采購，并進(jìn)一步推定，凡是政府采購均屬于PPP，包括各種服務(wù)外包、管理合同等，在對PPP各種操作流程的規(guī)范中，都強(qiáng)調(diào)要從政府采購的角度出臺(tái)各種規(guī)范性文件，包括采購主體的界定、采購價(jià)格的計(jì)算、采購流程的規(guī)范等，出現(xiàn)概念混淆，不利于PPP模式在我國的健康發(fā)。（3）我國將所有PPP項(xiàng)目視為政府采購，源于對英國PFI/PPP概念的不當(dāng)引用>>政府購買服務(wù)類PPP模式，在英國稱為PFI，在法國稱為CP。英國由于基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域的私有化程度很高，使得使用者付費(fèi)類特許經(jīng)營PPP模式很少使用，絕大部分PPP項(xiàng)目都是PFI項(xiàng)目，因此英國習(xí)慣上將PPP和PFI兩個(gè)概念等同使用，即英國所講的PPP，就是指政府付費(fèi)類購買公共服務(wù)PFI模式，都應(yīng)納入政府采購的范疇。>>我國將所有PPP項(xiàng)目都視為政府購買服務(wù)，源自于我國制定的很多PPP政策文件，主要借鑒英國財(cái)政部推廣應(yīng)用PFI的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。英國是采用政府付費(fèi)型PPP模式（即PFI模式）最充分的國家。但據(jù)英國基礎(chǔ)設(shè)施局（IUK）提供的數(shù)據(jù)，PFI占英國整體公共部門投資的比例也僅有11%。即便是PFI，也僅是政府采購公共服務(wù)的方式之一，而不是全部。（4）明確PPP模式下政府采購的真實(shí)內(nèi)涵至關(guān)重要>>我們強(qiáng)調(diào)不能將“使用者付費(fèi)”視為政府采購，不僅是基于邏輯分析所得出的結(jié)論，更是基于完善我國PPP項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制的需要。>>除了邏輯上不能將眾多公共服務(wù)的“使用者”視為“政府”，將“使用者付費(fèi)”視同“政府付費(fèi)”之外，如果過分強(qiáng)調(diào)從財(cái)政資金的投入的環(huán)節(jié)對PPP項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，削弱從國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、行業(yè)規(guī)劃、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、法律法規(guī)等層面對PPP項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，就會(huì)脫離我國現(xiàn)行的工程項(xiàng)目基本建設(shè)管理程序，造成我國工程項(xiàng)目管理體系的混亂。>>我國應(yīng)從促進(jìn)國家PPP事業(yè)健康發(fā)展的高度，明確提出特許經(jīng)營項(xiàng)目不屬于政府購買服務(wù)，不應(yīng)再按照政府采購的思路來評價(jià)特許經(jīng)營項(xiàng)目。6.PPP與股權(quán)合作>>我國有關(guān)部門出臺(tái)的相關(guān)文件，將PPP分為“特許經(jīng)營”、“股權(quán)合作”和“政府購買服務(wù)”三類，在眾多政府部門出臺(tái)的文件中均有呈現(xiàn)。>>這里所稱“特許經(jīng)營”，實(shí)質(zhì)上是取其“狹義”概念，專指使用者付費(fèi)類特許經(jīng)營。這種理解在國際上也非常常見。>>我們認(rèn)為，雖然“股權(quán)合作”具備“利益共享”、“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”及“長期合作伙伴關(guān)系”等PPP的基本特征，但因?yàn)椴皇峭ㄟ^特許經(jīng)營實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)作，不是通過使用者付費(fèi)或政府付費(fèi)，而是通過投資分紅、股本增值等方式獲得投資回報(bào)，不應(yīng)將其納入PPP范疇。>>股權(quán)合作可視為政府投資的一種形式，納入政府投資管理的范疇，通過制定“政府投資條例”等手段予以規(guī)范。這是我們的一種建議。第三講PPP的概念、發(fā)展歷程及主要特征三二、PPP模式的引入及推廣●PPP模式在國外的產(chǎn)生和發(fā)展●PPP概念在我國的引入及演變●財(cái)政部門大力推廣應(yīng)用PPP模式●國家發(fā)改委應(yīng)對新一輪PPP熱●我國推廣應(yīng)用PPP模式遭遇的挫折1.PPP在國外的產(chǎn)生和發(fā)展>>一般認(rèn)為，PPP最早產(chǎn)生于英國。英國在撒切爾夫人執(zhí)政期間，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)私有化。>>英國最后剩下的不能進(jìn)行私有化的項(xiàng)目，都是政府必須付費(fèi)的項(xiàng)目，主要是醫(yī)療、教育等涉及民生及公共服務(wù)領(lǐng)域。>>當(dāng)時(shí)英國財(cái)政困難，于是提出對這些本來應(yīng)由政府財(cái)政投資的項(xiàng)目，由私人部門進(jìn)行投資建設(shè)，實(shí)行私人融資計(jì)劃（PrivateFinancingInitiative,簡稱PFI），然后由政府通過購買服務(wù)使得私人部門收回初始投資。這種合作計(jì)劃被稱為“公私合作模式”，即PPP模式，強(qiáng)調(diào)公共部門和私人部門利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，建立合作伙伴關(guān)系，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。>>英國的政府付費(fèi)型PPP模式，也稱為PFI模式，后來被稱為狹義PPP模式，或者純PPP模式。因此，英國通常將政府付費(fèi)型PFI與PPP視為同一個(gè)概念，專指政府購買服務(wù)類PPP。>>隨著PPP概念的出現(xiàn)和傳播，人們開始認(rèn)為，法國等其他國家在基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┒嗄甑氖褂谜吒顿M(fèi)型特許經(jīng)營模式，同樣具有“利益共享”、“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”和“公私合作伙伴關(guān)系”等特征，因此也屬于PPP范疇。于是，出現(xiàn)了廣義的PPP概念。>>目前國際上普遍將PPP從付費(fèi)機(jī)制上分為政府付費(fèi)型PPP和使用者付費(fèi)型PPP兩大類型，以及二者之間的混合。>>政府付費(fèi)型PPP，也稱服務(wù)型PPP，或者社會(huì)型PPP，主要強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)發(fā)展型項(xiàng)目，關(guān)注的是社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施（SocialInfrastructure），強(qiáng)調(diào)政府付費(fèi)，政府購買服務(wù)。>>使用者付費(fèi)型PPP，也稱資產(chǎn)型PPP，或者經(jīng)濟(jì)型PPP，主要強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目，關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施（EconomicInfrusture），強(qiáng)調(diào)市場化運(yùn)作，使用者付費(fèi)。>>一般而言，發(fā)展中國家比較強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長，發(fā)達(dá)國家比較強(qiáng)調(diào)社會(huì)發(fā)展及社會(huì)福利的提高。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，PPP模式的應(yīng)用領(lǐng)域存在差別。PPP模式在我國的引入已有30年的歷史，但過去不叫PPP，而是被稱為特許經(jīng)營，并為社會(huì)各界所熟知。2.PPP概念在我國的引入及演變>>20世紀(jì)80年代以前，基礎(chǔ)設(shè)施及公共事業(yè)投資一般都由政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，處于政府或公共部門嗎壟的狀態(tài)，投融資體制非常單一；>>隨著中國推動(dòng)改革開放，全國各地開始探索如何打破原有格局，引進(jìn)國際上基礎(chǔ)設(shè)施市場化運(yùn)作的成熟經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)投融資改革的破題。>>沿海地區(qū)走在全國前列。廣東沙角Ｂ電廠是我國第一個(gè)成功興建、成功移交的BOT項(xiàng)目?？偼顿Y40億港元，1985年7月1日電廠正式開工，兩臺(tái)機(jī)組分別于1987年4月、7月并網(wǎng)發(fā)電，1999年8月1日正式移交。具有標(biāo)志性意義。>>1995年8月21日國家計(jì)劃委員會(huì)、電力部、交通部發(fā)布《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》（計(jì)外資[1995]1208號，1995年8月21日），首次由政府文件推動(dòng)實(shí)施特許經(jīng)營。>>從1995年開始，我國政府對公路、發(fā)電廠、自來水廠推動(dòng)采用BOT方式，并取得進(jìn)展。原國家計(jì)委審批試行廣西來賓B電廠、成都第六水廠、廣東電白高速公路、武漢軍山長江大橋和長沙望城電廠等五個(gè)BOT試點(diǎn)項(xiàng)目，使得全國掀起通過特許經(jīng)營引進(jìn)外資的高潮。>>由于經(jīng)驗(yàn)不足，我國由國家計(jì)委外資司牽頭推進(jìn)的特許經(jīng)營BOT項(xiàng)目并不順利，除廣西來賓B電廠等項(xiàng)目成功之外，大量引進(jìn)外資的BOT項(xiàng)目不成功。>>進(jìn)入21世紀(jì)，大量存在隱患的BOT項(xiàng)目問題逐步暴漏。國務(wù)院辦公廳于2002年9月10日發(fā)文《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)（2002）43號），要求對BOT保證外方固定回報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行清理。>>當(dāng)時(shí)大家投入極大熱情推動(dòng)的特許經(jīng)營BOT立法工作被停滯。利用特許經(jīng)營引進(jìn)外資及民營資本的熱情減退。從此開展原國家計(jì)委，以及后來的國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)和國家發(fā)展和改革委員會(huì)不再推動(dòng)BOT試點(diǎn)及相應(yīng)的立法工作。>>雖然國家發(fā)展改革委有關(guān)特許經(jīng)營的制度建設(shè)、試點(diǎn)示范及立法工作推進(jìn)緩慢，但基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域的市場化改革沒有停止。>>2004年建設(shè)部出臺(tái)《市政公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（建設(shè)部2004年第126號令），明確鼓勵(lì)非公有資本進(jìn)入市政公用事業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營和管理。>>在建設(shè)部相關(guān)文件及政策的推動(dòng)下，市政工程特許經(jīng)營取得重大進(jìn)展，建設(shè)部主導(dǎo)制定5個(gè)市政行業(yè)的特許經(jīng)營協(xié)議范本，大量特許經(jīng)營BOT項(xiàng)目在市政建設(shè)領(lǐng)域得以應(yīng)用。>>在建設(shè)部的積極推動(dòng)下，我國的BOT特許經(jīng)營從原來僅作為引進(jìn)外資的方式，擴(kuò)大到引進(jìn)國內(nèi)民營資本，甚至是國有資本的領(lǐng)域，成為市場化融資的一種重要手段，涵蓋領(lǐng)域更加廣泛。>>20世紀(jì)90年代后期，國際上逐步流行PPP的概念，并普遍將特許經(jīng)營視為PPP的組成部分。大約從2003年開始，PPP概念傳入我國，開始將BOT等特許經(jīng)營模式稱為PPP模式，但基本上按照特許經(jīng)營項(xiàng)目進(jìn)行管理，在實(shí)踐上將特許經(jīng)營項(xiàng)目和PPP項(xiàng)目視為同等概念。>>2013年開始，財(cái)政部門出于推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，解決地方政府債務(wù)問題，推動(dòng)財(cái)政體制改革的需要，引入英國PFI/PPP的概念，實(shí)際上引入的是狹義政府付費(fèi)型PPP的概念，認(rèn)為PPP就是政府采購的一種創(chuàng)新模式，應(yīng)納入政府采購的范疇，由財(cái)政部門牽頭管理。>>財(cái)政部門出臺(tái)的所有PPP政策文件，均按照政府購買服務(wù)的邏輯進(jìn)行制定。但實(shí)際上，財(cái)政部門推出的PPP項(xiàng)目，大部分都是使用者付費(fèi)型PPP模式。>>我國使用者付費(fèi)項(xiàng)目數(shù)和投資額占比分別為47.7%和42.3%；政府付費(fèi)項(xiàng)目數(shù)和投資額分別占28.6%和21.9%；可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目數(shù)和投資額分別占23.7%和35.8%。>>財(cái)政部門相關(guān)文件對PPP的規(guī)定，如PPP模式應(yīng)按照5個(gè)階段19個(gè)步驟進(jìn)行操作，本質(zhì)上僅適用于政府付費(fèi)類PPP模式，借鑒的是英國PFI的經(jīng)驗(yàn)，但不適合使用者付費(fèi)類PPP模式的操作流程。>>目前對特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)均存在廣義和狹義的解讀，國際上對PPP的概念也有廣義和狹義的不同理解，使得特許經(jīng)營BOT在我國引入30多年后，對相關(guān)概念的理解出現(xiàn)混亂。>>政府相關(guān)部門出于部門利益的考慮，在出臺(tái)相關(guān)文件上往往采取有利于部門利益的角度進(jìn)行解讀，使得PPP概念在我國的引入及對其內(nèi)涵的理解出現(xiàn)很大差異，在推廣應(yīng)用中難免出現(xiàn)矛盾和沖突。3.財(cái)政部門大力推廣應(yīng)用PPp模式出臺(tái)的主要文件：>>2014.9.21，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）●以國務(wù)院文件名義發(fā)布，要求剝離地方平臺(tái)公司融資功能，引入PPP模式為地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行融資。>>2014.9.23財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號）●是財(cái)政部推廣應(yīng)用PPP模式的總動(dòng)員令。>>2014.10.23《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財(cái)預(yù)〔2014〕351號）●貫徹國務(wù)院43號文精神，全面啟動(dòng)地方政府存量債務(wù)清理甄別工作，并鼓勵(lì)通過PPP模式化解存量債務(wù)。>>2014.11.30，財(cái)政部《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕112號）●選擇第一批項(xiàng)目進(jìn)行示范，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。2015年又推出第二批示范項(xiàng)目，并準(zhǔn)備2016年推出第三批示范項(xiàng)目。>>2014.11.29，財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號）●提出5個(gè)階段19個(gè)步驟的PPP項(xiàng)目操作程序，被社會(huì)廣泛采用。>>財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》●提出要加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的合同規(guī)范管理，并推出財(cái)政部版的PPP合同編寫指南。>>財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》的通知（財(cái)庫〔2014〕215號）●強(qiáng)調(diào)將PPP納入政府采購管理的范疇。>>財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》的通知（財(cái)庫〔2014〕214號）。●進(jìn)一步明確PPP項(xiàng)目采用競爭性磋商采購方式的使用規(guī)范。>>國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知●這是一個(gè)具有重大影響的文件，對PPP各方面的內(nèi)容提出了系統(tǒng)性的規(guī)范要求，由辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)，后來成為由財(cái)政部牽頭組織管理全國PPP工作的依據(jù)。>>財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目物有所值評價(jià)指引》●明確要求所有PPP項(xiàng)目必須進(jìn)行物有所值評價(jià)，并提出定性和定量評價(jià)的具體方法及操作規(guī)范。>>財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受力論證指引》●要求所有PPP項(xiàng)目必須進(jìn)行財(cái)政承受能力論證，并給出論證的內(nèi)容及指標(biāo)計(jì)算方法。>>財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目推介工作的通知》●開啟了財(cái)政部聯(lián)合各部門分行業(yè)推動(dòng)PPP模式具體應(yīng)用的一系列行動(dòng)。※財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》●財(cái)政部門啟動(dòng)全國PPP綜合信息平臺(tái)的建設(shè)工作，在全國產(chǎn)生很大影響。主要目的：（1）將PPP作為化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的工具>>我國各地成立的各類平臺(tái)公司，并不是獨(dú)立的公司，實(shí)質(zhì)上是在履行地方政府融資功能，是當(dāng)?shù)氐挠白鱼y行。>>通過融資平臺(tái)公司操作，將非經(jīng)營性項(xiàng)目包裝成經(jīng)營性項(xiàng)目并申請銀行貸款。這些貸款有地方信用支持，通過土地出讓及其他財(cái)政收入進(jìn)行償還，銀行非常愿意提供貸款支持，使得地方政府隱蔽性負(fù)債急劇增加。如果處理不當(dāng)，可能會(huì)暴發(fā)系統(tǒng)性金融危機(jī)。>>我國希望引入PPP模式，通過ROT、TOT等工具對地方政府存量項(xiàng)目進(jìn)行改造，將政府或有負(fù)債轉(zhuǎn)為PPP公司的企業(yè)負(fù)債，并通過債務(wù)重組等操作將近期負(fù)債轉(zhuǎn)變成企業(yè)長期負(fù)債，化解當(dāng)前地方政府償還債務(wù)壓力。（2）將PPP作為地方政府融資開辟的新渠道>>《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》要求地方政府僅能依法通過發(fā)行地方債進(jìn)行適度舉債。要求剝離地方政府投融資平臺(tái)公司的功能，不得再繼續(xù)以融資平臺(tái)公司為載體進(jìn)行負(fù)債融資。>>地方發(fā)債籌集的資金，先用于償還歷史積累的存量債務(wù)，其余部分用于當(dāng)?shù)匦马?xiàng)目建設(shè)，可謂杯水車薪。>>我國政府要求地方政府可通過PPP的模式為建設(shè)項(xiàng)目籌集資金，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式，參與項(xiàng)目投資和運(yùn)營。這樣，PPP就成為除地方債之外籌集當(dāng)?shù)仨?xiàng)目建設(shè)資金的一種現(xiàn)實(shí)可行的選擇方式，這是全國各地積極推動(dòng)運(yùn)用PPP模式的重要內(nèi)在動(dòng)因。（3）將PPP作為構(gòu)建項(xiàng)目管理新體制的切入點(diǎn)>>《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》提出，PPP項(xiàng)目運(yùn)作應(yīng)包括識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交等五個(gè)階段19個(gè)環(huán)節(jié)的活動(dòng)，認(rèn)為PPP模式本質(zhì)上是政府采購的一種方式，即政府采購等同于PPP，應(yīng)將所有的PPP項(xiàng)目全部納入政府采購范疇。>>通過推廣運(yùn)用PPP模式，就可以建立一套全新的涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)和公共服務(wù)的項(xiàng)目評價(jià)、申報(bào)和管理操作流程，這個(gè)流程與我國過去所遵循的基本建設(shè)程序存在較大差別。PPP成為重新構(gòu)建項(xiàng)目申報(bào)管理模式的重要手段，將項(xiàng)目的管理從過去對財(cái)政資金支出的監(jiān)管，轉(zhuǎn)入項(xiàng)目的前期審查，并與國家發(fā)展改革委的職責(zé)產(chǎn)生沖突。4.國家發(fā)改委應(yīng)對新一輪PPP熱>>國家發(fā)展改革委從本世紀(jì)初不再積極推動(dòng)特許經(jīng)營立法及推廣應(yīng)用BOT等項(xiàng)目運(yùn)作方式創(chuàng)新后，一直積極推動(dòng)投融資體制深化改革及民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施及社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目投資。>>2004年7月國務(wù)院頒布《關(guān)于投資體制改革的決定》（國家發(fā)改委起草），提出進(jìn)一步拓寬項(xiàng)目融資渠道，發(fā)展多種融資方式；放寬社會(huì)資本的投資領(lǐng)域，允許社會(huì)資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。>>2005年國務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》（國家發(fā)改委起草）指出：按照“公平準(zhǔn)入、公平待遇”原則，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁的行業(yè)和領(lǐng)域，加快壟斷行業(yè)改革，在電力、電信、鐵路、民航、石油等行業(yè)和領(lǐng)域，進(jìn)一步引入市場競爭機(jī)制，對其中的自然壟斷業(yè)務(wù)，積極推進(jìn)投資主體多元化，非公有資本可以參股等方式進(jìn)入；對其他業(yè)務(wù)，非公有資本可以獨(dú)資、合資、合作、項(xiàng)目融資等方式進(jìn)入。>>《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2010〕13號，國家發(fā)改委起草），即新36條，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)和政策性住房建設(shè)、社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域。>>2014年6月以來，面對財(cái)政部舉全部之力大力推廣應(yīng)用PPP模式，國家發(fā)展改革委起草并由國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號），首次以國務(wù)院的名義提出要從創(chuàng)新交通、環(huán)保、城市建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制的角度，積極推廣應(yīng)用PPP模式。>>國家發(fā)展改革委提出七大工程包建設(shè)，鼓勵(lì)吸收社會(huì)資本尤其是民營資本進(jìn)行投資，并以國務(wù)院的名義首批推出80個(gè)鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本以合資、獨(dú)資、特許經(jīng)營等方式參與建設(shè)營運(yùn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目。>>2014.12.2，《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）●國家發(fā)展改革委按照國發(fā)〔2014〕60號文的分工要求，首次全面系統(tǒng)地提出開展PPP的具體指導(dǎo)意見。>>國家發(fā)展改革委發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》●隨2724號文一并發(fā)布，由中咨公司負(fù)責(zé)起草，是指導(dǎo)PPP項(xiàng)目合同編制的重要文件。>>國家發(fā)展改革委聯(lián)合六部委聯(lián)合發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》●國家發(fā)改委聯(lián)合財(cái)政部等六部委發(fā)布，是按照國務(wù)院分工要求制定的特許經(jīng)營管理辦法。從內(nèi)容看，這里的特許經(jīng)營所包含的范圍與PPP基本一致。>>國家發(fā)展改革委和國家開發(fā)銀行發(fā)布《開發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作辦法》●希望加強(qiáng)與國開行的對接，通過優(yōu)惠信貸政策等手段，推動(dòng)支持PPP項(xiàng)目融資。>>國家發(fā)展改革委牽頭組建全國“PPP項(xiàng)目庫”，通過國家發(fā)展改革委門戶網(wǎng)站公開發(fā)布●是中央部委層面組建的全國首個(gè)PPP項(xiàng)目庫，截至2015年底已經(jīng)入庫兩批項(xiàng)目，涵蓋農(nóng)業(yè)、水利、交通設(shè)施、市政設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域，包括2125個(gè)PPP項(xiàng)目，總投資3.5萬億元。中咨公司協(xié)助國家發(fā)改委投資司承擔(dān)了項(xiàng)目篩選的部分工作。>>國家發(fā)展改革委推出PPP示范項(xiàng)目。>>從過去實(shí)施的眾多特許經(jīng)營項(xiàng)目中，經(jīng)由全國各地方發(fā)改委及專業(yè)機(jī)構(gòu)推薦，收集到80多個(gè)特許經(jīng)營項(xiàng)目，后來都改稱為PPP典型項(xiàng)目，由中咨公司進(jìn)行進(jìn)一步研究，提出13個(gè)有特色的示范項(xiàng)目，在國家發(fā)改委門戶網(wǎng)站公布，供全國各地推廣應(yīng)用PPP項(xiàng)目時(shí)借鑒。>>國家發(fā)改委投資司成立成立社會(huì)投融資處>>該處的主要職能之一，就是歸口管理PPP項(xiàng)目工作，表明國家發(fā)改委從機(jī)構(gòu)建設(shè)方面加強(qiáng)PPP等社會(huì)投融資管理服務(wù)工作。>>與聯(lián)合國歐經(jīng)會(huì)開展合作●國家發(fā)展改革委與聯(lián)合國歐經(jīng)會(huì)簽署戰(zhàn)略合作備忘錄，由投資司牽頭與聯(lián)合國歐經(jīng)會(huì)PPP中心開展系列合作（中咨公司研究中心是相關(guān)活動(dòng)的主要參與者）：√（1）每年在中國青島聯(lián)合舉辦PPP國際論壇；√（2）與清華大學(xué)、香港城市大學(xué)合作，設(shè)立聯(lián)合國歐經(jīng)會(huì)PPP中心中國分中心，參與聯(lián)合國PPP可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)27個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的研究制定，以及PPP國際案例的交流；√（3）與清華大學(xué)合作，在清華大學(xué)深圳校區(qū)開展PPP專業(yè)培訓(xùn)，通過聯(lián)合國平臺(tái)邀請國際專家來華授課；√（4）在投資司的支持下，清華大學(xué)與中國保監(jiān)會(huì)在清華大學(xué)公共管理學(xué)院成立PPP研究中心，推動(dòng)開展PPP相關(guān)專題研究。>>與英國財(cái)政部共同打造基礎(chǔ)設(shè)施PPP聯(lián)盟●在2015年習(xí)主席訪英期間，國家發(fā)改委徐紹史主任與英國財(cái)政大臣簽署合作備忘錄，由國家發(fā)改委法規(guī)司牽頭，重點(diǎn)開展以下工作（中咨公司研究中心作為技術(shù)支撐單位）：√合作開展特許經(jīng)營立法的相關(guān)研究工作，為中國特許經(jīng)營立法提供國際經(jīng)驗(yàn)；√成立中英基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)企業(yè)聯(lián)盟，建立合作機(jī)制，加強(qiáng)實(shí)業(yè)界的合作；√加強(qiáng)人才培養(yǎng)及人力資源開發(fā)，英國設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施學(xué)院，中方人員到英國培訓(xùn)交流，并邀請英方專家來中國培訓(xùn)中方特許經(jīng)營立法、管理、項(xiàng)目實(shí)施等領(lǐng)域的專業(yè)人才。>>推進(jìn)與民營企業(yè)開展合作●投資司牽頭，通過與全國工商聯(lián)合作，向全國民營企業(yè)推介PPP項(xiàng)目，以體現(xiàn)PPP的私人資本參與特征。>>設(shè)立PPP項(xiàng)目前期工作費(fèi)●為加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的前期論證工作，國家發(fā)改委投資司推動(dòng)設(shè)立5億元的PPP前期工作專項(xiàng)資金。>>發(fā)揮專項(xiàng)建設(shè)資金的作用●國家發(fā)改委聯(lián)合國開行和農(nóng)發(fā)行，通過貼息方式設(shè)立1.2萬億元的專項(xiàng)債建設(shè)基金，鼓勵(lì)向PPP項(xiàng)目傾斜投資，2015年共支持900多個(gè)PPP項(xiàng)目，資金約700億元。>>制定特許經(jīng)營條例●總結(jié)特許經(jīng)營管理辦法實(shí)施過程中存在的問題，研究制定國務(wù)院特許經(jīng)營條例，推動(dòng)特許經(jīng)營立法進(jìn)程。>>研究建立和完善PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制●在國家發(fā)改委投資司的指導(dǎo)下，重點(diǎn)研究如果深化價(jià)格及收費(fèi)機(jī)制改革，建立和完善PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制，擴(kuò)大使用者付費(fèi)類PPP項(xiàng)目的適用范圍，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的市場化改革。5.我國推廣應(yīng)用PPP模式遭遇的挫折>>如前所述，PPP（過去主要稱之為特許經(jīng)營BOT）在我國的開展已有30年歷史，政府主管部門直接介入推動(dòng)始于1994年，20年后的2014年，由于財(cái)政部門的強(qiáng)力介入，再次掀起全國推廣應(yīng)用PPP模式的熱潮。>>不同時(shí)期PPP（特許經(jīng)營）模式的推廣應(yīng)用，雖然政策導(dǎo)向重點(diǎn)不同，但均沿著基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域市場化改革，拓寬投資渠道，促進(jìn)融資方式多元化這條主線展開。>>對于國有經(jīng)濟(jì)占主體地位的中國經(jīng)濟(jì)而言，市場化改革有其特殊規(guī)律，若措施不當(dāng)，將帶來嚴(yán)重后果。>>PPP（特許經(jīng)營）模式在我國的推廣應(yīng)用，經(jīng)歷了很多挫折，認(rèn)真總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，可為PPP模式今后在我國的健康發(fā)展提供借鑒。>>典型案例之一：北京市公共交通的市場化改革：>>1997年北京市開始嘗試公交市場化改革，以“北京巴士”為龍頭對原北京公交公司進(jìn)行整合重組并上市，當(dāng)時(shí)引起一片叫好，順應(yīng)了改革開放的時(shí)代潮流，但在實(shí)際運(yùn)行中，出現(xiàn)嚴(yán)重的盈利性和公益性沖突。>>為解決市場化改革出現(xiàn)的問題，北京市政府于2006年開始整合交通資源，使步履艱難的“北京巴士”正式退出城市客運(yùn)業(yè)務(wù)。經(jīng)過10年探索和受挫，2007年10月北京公交重新回歸公益性的發(fā)展模式，通過財(cái)政資金的高額補(bǔ)貼維持其公益性低票價(jià)，當(dāng)時(shí)得到普遍認(rèn)同。>>2014年底，北京市再次調(diào)整公共交通運(yùn)營票價(jià)，將地鐵和地面交通運(yùn)價(jià)與運(yùn)距掛鉤，適當(dāng)提高運(yùn)價(jià)，降低政府財(cái)政補(bǔ)貼壓力，被認(rèn)為是改革回歸理性，較好地兼顧了城市公共交通的公益性和盈利性。>>典型案例之二：市政項(xiàng)目特許經(jīng)營市場化改革●在建設(shè)部的推動(dòng)下，2004年以來，我國公用事業(yè)領(lǐng)域市場化浪潮開始席卷全國，以BOT為代表的特許經(jīng)營（即后來被稱為PPP）模式在全國各地市政工程領(lǐng)域廣泛開展。●在湖北十堰市于2003年推行“全國首家”“城市公交整體民營化”改革，多次發(fā)生停運(yùn)事件，對居民生活造成較大影響。被迫于2008年5月正式以“夭折”的結(jié)局尷尬謝幕?！?009年2月，上海在經(jīng)過民營化改革之后，再次實(shí)現(xiàn)城市公交資產(chǎn)的“國進(jìn)民退”，城市公共交通資產(chǎn)從上市公司剝離，使國有公交重新成為行業(yè)主力軍。>>我國過去10多年在市政建設(shè)領(lǐng)域推動(dòng)特許經(jīng)營BOT模式，在城市供水、垃圾處理、城市公交等領(lǐng)域進(jìn)行市場化改革，包括引進(jìn)外資及國內(nèi)民營資本參與市政工程建設(shè)，對于減輕財(cái)政建設(shè)資金不足的壓力，推動(dòng)企業(yè)化改制及完善市場機(jī)制產(chǎn)生了積極影響。>>同時(shí)，也出現(xiàn)部分城市市場化改革后的水費(fèi)提升、水價(jià)上漲、公交漲價(jià)、公共服務(wù)質(zhì)量下降、斷水停運(yùn)，項(xiàng)目公益性和商業(yè)盈利性矛盾凸顯等現(xiàn)象。>>尤其是在城市公交領(lǐng)域，沒有因?yàn)槭袌龌母锒鉀Q公共交通問題，堵車現(xiàn)象依然嚴(yán)重；服務(wù)沒有明顯改善，公共服務(wù)依然落后于城市發(fā)展，不能有效解決基礎(chǔ)設(shè)施落后的問題；運(yùn)營企業(yè)虧損，事故頻發(fā)；服務(wù)價(jià)格上漲等。多個(gè)城市被迫中斷改革，走回頭路。>>典型案例之三：通過特許經(jīng)營BOT引進(jìn)外資>>從1994年開始，在原國家計(jì)委的推動(dòng)下，我國嘗試通過采用特許經(jīng)營BOT模式引進(jìn)外資，但實(shí)際進(jìn)展不順利。>>由于外商擔(dān)心我國投資環(huán)境較差，投資風(fēng)險(xiǎn)較大，因此外商要求中方必須保證給于很高的投資回報(bào)。>>同時(shí)，外商要求必須通過簽訂各種協(xié)議規(guī)避外商的投資風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)嫁給中方政府及企業(yè)，如電力項(xiàng)目實(shí)施所謂“照付不議”協(xié)議，事實(shí)上使得外商獲得無風(fēng)險(xiǎn)的高額固定回報(bào)。此外，BOT項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜，融資成本高。各種因素使得項(xiàng)目融資及合同履行付出很大代價(jià)。>>國務(wù)院要求對外商投資固定回報(bào)BOT項(xiàng)目進(jìn)行妥善處理。部分地方政府因合同履行付出的代價(jià)過高而被迫中途毀約，造成不好的國際影響。>>市場化改革引發(fā)社會(huì)矛盾●我國過去10多年城市化進(jìn)程加速，公用事業(yè)的需求與供給矛盾突出，“欠賬”問題依然會(huì)很嚴(yán)重，僅靠地方財(cái)政的力量很難滿足公眾對公用事業(yè)的需求，采用特許經(jīng)營（PPP）模式的主要目的是解決地方財(cái)政資金不足的問題?！翊罅緽OT項(xiàng)目的實(shí)施均遇到公益屬性面臨資本逐利本性的挑戰(zhàn)，可能的權(quán)宜之計(jì)就是提高公共服務(wù)價(jià)格。當(dāng)價(jià)格剛性、財(cái)政補(bǔ)貼缺失時(shí)，運(yùn)營企業(yè)只能通過降低員工收入，經(jīng)營上搶熱線、棄冷線，由此造成公司與員工之間、企業(yè)贏利與公益服務(wù)之間、政府與市民之間的尖銳矛盾不斷升級。經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)：>>PPP不應(yīng)該成為政府向納稅人進(jìn)行“二次收費(fèi)”的理由。●納稅人已經(jīng)通過各種渠道向政府納稅，作為共和國公民及城市合法居民，有權(quán)力享受政府提供的各種公共服務(wù)。政府不應(yīng)該以PPP或特許經(jīng)營的名義，通過市場化改革再次向納稅人收取公共服務(wù)的費(fèi)用。>>PPP不應(yīng)該成為政府轉(zhuǎn)移向納稅人提供“公共服務(wù)”責(zé)任的手段?！癖姸喙卜?wù)提供的責(zé)任主體是地方政府，不能因?yàn)槭袌龌母?，引進(jìn)私人投資者，而將提供公共服務(wù)的責(zé)任轉(zhuǎn)移到民營企業(yè)或社會(huì)資本。>>PPP不應(yīng)該成為將責(zé)任推卸給將來的工具●對公用事業(yè)的市場化改革，不能以“一改了之”的態(tài)度進(jìn)行改革。當(dāng)?shù)卣?dāng)前財(cái)力無法承受的建設(shè)責(zé)任，通過PPP模式將投資回報(bào)及貸款償還的責(zé)任推卸到將來，而對未來的政府償債能力缺乏規(guī)劃，或者償債責(zé)任遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府實(shí)際能力，采用寅吃卯糧的做法是極其危險(xiǎn)和不負(fù)責(zé)任的，也是不可持續(xù)的。>>PPP不應(yīng)該成為轉(zhuǎn)移財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的途徑●本來應(yīng)該由地方政府承擔(dān)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，盲目轉(zhuǎn)移到由社會(huì)資本來承擔(dān)，在不健全的市場環(huán)境下，難以做到政府和社會(huì)資本之間利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，不利于形成健康的合作伙伴關(guān)系，并可能導(dǎo)致矛盾的集聚和激化。第四講PPP的概念、發(fā)展歷程及主要特征四三、PPP模式的主要特征●PPP模式的基本屬性●PPP不是普遍采用的項(xiàng)目運(yùn)作模式●我國PPP項(xiàng)目的主要特征1.PPP模式的基本屬性總結(jié)世界各國和有關(guān)國際組織對PPP模式的定義及運(yùn)作特點(diǎn)，PPP模式具有如下基本屬性：（1）建立長期合作伙伴關(guān)系>>PPP模式的核心屬性是建立公共部門與私人部門之間長期的、可持續(xù)的伙伴關(guān)系，因此反對急功近利，強(qiáng)調(diào)長期合作及項(xiàng)目運(yùn)作的可持續(xù)性。>>PPP項(xiàng)目要求對項(xiàng)目周期全過程的各種要素進(jìn)行整合和優(yōu)化，有明確且一致的目標(biāo)定位，各參與主體要形成合力，共同追求全過程的效率優(yōu)化。>>在具體項(xiàng)目的運(yùn)作方面，強(qiáng)調(diào)以最少的資源投入，實(shí)現(xiàn)盡可能多的產(chǎn)品和服務(wù)，通過建立長期合作伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目周期全過程的資源最優(yōu)配置。（2）強(qiáng)調(diào)建立合理的利益共享機(jī)制>>在PPP模式的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中，公共部門和私人部門的利益訴求不同，公共部門必須維護(hù)公共利益，私人部門則追求商業(yè)利益，二者可能出現(xiàn)沖突，但必須兼顧各方利益訴求。>>公共部門一般不與私人資本爭奪商業(yè)利潤，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注保障公共利益，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，。>>私人部門承擔(dān)的PPP公益性項(xiàng)目，不應(yīng)追求商業(yè)利潤最大化，應(yīng)強(qiáng)調(diào)取得相對平和、穩(wěn)定的投資回報(bào)。>>政府通過核定經(jīng)營收費(fèi)價(jià)格，或者以購買服務(wù)的方式使私人部門獲得收入，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實(shí)現(xiàn)“盈利但不暴利”，對私人部門可能獲得的高額利潤進(jìn)行調(diào)控。（3）強(qiáng)調(diào)建立平等的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制>>PPP項(xiàng)目各參與主體應(yīng)依據(jù)對風(fēng)險(xiǎn)的控制力，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，不過度將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至合作方。>>私人部門主要承擔(dān)投融資、建設(shè)、運(yùn)營和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)努力規(guī)避因自身經(jīng)營管理能力不足引發(fā)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，并承擔(dān)大部分甚至全部管理職責(zé)。>>公共部門主要承擔(dān)國家政策、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整變化的風(fēng)險(xiǎn)，盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢的伴生風(fēng)險(xiǎn)。禁止政府為項(xiàng)目固定回報(bào)及市場風(fēng)險(xiǎn)提供擔(dān)保，防范將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換為政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。>>雙方共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。通過建立和完善正常、規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)管控和退出機(jī)制，發(fā)揮各自優(yōu)勢，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，降低項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)，確保項(xiàng)目成功。（4）以合同為基礎(chǔ)>>PPP項(xiàng)目必須以合同為基礎(chǔ)進(jìn)行運(yùn)作，不需要公共部門和私人部門直接簽訂合同的項(xiàng)目運(yùn)作模式，不屬于PPP模式。>>需要在項(xiàng)目合同中明確界定公共部門和私人部門之間的合作伙伴關(guān)系。合同必須界定各方的職能和責(zé)任，并以合理的方式確保利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。>>強(qiáng)調(diào)公共部門和私人部門之間要平等參與、誠實(shí)守信，按照合同辦事。一切權(quán)利和義務(wù)均需要以合同或協(xié)議的方式予以呈現(xiàn)，使得合同的談判及簽署顯得尤為重要。（5）政府職能轉(zhuǎn)變>>PPP項(xiàng)目的推廣應(yīng)用，往往涉及到公共部門治理機(jī)制的改革，涉及到盤活存量公共資產(chǎn)，創(chuàng)新項(xiàng)目運(yùn)作模式，是推動(dòng)公共部門改革的重要手段。>>PPP模式的引入和推廣應(yīng)用，要求政府處理好與市場主體之間的關(guān)系，由傳統(tǒng)的公共服務(wù)提供模式中的直接“經(jīng)營者”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者”和“合作者”。>>PPP模式強(qiáng)調(diào)發(fā)揮私人部門的專業(yè)優(yōu)勢，“讓專業(yè)人做專業(yè)事”，必然涉及原有利益格局的調(diào)整，權(quán)利義務(wù)關(guān)系的重新劃分，以及公共治理體系的重建，政府治理能力的提升，對政府部門提高PPP項(xiàng)目的專業(yè)運(yùn)作能力提出要求。（6）建立嚴(yán)格的監(jiān)管和績效評價(jià)機(jī)制。>>PPP項(xiàng)目無論是使用者付費(fèi)還是政府付費(fèi)，都強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)績效管理，按績效付費(fèi)，確保公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的質(zhì)量和效率。>>公共部門要對PPP項(xiàng)目運(yùn)作、公共服務(wù)質(zhì)量和公共資源使用效率等進(jìn)行全過程監(jiān)管和綜合考核評價(jià)，認(rèn)真把握和確定服務(wù)價(jià)格和項(xiàng)目收益指標(biāo)，加強(qiáng)成本監(jiān)審、考核評估、價(jià)格調(diào)整審核。>>對未能如約、按量、保質(zhì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的項(xiàng)目，應(yīng)按約要求私人部門退出并賠償，私人部門必須按合約規(guī)定及時(shí)退出并依法賠償，并嚴(yán)格責(zé)任追究。>>私人部門取得事先規(guī)定的績效后應(yīng)獲得相應(yīng)的投資回報(bào)。項(xiàng)目績效的監(jiān)管和評價(jià)，可以考慮引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行。2.PPP不是普遍采用的項(xiàng)目運(yùn)作模式（1）真正的PPP模式操作比較復(fù)雜>>PPP項(xiàng)目操作復(fù)雜，參與主體眾多，對參與各方提出的要求很高，這種特點(diǎn)決定了PPP不應(yīng)成為一種普遍采用的項(xiàng)目運(yùn)作模式。>>從這個(gè)意義上講，PPP模式不是一種先進(jìn)的，可以普遍推廣的項(xiàng)目運(yùn)作模式。>>我們說一個(gè)設(shè)備或者一種模式是先進(jìn)的，主要是講它操作簡單，能夠進(jìn)行簡單復(fù)制，界面友好，比如高級傻瓜相機(jī)，技術(shù)很先進(jìn)但使用很方便。再比如我們理想中的高效率的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制，其內(nèi)部運(yùn)作機(jī)理可能非常復(fù)雜，但對于市場的參與各方而言，在這種機(jī)制下能夠非常容易地適應(yīng)這種市場環(huán)境。PPP模式的運(yùn)作顯然不具備這些特征。（2）采用PPP模式需要付出較高代價(jià)>>建設(shè)項(xiàng)目采用PPP模式，“政府”和“社會(huì)資本”的訴求明顯不同。為滿足社會(huì)資本的回報(bào)要求，當(dāng)?shù)卣仨氝M(jìn)行讓利，必須滿足通過招商引資所引入的社會(huì)資本的各種訴求。>>社會(huì)資本所獲得的回報(bào)，就是當(dāng)?shù)卣\(yùn)作擬建項(xiàng)目所付出的代價(jià)。PPP項(xiàng)目的融資成本要高于當(dāng)?shù)氐呢?cái)政資金融資成本，也高于有地方政府背景的平臺(tái)公司的貸款融資成本。>>僅從融資成本的角度考慮，PPP模式不是理想模式。PPP追求全壽命周期成本最優(yōu)，且有其他訴求。各地政府為了籌集資金而將PPP僅作為一種融資工具，必須考慮所付出的代價(jià)。（3）市場化運(yùn)作項(xiàng)目不應(yīng)采用PPP模式>>對于具備完全市場化運(yùn)作條件的項(xiàng)目，應(yīng)主要通過發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，通過市場競爭機(jī)制來提高項(xiàng)目運(yùn)作的質(zhì)量和效率，而不應(yīng)采用PPP模式。>>PPP項(xiàng)目則要求地方政府和社會(huì)資本投資主體針對某個(gè)具體項(xiàng)目，專門研究制定針對特定項(xiàng)目的特殊的項(xiàng)目運(yùn)作框架結(jié)構(gòu)安排。是特殊定制。這種特征使得PPP項(xiàng)目的交易成本很高，交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜。>>對于市場化運(yùn)作的項(xiàng)目，政府需要制定普適性的市場規(guī)則，以便各市場主體能夠通過平等競爭來參與項(xiàng)目建設(shè)。政府不參與具體項(xiàng)目的運(yùn)作，項(xiàng)目完全交由市場來實(shí)現(xiàn)，這是市場化改革努力的方向。（4）維護(hù)公共利益應(yīng)主要依靠當(dāng)?shù)卣?gt;>實(shí)施PPP模式的最根本目的，是實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)毓娎孀畲蠡５胤秸钱?dāng)?shù)毓娎娴拇匀?，維護(hù)公眾利益是其不可推卸的責(zé)任。>>通過引入社會(huì)資本，由獨(dú)立第三方通過PPP模式參與當(dāng)?shù)仨?xiàng)目建設(shè)，存在公眾利益和商業(yè)的問題。>>不應(yīng)盲目宣傳PPP模式具有無比優(yōu)越性，也不能因?yàn)檫^去各地政府平臺(tái)公司進(jìn)行違規(guī)操作，將平臺(tái)公司全盤否定。>>應(yīng)通過體制改革、能力培養(yǎng)、機(jī)構(gòu)重建，使當(dāng)?shù)厥聵I(yè)單位、國有企業(yè)及各類平臺(tái)機(jī)構(gòu)成為不宜進(jìn)行市場化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目主要實(shí)施載體，通過信息公開和輿論監(jiān)督等手段，發(fā)揮其主導(dǎo)作用。（5）引入社會(huì)資本并不必然采用PPP模式>>2011年，英國公共部門基礎(chǔ)設(shè)施投資中PPP占比僅為15%，德國、意大利、西班牙、挪威等歐洲國家在3%~5%，奧地利、匈牙利、瑞典、瑞士等國甚至為零。>>2014年歐洲僅有13個(gè)國家使用過PPP模式用于基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的建設(shè)，所有的這些國家采用PPP模式的項(xiàng)目共82宗，累計(jì)總?cè)谫Y規(guī)模為187億歐元，且主要是交通項(xiàng)目。>>我國從鄉(xiāng)級政府到中央政府，擬開展PPP模式的項(xiàng)目竟高達(dá)數(shù)千甚至上萬項(xiàng)，是典型的中國特色大躍進(jìn)。>>認(rèn)為只要實(shí)行市場化改革，只要吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的投資建設(shè)，必然要采用PPP模式，這種認(rèn)知顯然不符合PPP模式的真實(shí)內(nèi)涵。下圖是歐洲2005-2014年全部交易的PPP項(xiàng)目數(shù)及投資額數(shù)據(jù)。下圖是2014年歐洲各國PPP市場規(guī)模下圖是2014年歐洲各國實(shí)施的PPP項(xiàng)目個(gè)數(shù)。下圖是歐洲分行業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP的項(xiàng)目個(gè)數(shù)。3.我國PPP項(xiàng)目的主要特征PPP模式從國外引入中國，根據(jù)中國的國情進(jìn)行調(diào)整，體現(xiàn)出如下主要特征：（1）是“政府和社會(huì)資本合作”而不是“公私合作”>>“政府和社會(huì)資本合作”項(xiàng)目，是在借鑒國際基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域投資建設(shè)PPP（Public—Private—Partnership）模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情進(jìn)行本土化創(chuàng)新而提出的一個(gè)新概念。>>西方國家的“公共部門和私人部門合作”（PPP模式），是公共部門（政府）與私人部門（企業(yè)或其他組織）合作推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的項(xiàng)目運(yùn)作模式，采用的是西方市場經(jīng)濟(jì)國家的話語體系。>>西方市場經(jīng)濟(jì)國家將其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)劃分為公共部門和私人部門的活動(dòng)，二者劃分界限清晰，各自開展項(xiàng)目投融資及建設(shè)遵循不同的原則、模式及評價(jià)機(jī)制。>>鑒于我國實(shí)行以公有制為主體的國家基本經(jīng)濟(jì)制度所具有的本質(zhì)特征，現(xiàn)行投融資體制并不將國家經(jīng)濟(jì)部門劃分為“公共部門”和“私人部門”，而是劃分為“政府”和“企業(yè)”兩個(gè)部分，并將投資項(xiàng)目劃分為“政府投資項(xiàng)目”和“企業(yè)投資項(xiàng)目”。>>政府投資項(xiàng)目實(shí)行“審批制”管理模式，企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)行“核準(zhǔn)制”和“備案制”管理模式。這里所說的企業(yè)，包括國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)及其他形態(tài)的企業(yè)。>>我國政府部門或其代表機(jī)構(gòu)吸收社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公用事業(yè)項(xiàng)目投資建設(shè)，不同于西方國家“公共部門”和“私人部門”的合作，因而不是傳統(tǒng)意義上的PPP項(xiàng)目，是通過變通和本土化而形成的。（2）各種相關(guān)概念沒有界定清楚>>PPP相關(guān)概念的界定，對于理清邏輯關(guān)系，對PPP政策框架進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)非常重要。前面我們對PPP和BOT、PFI、特許經(jīng)營、政府采購、股權(quán)合作等概念的區(qū)別及內(nèi)在聯(lián)系進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，指出我國PPP相關(guān)主管部門在PPP相關(guān)政策的起草中，沒有將相關(guān)概念界定清楚，造成概念和邏輯的混亂。>>PPP從付費(fèi)機(jī)制的角度，分為使用者付費(fèi)型PPP模式和政府購買服務(wù)類型的PPP模式。我國目前出臺(tái)的大量PPP政府文件中，由于主要參考英國政府付費(fèi)型PFI項(xiàng)目的政策框架，將使用者付費(fèi)及政府購買服務(wù)類PPP模式，均視為政府采購，都納入政府購買服務(wù)的框架體系，被認(rèn)為是當(dāng)前我國PPP項(xiàng)目治理邏輯混亂的主要問題。（3）強(qiáng)調(diào)“公-公合作”及政府財(cái)政資金的前期介入>>國際上PPP模式的本意是強(qiáng)調(diào)建立公共部門和私人部門之間的合作伙伴關(guān)系。我國的PPP項(xiàng)目在實(shí)際運(yùn)作中，主要是國有企業(yè)參與，真正的民營資本參與很少，不是公-私合作，而是公-公合作。>>國際上采用PPP模式的根本原因是缺乏財(cái)政資金，解決公益性項(xiàng)目財(cái)政資金不足的問題。我國為了大力推廣應(yīng)用PPP模式，規(guī)定對于采用PPP模式運(yùn)作的建設(shè)項(xiàng)目，能夠優(yōu)先獲得財(cái)政資金及各種專項(xiàng)基金的重點(diǎn)支持，使得各級地方政府把各類項(xiàng)目都包裝成PPP項(xiàng)目，以爭取財(cái)政資金的支持，顯示出財(cái)政資金充裕，并通過財(cái)政資金的介入來促進(jìn)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作，這和正常的PPP理念不相符。>>國際上采用PPP模式的目的是為了發(fā)揮私人資本在基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目融資中的作用。無論使用者付費(fèi)還是政府購買服務(wù)類型的PPP模式，都強(qiáng)調(diào)要由私人部門承擔(dān)項(xiàng)目前期建設(shè)融資責(zé)任，其區(qū)別主要在于項(xiàng)目建成后所提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)由誰買單。我國的PPP模式為了增強(qiáng)可融資性，強(qiáng)調(diào)公共部門的過度進(jìn)入，與國際通行PPP無追索權(quán)項(xiàng)目融資運(yùn)作理念明顯不同。>>我國推動(dòng)投資體制改革，強(qiáng)調(diào)凡是市場能夠有效配置資源的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域，政府投資都應(yīng)逐步退出。以PPP的名義加大政府對項(xiàng)目投資的介入力度，不符合改革方向。（4）重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目資金籌措而不是建立合作伙伴關(guān)系>>完整的PPP結(jié)構(gòu)模式，應(yīng)包括項(xiàng)目周期各個(gè)階段的活動(dòng)，如設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、移交等不同環(huán)節(jié)的活動(dòng)，是一種結(jié)構(gòu)復(fù)雜的項(xiàng)目運(yùn)作模式。融資僅是項(xiàng)目運(yùn)作的其中一個(gè)環(huán)節(jié)。>>“中國式PPP”關(guān)注的重點(diǎn)，是投資項(xiàng)目的資金籌措問題，不考慮其他環(huán)節(jié)的作用，可能會(huì)潛伏各種風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，不利于構(gòu)建一個(gè)具有可持續(xù)性的框架結(jié)構(gòu)體系。說明我國實(shí)施的PPP還處于初始的發(fā)展階段。二、PPP模式政策解析目錄■黨中央、國務(wù)院相關(guān)政策解析■財(cái)政部PPP政策解析■國家發(fā)改委PPP政策解析■PPP政策實(shí)施效果及存在問題第一講PP模式政策解析一一、黨中央、國務(wù)院相關(guān)政策解析《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）《國務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國發(fā)〔2014〕62號）《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知（國辦發(fā)〔2015〕42號）基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法（國家發(fā)改委令第25號）1.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過，是中共中央指導(dǎo)我國全面推進(jìn)深化改革的綱領(lǐng)性文件。對于財(cái)政資金的支付，要求清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項(xiàng)，對保留專項(xiàng)進(jìn)行甄別，屬地方事務(wù)的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。對基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資，提出要建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營。由于該文件出臺(tái)于本輪PPP熱之前，沒有提出PPP的概念，但所使用的“特許經(jīng)營”概念，與2014年開始逐步流行的PPP概念內(nèi)涵一致。2.國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見由財(cái)政部負(fù)責(zé)起草，是我國治理地方投融資平臺(tái)債務(wù)問題的綱領(lǐng)性文件，為后來清理整頓及化解地方政府債務(wù)吹響了集結(jié)號，是一個(gè)創(chuàng)新性很強(qiáng)的重要文件。以國務(wù)院文件的名義首次明確提出賦予地方政府依法適度舉債融資的權(quán)限，但是明確提出“政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還”。明確提出不得以企業(yè)名義，運(yùn)作地方政府的投融資平臺(tái)，具有鮮明的改革精神。要求地方政府舉債可以采取政府債券方式。在明確提出地方政府不得再以傳統(tǒng)的融資平臺(tái)模式進(jìn)行舉債的情況下，為地方政府舉債提出新的手段。以國務(wù)院文件的方式首次提出要推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。這里再次提出“特許經(jīng)營”和“PPP”兩個(gè)概念實(shí)際上是通用的。融資平臺(tái)公司是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。文件明確提出要?jiǎng)冸x融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。這樣，就對過去十多年來普遍使用的地方平臺(tái)公司融資發(fā)出了終止令。為了進(jìn)一步加強(qiáng)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，文件提出對地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制。地方政府一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模納入限額管理。地方政府不得通過企事業(yè)單位等舉借債務(wù)。地方政府舉借的債務(wù)，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。文件明確提出，對在建項(xiàng)目確實(shí)沒有其他建設(shè)資金來源的，應(yīng)主要通過政府與社會(huì)資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。該文件在終止地方平臺(tái)公司為地方政府進(jìn)行融資的功能之后，為地方基礎(chǔ)設(shè)施融資開辟兩個(gè)渠道，一是發(fā)行地方政府債券，二是采用PPP模式。對于發(fā)行地方債券，由于發(fā)債規(guī)模受到嚴(yán)格限制，并要經(jīng)過嚴(yán)格的審批程序，且發(fā)行債券籌集的資金主要用于置換歷史積累債務(wù)及償還歷史債務(wù)，能夠用于項(xiàng)目建設(shè)的債務(wù)資金非常有限，杯水車薪。由于通過發(fā)行債券籌集資金用于項(xiàng)目建設(shè)的力度非常有限，于是將各級地方政府的注意力都集中到PPP模式上。因此，本文件對后來地方政府大力推廣應(yīng)用PPP模式產(chǎn)生了重要的促進(jìn)作用。由于地方政府建設(shè)項(xiàng)目資金需求很大，傳統(tǒng)的通過平臺(tái)公司進(jìn)行融資的渠道被禁止，地方政府缺乏融資手段，于是被迫將各種項(xiàng)目都包裝成PPP項(xiàng)目進(jìn)行融資。因此，該文件是后來我國催生大量假PPP項(xiàng)目，以及出現(xiàn)PPP大躍進(jìn)現(xiàn)象的重要原因之一。43號文確定的改革思路正確，但在禁止使用地方融資平臺(tái)的同時(shí)，相應(yīng)的替代融資手段選擇不當(dāng)，使得43號文的執(zhí)行遇到很大困難。2015年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題意見的通知（國辦發(fā)〔2015〕40號）要求，對于在2014年12月31日前已簽訂具有法律效力的借款合同并已放款，但合同尚未到期的融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目貸款，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要在全面把控風(fēng)險(xiǎn)、落實(shí)信貸條件的前提下，繼續(xù)按照合同約定發(fā)放貸款，不得盲目抽貸、壓貸、停貸。對于在2014年12月31日前已簽訂具有法律效力的借款合同，且合同到期的融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目貸款，如果項(xiàng)目自身運(yùn)營收入不足以還本付息，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)可與地方政府、融資平臺(tái)公司協(xié)商，在后續(xù)借款與前期借款合同約定的責(zé)任一致，且確保借款合同金額不增加的前提下，重新修訂借款合同，合理確定貸款期限，補(bǔ)充合格有效抵質(zhì)押品。對于已簽合同貸款額不能滿足建設(shè)需要，且適宜采取政府和社會(huì)資本合作模式的融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目，優(yōu)先采取政府和社會(huì)資本合作模式，彌補(bǔ)在建項(xiàng)目增量融資需求。對于已簽合同貸款額不能滿足建設(shè)需要，且符合國家有關(guān)規(guī)定并確實(shí)沒有其他建設(shè)資金來源，但又暫時(shí)不宜轉(zhuǎn)為政府和社會(huì)資本合作模式的融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目，增量融資需求納入政府預(yù)算管理，由地方政府按法律要求和有關(guān)規(guī)定發(fā)行政府債券解決。3.國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定由財(cái)政部負(fù)責(zé)起草，是貫徹新的預(yù)算法，推動(dòng)預(yù)算管理制度改革的非常重要的一個(gè)文件，由國務(wù)院于2014年9月26日發(fā)布。隨著國務(wù)院45號文及新的預(yù)算法出臺(tái)，我國預(yù)算管理體制進(jìn)入深化改革的新階段?！皼Q定”提出要?jiǎng)澢迨袌龊驼吔?。凡屬市場能發(fā)揮作用的，財(cái)稅等優(yōu)惠政策要逐步退出；凡屬市場不能有效發(fā)揮作用的，政府包括公共財(cái)政等要主動(dòng)補(bǔ)位。這些原則性規(guī)定有利于明確界定推廣應(yīng)用PPP模式的路徑、適用范圍等。明確了“專項(xiàng)債務(wù)”的管理要求：經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，地方政府性基金預(yù)算為有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展可舉借專項(xiàng)債務(wù)，地方政府專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模納入限額管理。再次強(qiáng)調(diào)賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。地方政府舉債采取政府債券方式。要求剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。相關(guān)要求與43號文一致。再一次明確要從政府預(yù)算管理體制改革的角度推廣應(yīng)用PPP模式?！皼Q定”提出對地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂坪头诸惞芾?。地方政府債務(wù)分為一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)兩類，分類納入預(yù)算管理。嚴(yán)格限定政府舉債程序和資金用途。地方政府舉借的債務(wù)，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。相關(guān)要求與43號文的精神一致。4.國務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知由財(cái)政部負(fù)責(zé)起草，是清理整頓地方各類融資平臺(tái)通過稅收等優(yōu)惠政策進(jìn)行招商引資的重要文件，和43號文一起，對地方平臺(tái)公司的融資功能產(chǎn)生了重大影響。通知要求，要堅(jiān)持稅收法定原則，各地區(qū)一律不得自行制定稅收優(yōu)惠政策。這樣就明確禁止了各地方競相攀比優(yōu)惠政策的不正常行為。通知明確提出，要規(guī)范非稅等收入管理。嚴(yán)禁對企業(yè)違規(guī)減免或緩征行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、以優(yōu)惠價(jià)格或零地價(jià)出讓土地；嚴(yán)禁低價(jià)轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)、國有企業(yè)股權(quán)以及礦產(chǎn)等國有資源；嚴(yán)禁違反法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定減免或緩征企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)，未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)不得允許企業(yè)低于統(tǒng)一規(guī)定費(fèi)率繳費(fèi)。通知要求應(yīng)嚴(yán)格財(cái)政支出管理。對違法違規(guī)制定與企業(yè)及其投資者（或管理者）繳納稅收或非稅收入掛鉤的財(cái)政支出優(yōu)惠政策，包括先征后返、列收列支、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼，以代繳或給予補(bǔ)貼等形式減免土地出讓收入等，堅(jiān)決予以取消。其他優(yōu)惠政策，如代企業(yè)承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)等經(jīng)營成本、給予電價(jià)水價(jià)優(yōu)惠、通過財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼等形式吸引其他地區(qū)企業(yè)落戶本地或在本地繳納稅費(fèi)，對部分區(qū)域?qū)嵤┑牡胤郊壺?cái)政收入全留或增量返還等，要逐步加以規(guī)范。這些規(guī)定對地方政府通過融資平臺(tái)進(jìn)行招商引資的傳統(tǒng)做法帶來嚴(yán)重沖擊，進(jìn)一步壓縮了地方政府為當(dāng)?shù)仨?xiàng)目進(jìn)行融資的運(yùn)作空間，使得地方政府不得不利用PPP模式進(jìn)行融資，以彌補(bǔ)地方政府缺乏融資手段的困境。2015年以來，我國經(jīng)濟(jì)下滑壓力增大，不得不調(diào)整對地方融資平臺(tái)進(jìn)行整頓的相關(guān)政策。2015年5月10日，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知（國發(fā)〔2015〕25號），就《國務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國發(fā)〔2014〕62號）中涉及的相關(guān)事項(xiàng)做出如下調(diào)整：●國家統(tǒng)一制定的稅收等優(yōu)惠政策，要逐項(xiàng)落實(shí)到位。●各地區(qū)、各部門已經(jīng)出臺(tái)的優(yōu)惠政策，有規(guī)定期限的，按規(guī)定期限執(zhí)行；沒有規(guī)定期限又確需調(diào)整的，由地方政府和相關(guān)部門按照把握節(jié)奏、確保穩(wěn)妥的原則設(shè)立過渡期，在過渡期內(nèi)繼續(xù)執(zhí)行。●各地與企業(yè)已簽訂合同中的優(yōu)惠政策，繼續(xù)有效；對已兌現(xiàn)的部分，不溯及既往。●各地區(qū)、各部門今后制定出臺(tái)新的優(yōu)惠政策，除法律、行政法規(guī)已有規(guī)定事項(xiàng)外，涉及稅收或中央批準(zhǔn)設(shè)立的非稅收入的，應(yīng)報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行；其他由地方政府和相關(guān)部門批準(zhǔn)后執(zhí)行，其中安排支出一般不得與企業(yè)繳納的稅收或非稅收入掛鉤?！瘛秶鴦?wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國發(fā)〔2014〕62號）規(guī)定的專項(xiàng)清理工作，待今后另行部署后再進(jìn)行。5.國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見由國家發(fā)改委負(fù)責(zé)起草，是國務(wù)院關(guān)于在資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域充分發(fā)揮社會(huì)資本特別是民間資本的積極作用，推動(dòng)進(jìn)一步創(chuàng)新投融資機(jī)制的重要文件。文件對創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保投資運(yùn)營機(jī)制、鼓勵(lì)社會(huì)資本投資運(yùn)營農(nóng)業(yè)和水利工程、推進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施