公共管理學原理（修訂版）課件 第7章 公共政策；第8章 人力資源管理

第7章公共政策

公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材

第7章公共政策

7.1公共管理學視野中的政策科學7.2公共政策的內(nèi)容7.3公共政策系統(tǒng)及其運行

7.1公共管理學視野中的政策科學7.1.1政策科學的形成7.1.2政策科學的演變7.1.3公共政策在公共管理中的地位和作用7.1.1政策科學的形成

“政策科學”的概念是美國政治科學家拉斯韋爾首先提出的。20世紀60年代末70年代初，政策科學成為一個獨立學科，它以德洛爾的政策科學“三部曲”——《公共政策制定檢討》、《政策科學構想》和《政策科學進展》的出版為代表，這些著作構成政策科學發(fā)展的第二個里程碑。我們認為，政策科學以現(xiàn)實的政策實踐、政策系統(tǒng)及政策過程為研究對象，主要目標是提供政策相關知識，改進公共政策制定系統(tǒng)，提高公共政策質量，從而端正一個國家或地區(qū)的社會發(fā)展方向。因此，可以一般地將政策科學或政策分析定義為一門綜合地運用各種科學知識和方法來研究政策系統(tǒng)及政策過程，揭示其本質或規(guī)律的新學科領域。政策科學或政策分析的研究范圍相當廣泛，目前尚難以劃定明確的邊界。表71政策分析與相鄰學科及職業(yè)的關系政策科學或政策分析有它自身的“范式”及特征：第一，它是一個跨學科的、綜合性的新研究領域。第二，它是一門應用性學科，體現(xiàn)理論與實踐的高度統(tǒng)一。第三，政策科學不僅是描述性學科，而且是規(guī)范性學科。第四，政策科學是軟科學的一個重要分支。7.1.2政策科學的演變

1：20世紀70年代以后的發(fā)展中遇到了一些難題2：20世紀70年代以后，政策科學朝著新的方向發(fā)展，取得了新的突破。政策分析范式迅速成長壯大政策科學加強了對政策過程的其他環(huán)節(jié)尤其是政策執(zhí)行及評估的研究。政策研究的理論基礎發(fā)生了變化。政策科學的視野及主題進一步拓寬3：近一二十年來，國外的公共政策研究出現(xiàn)了一系列新變化與新趨勢，已步入了后現(xiàn)代主義或后實證主義的時代7.1.3公共政策在公共管理中的地位和作用

地位：公共政策是公共管理過程中極為重要的一環(huán)，是公共管理的基礎。作用：1.公共政策是公共管理的起點2.公共政策是公共管理履行各項功能的基礎3.公共政策貫穿于整個公共管理過程的始終7.2公共政策的內(nèi)容7.2.1公共政策的性質7.2.2公共政策的種類7.2.3公共政策的目標和手段7.2.1公共政策的性質參考國外學者的看法，我們可以將公共政策界定為：國家(政府)執(zhí)政黨及其他政治團體在特定時期為實現(xiàn)一定的社會政治、經(jīng)濟和文化目標所采取的政治行動或所規(guī)定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。這個定義強調了公共政策的如下內(nèi)涵：第一，公共政策由特定的主體，即由國家或政府、執(zhí)政黨及其他政治團體所制定及執(zhí)行；第二，公共政策具有特定的價值取向，要實現(xiàn)特定目標或目的；第三，公共政策是政府為解決特定社會問題以及調整相關利益關系而采取的政治行動；第四，公共政策是一種行為準則或行為規(guī)范。7.2.2公共政策的種類1.分配性政策、調節(jié)性政策、自我調節(jié)性政策和再分配性政策2.總政策、基本政策和具體政策3.政治政策、經(jīng)濟政策、社會政策和文化政策此外，可以從其他的角度或側面來劃分公共政策。例如，根據(jù)是否涉及政府的實質性行動，可以將公共政策劃分為實質性政策和程序性政策;又如，根據(jù)所分配利益的種類而將公共政策劃分為物質性政策和符號性(象征性)政策;再如，根據(jù)政策問題的起因而將公共政策劃分為外交政策和內(nèi)政政策.7.2.3公共政策的目標和手段1.政策目標的價值前提政策目標涉及主觀和客觀兩個方面一方面，確立政策目標要以社會的事實或客觀條件為基礎，從實際出發(fā)，以事實為依據(jù)，即人們選擇什么樣的政策目標是由社會現(xiàn)實所決定的。因而，許多政策目標往往是可以進行量化分析的，有一些定量指標來刻畫它們。另一方面，公共政策作為政府對社會政治經(jīng)濟生活的干預措施或解決問題的手段，要達到何種理想狀態(tài)(即政策目標應該是什么)，關鍵取決于全社會及社會成員個人的價值判斷或價值觀。2.基本政策目標政策目標取決于決策者及分析者所要處理的具體政策問題。美國學者博爾丁將基本政策目標歸納為四個：經(jīng)濟進步、經(jīng)濟穩(wěn)定、經(jīng)濟公正和經(jīng)濟自由。他后來又增加了兩個目標——經(jīng)濟和平和持續(xù)的可性能。阿羅認為，經(jīng)濟政策目標按某種方法可以歸納為經(jīng)濟穩(wěn)定、資源配置優(yōu)化和分配的公平三種。厄爾默指出，經(jīng)濟的均衡、經(jīng)濟的公正和經(jīng)濟增長是經(jīng)濟政策的三個基本目標。日本學者長谷川啟之等人所著的《經(jīng)濟政策的理論基礎》一書認為,經(jīng)濟政策的基本目標有資源有效配置、經(jīng)濟增長與穩(wěn)定、公平的分配、社會資本的擴大以及國際經(jīng)濟關系的協(xié)調等五個。3．公共政策的手段在經(jīng)濟政策理論中，有以下四種主要的政策手段：

(1)財政政策。財政政策是政府調節(jié)經(jīng)濟運行的最重要的政策手段之一。（2)貨幣政策。貨幣政策也就是通過對利率和貨幣供給量的調節(jié)來實現(xiàn)特定政策目標的政策工具或手段。（3)直接控制(管制)。簡單說來也就是國家或政府通過行政手段或立法方式對經(jīng)濟社會生活實行直接的干預。（4)制度變遷。政府通過立法的形式確定或調整經(jīng)濟運行的制度框架、契約關系或行為規(guī)范準則，引導社會經(jīng)濟的運行7.3公共政策系統(tǒng)及其運行7.3.1公共政策系統(tǒng)的構成7.3.2公共政策主體7.3.3公共政策過程7.3.4我國公共政策系統(tǒng)及其運行的優(yōu)化7.3.1公共政策系統(tǒng)的構成1．信息子系統(tǒng)：信息子系統(tǒng)由掌握信息技術的專門人才所組成，從事信息的收集、整理、貯存和傳遞等活動，為公共決策提供信息資料。2．咨詢子系統(tǒng)：它集中專家們的集體智慧，運用科學的方法和技術，為公共決策提供方案和其他方面的咨詢服務。3．決斷子系統(tǒng)：決斷子系統(tǒng)由擁有決策權力的高層領導者所組成。決斷子系統(tǒng)在整個公共政策系統(tǒng)中居于核心地位，是公共決策活動的組織者，又是政策的最終決定者，領導公共決策活動的全過程。4．執(zhí)行子系統(tǒng)：執(zhí)行子系統(tǒng)是由政策執(zhí)行組織及其人員。它是政策系統(tǒng)的有機組成部分，其主要職責是將政策方案（理想）轉變?yōu)檎咝ЧìF(xiàn)實）。5．監(jiān)控子系統(tǒng)：它是體制內(nèi)和體制外的有關部門、單位和個人所組成的一個子系統(tǒng)。其目的是使政策目標得以順利實施,避免政策變形走樣,保持政策的權威性和嚴肅性。7.3.2公共政策主體1.立法機關：立法機關在西方指國會、議會、代表會議一類的國家權力機構，在我國則是指全國及地方各級的人民代表大會及其常務委員會2.行政機關：行政機關(政府)及其官員是政策主體的另一個關鍵因素。3.司法機關：作為國家機構組成部分的司法機關，是官方政策主體的構成因素之一，它在公共決策過程中也占有一席之地。4.政黨：政黨尤其是執(zhí)政黨是政策主體的核心力量，公共政策在很大程度上可以視為執(zhí)政黨的政策。5.利益集團：利益集團是非官方政策主體的最重要的構成因素之一，它在公共政策過程中起著顯著作用。所謂的利益集團，也就是由具有共同的立場、觀點和利益的個人所組成的社會組織，它的職責是履行利益聚合功能，以保障或增進其成員的利益為最高目標。6.智庫（思想庫）：智庫或思想庫（ThinkTank，BrainTrust)是指由各種專家、學者和社會賢達所構成的跨學科、綜合性的政策研究組織。智庫或思想庫是政策主體的一個獨特而又重要的構成因素，在現(xiàn)代公共決策中發(fā)揮著舉足輕重的作用，人們稱之為“現(xiàn)代決策鏈條中不可缺少的一環(huán)”。7.大眾傳播媒介：現(xiàn)代大眾傳播媒介(廣播、電視、電影、報紙、雜志、書籍、電子信息網(wǎng)絡等)是政策主體的一個組成部分，是政府與社會之間的另一個主要中介。在當代信息社會，大眾傳媒對政府的公共決策有著重要的影響，有時甚至是決定性的影響。8.公民(選民)：公民或選民是政策主體的一個重要而又廣泛的構成因素在現(xiàn)代民主社會中，公民通過各種政治參與途徑，去影響或制約政府的公共政策制定與執(zhí)行。7.3.3公共政策過程1．政策過程本質上是一種政治過程2．政策過程的基本環(huán)節(jié)參考國外學者的看法，結合我國的政策實踐情況，我們將政策系統(tǒng)的運行看作由政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策監(jiān)控、政策終結以及政策變遷等功能環(huán)節(jié)所組成的過程，這些環(huán)節(jié)構成一個政策周期。3．政策過程的新理論框架我們著重介紹如下五種（1）制度理性選擇框架（2）多源流框架（3）中斷—平衡框架（4）倡導聯(lián)盟框架（5）政策擴散框架7.3.4我國公共政策系統(tǒng)及其運行的優(yōu)化1.公共決策的科學化（1）建立健全公共決策系統(tǒng)（2）遵循科學的決策原則。（3）提高決策者和參與者的素質2.公共決策的民主化（1）把民主機制引入決策系統(tǒng)，營造良好的決策氛圍。（2）重視發(fā)揮參謀咨詢?nèi)藛T在決策中的作用。（3）提高政治生活透明度，實現(xiàn)決策目標的民主化。3.公共決策的法制化（1）理順公共決策主體關系，完善決策規(guī)則。（2）決策程序法制化。（3）充分發(fā)揮決策監(jiān)控子系統(tǒng)的作用。第8章人力資源管理公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材

第8章人力資源管理

8.1人力資源管理的新觀念8.2國家公務員制度8.3公共部門人力資源的開發(fā)8.1人力資源管理的新觀念

8.1.1從人事管理到人力資源管理8.1.2公共部門人力資源管理新潮8.1.3人力資源管理模式在我國公共部門的推廣8.1.1從人事管理到人力資源管理傳統(tǒng)的人事管理理論及模式的形成開始于19世紀末20世紀初的工業(yè)主義和科學管理時代。早期的管理理論及實踐強調用科學、定量的方法來提高操作效率，其代表是泰勒的科學管理的原理及模式(即“泰勒制”)20世紀中期(20年代至60年代)，傳統(tǒng)的人事管理理論及模式逐步發(fā)展成熟。70年代末80年代初人力資源管理新潮興起，人事管理在90年代進入后企業(yè)家階段，已把人力資源管理作為人事管理的標準載體了；90年代初期經(jīng)歷了重點轉移，80年代盛行的個人主義和無節(jié)制的貪婪讓位于協(xié)同精神和合作價值。人力資源管理與傳統(tǒng)的人事管理的區(qū)別：第一，人力資源管理將員工視為組織的最重要的資源，強調人事管理與組織發(fā)展戰(zhàn)略之間的相互作用。第二，人力資源管理著眼于未來，注重人力資源的預測、規(guī)劃和開發(fā)。第三，人力資源管理的范圍更加廣泛，管理的內(nèi)容更加豐富。第四，人力資源管理的體制及方式更加靈活，特別重視培養(yǎng)職業(yè)的認同感和責任感及自我管理能力。8.1.2公共部門人力資源管理新潮1．傳統(tǒng)的政府人事管理理論及模式的局限性第一，視事為中心。管理過程強調事而忽視人，把人降格為“執(zhí)行指令的機器”。第二，管理活動局限于給人找個位置，為事找人，人才的發(fā)現(xiàn)和利用相當薄弱。第三，視人為集體財產(chǎn)，只重擁有而不重使用，更談不上開發(fā)。人才閑置、人才壓制、人才浪費現(xiàn)象嚴重，既進不來，也流不出。第四，人事管理過程受政治影響較大，強調個人“服從安排，聽從調遣”“哪里需要到哪里去”，而否定個人的需要與個性。第五，不重視人事管理的地位與作用，把其看作管理的次要部分，既看不到它直接影響的效益，也不重視對人事管理本身的研究和改進。存在管理觀念陳舊，管理手段和方法簡單、粗糙，管理過程常被人為中斷，管理制度落后等現(xiàn)象。而且由于管理者與決策者之間的鴻溝，人事管理失去其主動性、創(chuàng)造性，而長期處于被動執(zhí)行、上行下效的地位。我國體制弊端其一，高度集中的單一管理模式，使各部門、各行業(yè)不能根據(jù)業(yè)務工作性質、難易程度等特點，分門別類、靈活有效、有針對性地管理干部，從而造成責權分離，管人與管事相脫節(jié)，進而導致人與事的脫節(jié)、人事矛盾的激化。其二，管理權限過分集中的結果，是強化了“人治”，而忽視了法治。其三，高度集中單一的管理體制，阻礙了競爭機制發(fā)生作用。其四，陳舊單一的管理模式，不利于優(yōu)秀人才的脫穎而出，嚴重阻礙各類人才的成長。總之，傳統(tǒng)政府人事管理離開了對人這一因素的研究和科學管理，忽視了人作為第一資源的特殊性與重要性，從而嚴重浪費了社會資源，扼殺了人的積極性與創(chuàng)造性，極大束縛了生產(chǎn)力。2．公共部門人力資源管理理論及模式的興起背景：20世紀80年代末以來，隨著全球化、信息化、市場化和科技迅猛發(fā)展趨勢的不斷加強，以及國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展所面臨的種種新問題及壓力，西方各國政府普遍進行了政府改革以及公務員制度改革，轉變?nèi)耸鹿芾淼姆绞?。正是由于公共部門人力資源所具有的特殊性和重要性，對公共部門人力資源的有效開發(fā)與管理成為必要。實踐經(jīng)驗證明，一個政府的工作水平、工作效率，在國內(nèi)人民心中的地位和威信，在國際競爭中的實力和地位，在很大程度上取決于該國公共部門人力資源——公務員和公務員制度，取決于公共部門人力資源管理的效益和效率。3．公共部門人力資源管理的特征公共部門人力資源管理與傳統(tǒng)的人事管理的差別（1）在關于人的假定上，傳統(tǒng)人事管理視人為成本，把人事管理工作看作行政工作，屬日常人事行政事務；而人力資源管理則把人看作資源，“第一資源”、最寶貴的資源，把對人的管理置于重要位置。（2）在管理原則上，傳統(tǒng)人事管理注重以事為中心，恪守“進、管、出”管理模式，陷于“調出調入天天找，工資考勤統(tǒng)計表，實習培訓探親假，生老病死辦勞?！钡鸟骄?；而人力資源管理則奉行以人為中心，人的因素是第一位的，重視采用各種激勵手段調動人的積極性。（3）在管理方法上，傳統(tǒng)人事管理靠紀律和監(jiān)督，是強制性、被動型的“管家式”管理；而人力資源管理實行主動開發(fā)型、有預見性的方式，既注重科學性，也注重藝術性，強調定性與定量結合，心測與量化并重。（4）在管理內(nèi)容上，傳統(tǒng)人事管理的主要任務是為本組織招募新人，填補空缺，監(jiān)督執(zhí)行“進、管、出”各個環(huán)節(jié)的有關規(guī)定；而人力資源管理視野廣闊，內(nèi)容豐富，不只局限于本組織、注意“進、管、出”，而且注重全社會人力資源的開發(fā)利用，著眼于地區(qū)、國家，甚至國際上人力資源的規(guī)劃與生產(chǎn)，重視人與事、人與環(huán)境的協(xié)調配合。（5）在管理部門的地位上，傳統(tǒng)人事管理把人事部門視作非生產(chǎn)、非效益部門，地位較低，且從事管理的人員進不了決策層；而現(xiàn)代人力資源管理部門已經(jīng)成長為除了落實具體人事事務之外，還協(xié)調管理系統(tǒng)、提供決策預案的咨詢專業(yè)技術的中樞性機構，且人力資源管理者不僅進入組織高層，還可以成為其核心成員之一。（6）在對國家公務人員的管理上，人力資源管理一改傳統(tǒng)人事管理將其與其他行業(yè)人員一樣對待，采用同一管理模式，運用同樣管理手段的做法，而致力于公共部門人力資源的開發(fā)利用，重視現(xiàn)代國家公務員制度的建立與完善，把加強公務人員的預測與規(guī)劃、培訓與教育、選拔與使用、配置與管理看作開發(fā)公共部門人力資源的重要措施；立足于吸引優(yōu)秀人才，樹立良好的政府形象和高效、精干、優(yōu)化的政府工作系統(tǒng)，從而給社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展和國家富強帶來巨大的效益。8.1.3人力資源管理模式在我國公共部門的推廣首先，人力資源管理的觀念和模式的引入有助于我國人事管理體制的創(chuàng)新，推動我國傳統(tǒng)的高度集中統(tǒng)一的人事管理體制向現(xiàn)代化的靈活高效的新體制轉變。其次，人力資源管理觀念和模式的引入可以加快我國人事管理方式的更新，盡快實現(xiàn)由傳統(tǒng)單一、陳舊、落后的管理方式向現(xiàn)代化的科學、靈活和多樣的管理方式的轉變。最后，人力資源管理觀念和模式的引入將促進我國公共部門人力資源的有效開發(fā)和利用，提高國家公務員的能力及素質，并進而改善政府的工作效率。由此可見，人力資源管理的引入，將極大地促進我國傳統(tǒng)人事管理體制及模式的變革。我國人事制度從傳統(tǒng)的人事管理到當代的公共部門人力資源管理的轉變將呈現(xiàn)出以下幾大發(fā)展趨勢：（1）人事職位體系由大一統(tǒng)型轉變?yōu)榉诸愋?。?）人事管理模式由單一型轉變?yōu)槎嘣?。?）人事權力形態(tài)由集中型轉變?yōu)榉稚⑿停?）人事管理行為由封閉型轉變?yōu)殚_放型，由經(jīng)驗型、依靠政策型轉變?yōu)橐揽糠晒芾淼目茖W型、現(xiàn)代化管理型。（5）人力資源配置方式由計劃型轉變?yōu)槭袌鲂汀＃?）政府管理行為由微觀型轉變?yōu)楹暧^型。8.2國家公務員制度8.2.1西方文官制度的形成與特點8.2.2我國公務員制度的建立8.2.3我國公務員制度的完善8.2.1西方文官制度的形成與特點文官制度的時間不同，制度本身也各有一些特點（1）文官制度的法律化。對公務員的分類、考試、錄用等問題都以法律形式予以規(guī)定，并依法進行管理。（2）嚴格區(qū)分政務官與事務官。政務官通過選舉產(chǎn)生，有任期，隨選舉勝負而進退；事務官通過公開考試，擇優(yōu)錄用，實行“無過失不受免職處分”的職務常任制。（3）強調“政治中立”。規(guī)定公務員不得以公職身份參加某些政治活動，如不得任議員，不得參加競選，不得參加政黨或工會，不準罷工，不得接受政治捐款等，目的是避免公務員受到黨派政治斗爭的影響及“與內(nèi)閣共進退”。（4）以公開、平等為原則，以考試為核心的任用制度。公開考試、擇優(yōu)錄用是西方文官制度最重要的原則之一，也是現(xiàn)代公務員制度最根本的標志之一。（5）實行功績晉升制，即“重表現(xiàn)看才能”“論功行賞”，強調權責一致、獎懲結合、公平對待。（6）嚴格的培訓制度，強調公務員的知識化、專業(yè)化。通過培訓，提高公務員個體與整體素質，以盡快適應現(xiàn)代政府管理的科學化、現(xiàn)代化、高效化。（7）科學的管理體系。這體現(xiàn)在對公務員的分類、建立統(tǒng)一的管理機構及采用科學的管理手段上。（8）強調官紀官風和職業(yè)道德，重視公務員隊伍的廉潔。（9）合理優(yōu)厚的公務員福利保障制度。8.2.2我國公務員制度的建立1993年8月14日《國家公務員暫行條例》的頒布，標志著我國公務員制度的正式建立?！吨袊撞抗珓諉T法出臺》，載《人民日報》（海外版），20050428。它將新時期我國干部人事管理的行之有效做法和成熟的改革經(jīng)驗上升為法律，確定為制度，這是我國公務員管理制度建設的一個重大發(fā)展，標志著我國公務員制度開始走向成熟。我國公務員制度具有與西方國家文官制度相同的某些特點。但二者也有著某些原則性區(qū)別。第一，動因不同。第二，基本原則不同第三，管理方式不同第四，服務宗旨和利益關系不同8.2.3我國公務員制度的完善自1993年10月1日實施以來，取得了十分顯著的成效。其一，行政機關的生機和活力得到了明顯增強。公務員制度的建立，為政府機構造就高素質執(zhí)行公務的隊伍提供了可能，從而有力促進了行政管理的科學化、民主化、法制化。其二，促進了勤政廉政建設?？茖W、嚴格的考核制度和獎懲制度等，有力地增強了公務員的工作責任心和提高了公務員的工作積極性，在一定程度上保證了政府管理的高效能。其三，初步建立了公開、平等、競爭、擇優(yōu)的用人機制、激勵機制和新陳代謝機制，使公務員隊伍素質得到提高、結構得到調整。其四，促進了社會資源特別是人力資源的優(yōu)化配置。目前我國國家公務員制度建設中存在的主要問題或制約因素有：（1）傳統(tǒng)的封