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1、第十章 城市規(guī)劃的運(yùn)行與管理,內(nèi)容提要 城市規(guī)劃運(yùn)行體系 城市規(guī)劃實(shí)施 城市規(guī)劃管理概論 城市管治與公眾參與,一、 城市規(guī)劃運(yùn)行體系,城市規(guī)劃的運(yùn)行劃分為兩個(gè)部分：一是城市規(guī)劃的編制過程，二是城市規(guī)劃的實(shí)施、管理過程。 城市規(guī)劃的編制過程:指為了獲得一個(gè)既符合城市發(fā)展規(guī)律，又符合人類愿望的未來圖景的城市未來發(fā)展的模擬過程； 城市規(guī)劃實(shí)施、管理:就是通過城市建設(shè)活動的展開這一途徑，使城市規(guī)劃在城市發(fā)展中發(fā)揮作用，引導(dǎo)城市發(fā)展的過程。,一個(gè)國家城市規(guī)劃運(yùn)行體系一般包括四個(gè)方面: 規(guī)劃法規(guī) 規(guī)劃行政 規(guī)劃編制 城市開發(fā)控制 其中規(guī)劃法規(guī)是現(xiàn)代城市規(guī)劃運(yùn)行體系的核心，為規(guī)劃行政、規(guī)劃編制、開發(fā)控制提供

2、法定依據(jù)。,1、城市規(guī)劃法規(guī)子體系,現(xiàn)代城市規(guī)劃法規(guī)體系包括： 主干法 附屬法規(guī) 專項(xiàng)法 相關(guān)法,有些國家（如中國），還可以分為國家和地方兩個(gè)層面的規(guī)劃法規(guī)體系。盡管各個(gè)構(gòu)成部分的具體內(nèi)容會有差異，各國和地區(qū)的規(guī)劃法規(guī)體系的基本構(gòu)成是相似的（如英國見表8-1）。,（1）主干法及其從屬法規(guī),規(guī)劃法是城市規(guī)劃法規(guī)體系的核心，因而又被稱作主干法，其主要內(nèi)容是有關(guān)規(guī)劃行政、規(guī)劃編制和開發(fā)控制的法律條款。 新城市規(guī)劃法的誕生往往標(biāo)志著城市規(guī)劃體系進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段，表現(xiàn)在規(guī)劃行政和規(guī)劃運(yùn)作方面的重大變革，需要由相應(yīng)的規(guī)劃法規(guī)提供法定依據(jù)，以適應(yīng)政治、經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境和技術(shù)等方面的背景變化。 各國規(guī)劃

3、法的詳略程度不同，但都具有綱領(lǐng)性和原則性的特征，需要相應(yīng)的從屬法規(guī)來闡明規(guī)劃法的有關(guān)條款的實(shí)施細(xì)則，特別是在規(guī)劃編制和開發(fā)控制方面。,根據(jù)立法體制，規(guī)劃法由國家或地方的立法機(jī)構(gòu)制定，從屬法規(guī)則由規(guī)劃法授權(quán)相應(yīng)的政府規(guī)劃主管部門制訂，并報(bào)國家立法機(jī)構(gòu)備案。 在我國，中華人民共和國城市規(guī)劃法作為主干法由全國人民代表大會常務(wù)委員會制定，城市規(guī)劃編制辦法作為從屬法規(guī)由建設(shè)部制訂。 在地方層面（以上海為例），上海市城市規(guī)劃條例作為主干法由上海市人民代表大會常務(wù)委員會制定，上海市詳細(xì)規(guī)劃編制暫行辦法和上海市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定等作為從屬法規(guī)由上海市城市規(guī)劃管理局制定。,以英國為例，主要的從屬法規(guī)包括用途分

4、類規(guī)則、一般開發(fā)規(guī)則和特別開發(fā)規(guī)則。 用途分類規(guī)則界定土地和建筑物的用途類別以及每一用途類別中的具體內(nèi)容；在同一類別中的用途變化不構(gòu)成開發(fā)活動，因而不需要申請規(guī)劃許可。 一般開發(fā)規(guī)則界定不需要申請規(guī)劃許可的小型開發(fā)活動，因?yàn)檫@些開發(fā)活動對于周圍環(huán)境不會產(chǎn)生顯著影響，只要符合該規(guī)則的基本規(guī)劃要求，沒有必要進(jìn)行個(gè)案申請；這些小型開發(fā)活動是大量的，采用通則管理方式，提高了規(guī)劃工作的效率。 特別開發(fā)規(guī)則界定特別開發(fā)地區(qū)，如新城、國家公園和城市復(fù)興地區(qū)由特定機(jī)構(gòu)來管理（包括新城開發(fā)公司、國家公園管理局和城市開發(fā)公司），不受地方規(guī)劃部門的規(guī)劃控制。,許多國家的規(guī)劃法在演進(jìn)過程中具有綜合化的趨勢。 德國曾在

5、1960年和1971年分別制定了聯(lián)邦建設(shè)法和城市建設(shè)促進(jìn)法，在1987年匯總成為聯(lián)邦建設(shè)法典，在1990年又將住宅建設(shè)減輕負(fù)擔(dān)法納入重新修編的聯(lián)邦建設(shè)法典。 在英國，1990年的城鄉(xiāng)規(guī)劃法并沒有提出新的城市規(guī)劃體系，而是歸納了原有的規(guī)劃法和有關(guān)的專項(xiàng)法，從而成為一部綜合法。 在香港，1996年的城市規(guī)劃條例草案增加了許多新的條款，也相應(yīng)地廢除或修改了有些從屬法規(guī)和相關(guān)法律。 然而無論是主干法的綜合化趨勢還是采取法典形式，都無法完全替代從屬法規(guī)和專項(xiàng)法。,城市規(guī)劃的專項(xiàng)法是針對規(guī)劃中某些特定議題的立法。由于主干法要具有普遍的適用性和相對的穩(wěn)定性，這些特定議題（也許會有空間上和時(shí)間上的特定性）就不

6、宜由主干法來提供法定依據(jù)。 以英國為例，1946年的新城法、1949年的國家公園法、1965年的產(chǎn)業(yè)分布法、1978年的內(nèi)城法和1980年的地方政府、規(guī)劃和土地法等都是針對特定議題的專項(xiàng)立法，為規(guī)劃行政、規(guī)劃編制或開發(fā)控制等方面的某些特殊措施提供法定依據(jù)。,（2）專項(xiàng)法,（3）相關(guān)法,由于城市物質(zhì)環(huán)境的管理包含多個(gè)方面和涉及多個(gè)行政部門，因而需要各種相應(yīng)的立法，城市規(guī)劃法規(guī)只是其中的一部分。盡管有些立法不是特別針對城市規(guī)劃的，但是會對城市規(guī)劃產(chǎn)生重要的影響。 在我國，中華人民共和國土地管理法、中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法、中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法和中華人民共和國文物保護(hù)法等都是規(guī)劃相關(guān)法。

7、在美國，聯(lián)邦政府并不具有規(guī)劃職能，但有關(guān)的環(huán)境立法對于城市開發(fā)產(chǎn)生了重要影響。海濱地區(qū)管理法鼓勵州政府對于海濱地區(qū)（作為環(huán)境敏感地區(qū)）的開發(fā)活動實(shí)行除區(qū)劃以外的特別許可制度。,2、城市規(guī)劃行政子體系,目前世界各國的規(guī)劃行政體系可以分為二種基本型制，中央集權(quán)型和地方自治型。大多數(shù)國家都在這兩者之間尋求適合自己國情的規(guī)劃行政體系。英國、美國和德國代表了三種不同類型的規(guī)劃行政體系。 （1）中央集權(quán)型的規(guī)劃行政體系以英國為代表。 英國政府的行政管理實(shí)行三級體系（中央政府、郡政府和區(qū)政府） 根據(jù)城市規(guī)劃法，中央政府的環(huán)境、運(yùn)輸和區(qū)域部是城市規(guī)劃的主管部門，其基本職能包括制定有關(guān)的法規(guī)和政策，以確保城市規(guī)

8、劃法的實(shí)施和指導(dǎo)地方政府的規(guī)劃工作，審批郡政府的結(jié)構(gòu)規(guī)劃，受理規(guī)劃上訴。 有權(quán)干預(yù)地方政府的發(fā)展規(guī)劃（地區(qū)規(guī)劃）和開發(fā)控制（一般是影響較大的開發(fā)項(xiàng)目）。,（2）地方自治型的規(guī)劃行政體系以美國為代表。 美國作為一個(gè)聯(lián)邦制國家，政府的行政管理實(shí)行三級體系（聯(lián)邦政府、州政府和地方政府）。 聯(lián)邦政府并不具有法定的規(guī)劃職能，只能借助財(cái)政手段（如聯(lián)邦補(bǔ)助金）發(fā)揮間接的影響。 地方政府的行政管理職能（包括城市規(guī)劃）由州的立法授權(quán)。因此，各州的地方政府的城市規(guī)劃職能（包括發(fā)展規(guī)劃和開發(fā)控制）也就有所差別。 并不是所有州的立法都要求地方政府編制總體發(fā)展規(guī)劃作為區(qū)劃，條例的依據(jù)編制總體發(fā)展規(guī)劃并不是所有地方政府的

9、法定職能。,（3）德國的規(guī)劃行政體系 1949年的基本法并沒有土地利用規(guī)劃的立法內(nèi)容，各州都有各自的規(guī)劃立法和相應(yīng)的規(guī)劃體系。直到1960年, 才制定了聯(lián)邦建設(shè)法，隨后又制定了有關(guān)條例，以規(guī)范各州的發(fā)展規(guī)劃和開發(fā)控制。 聯(lián)邦政府的規(guī)劃主管部門是區(qū)域規(guī)劃、建設(shè)與城市發(fā)展部，其職能是制定有關(guān)的法規(guī)和政策，確保聯(lián)邦建設(shè)法的實(shí)施，協(xié)調(diào)各州的發(fā)展規(guī)劃，并且負(fù)責(zé)制定跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施（如鐵路、機(jī)場和高速公路）的發(fā)展規(guī)劃。除了執(zhí)行聯(lián)邦的規(guī)劃法，州也有立法權(quán)，但必須與聯(lián)邦法相符合。 聯(lián)邦和州的規(guī)劃法規(guī)都是作為發(fā)展規(guī)劃和開發(fā)控制的法定依據(jù)，州政府在協(xié)調(diào)地方土地利用規(guī)劃中起著十分積極的作用。,（4）中國的規(guī)劃行政體系

10、 城市規(guī)劃的編制和審批實(shí)行分級體制。各級城市的人民政府負(fù)責(zé)組織編制城市規(guī)劃。 縣級人民政府所在地鎮(zhèn)的城市規(guī)劃由縣級人民政府負(fù)責(zé)組織編制。 直轄市的城市總體規(guī)劃由直轄市人民政府報(bào)國務(wù)院審批。 省和自治區(qū)人民政府所在地城市、城市人口在一百萬以上的城市以及國務(wù)院指定的其他城市的總體規(guī)劃，省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報(bào)國務(wù)院審批。 除此而外的其他城市的總體規(guī)劃和縣級人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，報(bào)省、自治區(qū)和直轄市人民政府審批，其中市管轄的縣級人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，報(bào)市人民政府審批。 分區(qū)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃一般由市人民政府城市規(guī)劃行政主管部門審批。,3、城市規(guī)劃編制子體系,各國和地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃體系（

11、又稱為空間規(guī)劃體系）雖然有所不同，特別是在國家和區(qū)域?qū)用嫔系陌l(fā)展規(guī)劃，但可以分成兩個(gè)層面，分別是戰(zhàn)略性發(fā)展規(guī)劃和實(shí)施性發(fā)展規(guī)劃（或稱為開發(fā)控制規(guī)劃）。由于實(shí)施性發(fā)展規(guī)劃是開發(fā)控制的法定依據(jù)，許多國家或地區(qū)又稱作法定規(guī)劃。,戰(zhàn)略性發(fā)展規(guī)劃是制定城市的中長期戰(zhàn)略目標(biāo)，以及土地利用、交通管理、環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施等方面的發(fā)展準(zhǔn)則和空間策略，為城市各分區(qū)和各系統(tǒng)的實(shí)施性規(guī)劃提供指導(dǎo)框架，但不足以成為開發(fā)控制的直接依據(jù)。如英國的結(jié)構(gòu)規(guī)劃、美國的綜合規(guī)劃、德國的城市土地利用規(guī)劃、日本的地域區(qū)劃、新加坡的概念規(guī)劃和香港的全港/次區(qū)域發(fā)展策略都是戰(zhàn)略性發(fā)展規(guī)劃。,以戰(zhàn)略性發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，針對城市中的各個(gè)分區(qū)，制

12、定實(shí)施性發(fā)展規(guī)劃，作為開發(fā)控制的法定依據(jù)。 英國地區(qū)規(guī)劃、美國區(qū)劃條例、德國分區(qū)建造規(guī)劃、日本的土地利用分區(qū)、新加坡開發(fā)指導(dǎo)規(guī)劃和香港的分區(qū)計(jì)劃大綱圖都是作為開發(fā)控制的法定依據(jù)。 我國的城市規(guī)劃編制子體系 城市總體規(guī)劃是戰(zhàn)略性發(fā)展規(guī)劃，控制性詳細(xì)規(guī)劃作為開發(fā)控制的直接依據(jù)，因而是實(shí)施性發(fā)展規(guī)劃。 在特大城市和大城市，分區(qū)規(guī)劃也是實(shí)施性發(fā)展規(guī)劃，但一般不足以成為開發(fā)控制的直接依據(jù)。,4、城市開發(fā)控制子體系,城市的開發(fā)控制是將城市規(guī)劃的總體目標(biāo)進(jìn)行分解，并對之進(jìn)行具體化，通過對城市建設(shè)過程中的各項(xiàng)具體活動提供指導(dǎo)和控制，來鞏固、調(diào)諧和完善這些關(guān)系，使城市發(fā)展的整體目標(biāo)得到完整的實(shí)現(xiàn)。 城市規(guī)劃的本

13、質(zhì)特征是對各種空間發(fā)展行為的規(guī)范和控制。 開發(fā)控制就是在具體的城市建設(shè)活動中，通過規(guī)劃許可和規(guī)劃監(jiān)督等途徑，借助法律、行政、經(jīng)濟(jì)以及社會輿論、團(tuán)體壓力等手段，將建設(shè)活動限定在城市規(guī)劃所確定的方向和范圍之內(nèi)。,開發(fā)控制可以分一般為通則式和判例式。 通則式指只要符合有關(guān)法規(guī)的規(guī)定，一般開發(fā)項(xiàng)目可以不受規(guī)劃管理人員的自由裁量而自然獲得規(guī)劃許可； 判例式則相反，任何開發(fā)項(xiàng)目都必須申請規(guī)劃許可，接受規(guī)劃管理的種種不確定性約束。 我國的開發(fā)控制基本上屬于判例方式，規(guī)劃審批的主要依據(jù)是控制性詳細(xì)規(guī)劃。在缺乏控制性詳細(xì)規(guī)劃的情況下，規(guī)劃部門的管理規(guī)定（如各地的城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定）也可作為依據(jù)。,在美國、德國

14、和日本，法定規(guī)劃是作為開發(fā)控制的唯一依據(jù)，規(guī)劃人員在審理開發(fā)申請個(gè)案時(shí)幾乎不享有自由量裁權(quán)。這種通則式的開發(fā)控制具有透明和確定的優(yōu)點(diǎn)，但在靈活性和適應(yīng)性方面較為欠缺。 在英國、新加坡和香港，法定規(guī)劃只是作為開發(fā)控制的主要依據(jù)，規(guī)劃部門有權(quán)在審理開發(fā)申請個(gè)案時(shí)，附加特定的規(guī)劃條件，甚至在必要情況下修改法定規(guī)劃的某些規(guī)定，因而使規(guī)劃控制具有靈活性和針對性，但也難免會存在不透明和不確定的問題。 由于通則式和判例式的開發(fā)控制各有利弊，各國和地區(qū)都在兩者之間尋求更為完善的開發(fā)控制體系。通則式和判例式相結(jié)合的開發(fā)控制體系往往包括二個(gè)控制層面。 在第一層面上，針對整個(gè)城市地區(qū)，制定一般的規(guī)劃要求，采取區(qū)劃方

15、式，進(jìn)行通則式控制； 在第二層面上，針對各類重點(diǎn)地區(qū)，制定特別的規(guī)劃要求，采取審批方式，進(jìn)行判例式控制。,1、城市規(guī)劃實(shí)施的概念,城市規(guī)劃編制的目的是為了實(shí)施，即把預(yù)定的計(jì)劃變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。城市規(guī)劃的實(shí)施是一個(gè)綜合性的概念，既是政府的工作，也涉及到公民、法人和社會團(tuán)體的行為。 （1）政府對城市規(guī)劃的實(shí)施 城市政府依法律授權(quán)負(fù)責(zé)組織編制和實(shí)施城市規(guī)劃。所以，政府在實(shí)施城市規(guī)劃方面居主導(dǎo)地位，體現(xiàn)為依職權(quán)的主動行為和依申請的控制、引導(dǎo)行為。,二、城市規(guī)劃實(shí)施,主動行為： 政府實(shí)施城市規(guī)劃的主動行為表現(xiàn)為三個(gè)方面：,政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計(jì)劃和城市規(guī)劃，制定其他相關(guān)的計(jì)劃，如近期建設(shè)計(jì)劃，土地使用計(jì)劃、市政

16、公用設(shè)施各系統(tǒng)的發(fā)展計(jì)劃等，以使城市規(guī)劃所確定的目標(biāo)得以具體落實(shí)；政府根據(jù)城市總體規(guī)劃，進(jìn)一步組織編制城市分區(qū)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，以使城市規(guī)劃進(jìn)一步深化和具體化，從而可以付諸實(shí)施操作。 政府通過財(cái)政撥款及信貸等籌資手段，直接投資于某些城市規(guī)劃所確定的建設(shè)項(xiàng)目，如道路交通設(shè)施和供排水設(shè)施等市政公用工程設(shè)施，以便實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的目標(biāo)。 政府根據(jù)城市規(guī)劃的目標(biāo)，制定有關(guān)政策來引導(dǎo)城市的發(fā)展。例如，通過制定產(chǎn)業(yè)政策，促使城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以體現(xiàn)城市規(guī)劃所確定的城市性質(zhì)和職能。,控制、引導(dǎo)行為： 除了直接的行為以外，城市人民政府及其城市規(guī)劃行政主管部門還負(fù)有管理城市各項(xiàng)具體建設(shè)活動的責(zé)任。 對于非政府直接安排的

17、建設(shè)投資項(xiàng)目，政府規(guī)劃主管部門的工作主要是對建設(shè)項(xiàng)目的申請實(shí)施控制和引導(dǎo)。 從城市規(guī)劃實(shí)施的角度看，這是依申請的建設(shè)管理工作，如建設(shè)項(xiàng)目選址管理，建設(shè)用地控制管理，建設(shè)工程規(guī)劃管理，以及對建設(shè)活動及土地和房屋設(shè)施的用途方式實(shí)施監(jiān)督檢查。,公民、法人和社會團(tuán)體實(shí)施城市規(guī)劃的作用體現(xiàn)為兩個(gè)方面： 公民、法人和社會團(tuán)體根據(jù)城市規(guī)劃的目標(biāo)，可以主動有所為，如對城市規(guī)劃中確定的公益性和公共性項(xiàng)目進(jìn)行投資，關(guān)心并監(jiān)督城市規(guī)劃的實(shí)施等。 公民、法人和社會團(tuán)體即便是完全出于自身利益的投資和置業(yè)等活動，只要遵守城市規(guī)劃的規(guī)定和服從城市規(guī)劃管理，客觀上即有助于城市規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也就可視為是對城市規(guī)劃的實(shí)施。 可

18、以認(rèn)為，城市的建設(shè)和發(fā)展，既要靠政府的公共投資，更要靠商業(yè)性的投資，所以城市規(guī)劃的實(shí)施離不開非公共部門的作用。,（2）公民、法人和社會團(tuán)體與城市規(guī)劃的實(shí)施,2、城市規(guī)劃實(shí)施的目的與作用 （1）城市規(guī)劃實(shí)施中市場機(jī)制的缺陷 對城市建設(shè)和發(fā)展加以規(guī)劃和實(shí)施規(guī)劃管理是為了保障社會公眾的利益，由政府以公共的名義來施行某些特定政策。 從某種意義上講，制定城市規(guī)劃就是制定城市公共政策，實(shí)施城市規(guī)劃就是實(shí)施公共政策。 城市規(guī)劃的實(shí)施，就是為了貫徹既定的公共政策，克服市場機(jī)制的缺陷和低效，使城市空間資源等得到優(yōu)化的配置。,對于城市開發(fā)和城市土地資源配置而言，市場機(jī)制的缺陷和低效主要存在于以下五個(gè)方面： 外部不

19、經(jīng)濟(jì)性的存在。在土地開發(fā)中，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)追求的是自身利益，往往把外部不經(jīng)濟(jì)性推給社會。 近期利益的驅(qū)動。房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的經(jīng)營往往不能客觀地預(yù)計(jì)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和城市長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，總是趨于盡快盡量地利用自然資源和城市資源，而不顧對環(huán)境可能造成的危害和城市遠(yuǎn)期發(fā)展可能付出的代價(jià)。 對公共設(shè)施的忽略。市場不能保障社會公共設(shè)施的充分開發(fā)。 合成謬誤的出現(xiàn)。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展過程中，以凱恩斯學(xué)說為代表的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)揭示了另一種類型的市場失敗-“合成謬誤”。 社會價(jià)值判斷的缺乏。市場機(jī)制完全建立在價(jià)格體系基礎(chǔ)上，缺乏社會價(jià)值判斷。,（2）城市規(guī)劃實(shí)施的目的與作用,城市規(guī)劃實(shí)施的根本目的是對城市空間資源加以合理

20、配置，使城市經(jīng)濟(jì)、社會活動及建設(shè)活動能夠高效、有序、持續(xù)地進(jìn)行。 城市規(guī)劃實(shí)施的主要作用表現(xiàn)為： 使城市的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求相適應(yīng)。城市規(guī)劃實(shí)施的重要目的就是要為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成互動的良性循環(huán)。 使城市的發(fā)展與城市社會的發(fā)展相適應(yīng)。適應(yīng)城市社會的變遷，滿足不同人群的需要及平衡不同利益集團(tuán)的福利是城市規(guī)劃實(shí)施所要發(fā)揮的作用。 使城市各項(xiàng)功能不斷優(yōu)化及保持動態(tài)平衡。城市的發(fā)展與更新是一個(gè)持續(xù)不斷的過程，城市物質(zhì)財(cái)富的積累要與城市人文氛圍的優(yōu)化相同步。這一切都有賴于通過城市規(guī)劃的實(shí)施來加以解決。,3、城市規(guī)劃實(shí)施的機(jī)制,城市規(guī)劃的實(shí)施，需要有一定的手段和作用力，即稱之為城市規(guī)劃實(shí)施的機(jī)

21、制。從中外城市規(guī)劃實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)看，城市規(guī)劃實(shí)施的機(jī)制具有多角度、多層面、作用相互補(bǔ)充的特征。 （1）城市規(guī)劃實(shí)施的行政機(jī)制 我國憲法賦予了縣以上地方各級人民政府依法管理本行政區(qū)的城鄉(xiāng)建設(shè)的權(quán)力。 城市規(guī)劃法更是明確地授予了城市人民政府及其城市規(guī)劃行政主管部門在組織編制、審批、實(shí)施城市規(guī)劃方面的種種權(quán)力。 所謂城市規(guī)劃實(shí)施的行政機(jī)制，就是城市人民政府及其城市規(guī)劃行政主管部門依據(jù)憲法、法律和法規(guī)的授權(quán)，運(yùn)用權(quán)威性的行政手段，采取命令、指示、規(guī)定、計(jì)劃、標(biāo)準(zhǔn)、通知許可等行政方式來實(shí)施城市規(guī)劃。,（2）城市規(guī)劃實(shí)施的財(cái)政機(jī)制,財(cái)政是國家為實(shí)現(xiàn)其職能，在參與社會產(chǎn)品分配和再分配過程中與各方面發(fā)生的經(jīng)濟(jì)關(guān)系

22、。它是以社會和國家為主體，憑借政治、行政權(quán)力而進(jìn)行的一種強(qiáng)制性分配。因此，也可以說，財(cái)政是關(guān)于利益分配和資源配置的行政。表現(xiàn)為： 政府可以按城市規(guī)劃的要求，通過公共財(cái)政的預(yù)算撥款，直接投資興建某些重要的城市設(shè)施，特別是城市重大基礎(chǔ)工程設(shè)施和大型公共建筑設(shè)施。 政府經(jīng)必要的程序可發(fā)行財(cái)政債券來籌集城市建設(shè)資金，以加強(qiáng)城市建設(shè)。 政府可以通過稅收杠桿來促進(jìn)或限制某些投資和建設(shè)活動，以實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的目標(biāo)。如開征建筑稅、投資方向調(diào)節(jié)稅，或免征部分房產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的營業(yè)稅和交易契稅等。前者是為了限制某些投資和建設(shè)活動，抑制過熱的開發(fā)，后者是為了擴(kuò)大房地產(chǎn)市場的需求，促進(jìn)存量房產(chǎn)的消化。它們都與城市規(guī)劃的實(shí)施

23、有關(guān)。,（3）城市規(guī)劃實(shí)施的法律機(jī)制,城市規(guī)劃實(shí)施的法律機(jī)制與行政機(jī)制相銜接，但有不同的內(nèi)涵。城市規(guī)劃實(shí)施的法律機(jī)制體現(xiàn)為： 通過行政法律、法規(guī)的制定來為城市規(guī)劃行政行為授權(quán)和提供實(shí)體性、程序性依據(jù)，從而為調(diào)節(jié)社會利益關(guān)系，維護(hù)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的健全發(fā)展提供條件。 公民、法人和社會團(tuán)體為了促使城市規(guī)劃有效、合理地實(shí)施，為了維護(hù)自己的合法權(quán)利，可以依法對城市規(guī)劃行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為提出行政訴訟。司法程序是城市規(guī)劃實(shí)施中維護(hù)公民、法人和社會團(tuán)體利益的最后保障。 法律機(jī)制也是有效成立的行政行為的執(zhí)行保障。中華人民共和國城市規(guī)劃法規(guī)定，受規(guī)劃行政處罰的違法建設(shè)工程當(dāng)事人在接到處罰通告后不申請復(fù)議

24、，也不向人民法院起訴，又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。,（4）城市規(guī)劃實(shí)施的經(jīng)濟(jì)機(jī)制,經(jīng)濟(jì)機(jī)制是指平等民事主體之間的民事關(guān)系，是以自愿等價(jià)交換為原則。 城市規(guī)劃實(shí)施中的經(jīng)濟(jì)機(jī)制是對行政機(jī)制、財(cái)政機(jī)制及法律機(jī)制的補(bǔ)充，是以市場為導(dǎo)向的平等民事主體之間的行為。 城市政府及其城市規(guī)劃行政主管部門既是規(guī)劃行政主體，同時(shí)又享有民事權(quán)力。 城市規(guī)劃實(shí)施中經(jīng)濟(jì)機(jī)制的引進(jìn)，是政府部門主動運(yùn)用市場力量來促進(jìn)城市規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。,根據(jù)改革開放以來的實(shí)踐，城市規(guī)劃實(shí)施中經(jīng)濟(jì)機(jī)制主要表現(xiàn)為： 政府依法律規(guī)定及城市規(guī)劃的控制條件有償出讓國有土地使用權(quán)，從而既實(shí)現(xiàn)了符合規(guī)劃的物業(yè)開發(fā)，又可為

25、城市建設(shè)籌得資金。 政府借貸以解決實(shí)施城市規(guī)劃的資金缺口。借貸是要還本付息的，所以是一種民事的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。 城市基礎(chǔ)設(shè)施使用的收費(fèi)，包括各種附加費(fèi)，通過有償服務(wù)來籌集和歸還基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金，并維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。從而使城市規(guī)劃確定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得以實(shí)施。 通過出讓某些城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營權(quán)來加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括有償出讓基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營權(quán)，以及采用BOT方式（即讓非政府部門來投資建設(shè)，并在一定期限內(nèi)經(jīng)營某些城市設(shè)施，經(jīng)營期滿后再將有關(guān)設(shè)施交返給政府部門）等。,（5）城市規(guī)劃實(shí)施的社會機(jī)制,城市規(guī)劃實(shí)施的社會機(jī)制是指公民、法人和社會團(tuán)體參與城市規(guī)劃的制定和實(shí)施、服從城市規(guī)劃、監(jiān)督城市規(guī)劃的實(shí)施的制度安

26、排和作用力量。城市規(guī)劃實(shí)施的社會機(jī)制體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面： 公眾參與城市規(guī)劃的制定，有了解情況反映意見的正常渠道。 人民政協(xié)等社會團(tuán)體在制定城市規(guī)劃和監(jiān)督城市規(guī)劃實(shí)施方面的有組織行為。 新聞媒體對城市規(guī)劃制定和實(shí)施的報(bào)道和監(jiān)督。 城市規(guī)劃行政管理做到政務(wù)公開，并有健全的信訪、申訴受理和復(fù)議機(jī)構(gòu)及程序。,城市規(guī)劃管理就是按照經(jīng)過法定程序編制和批準(zhǔn)的城市規(guī)劃文件，依據(jù)國家和各級政府頒布的城市規(guī)劃管理有關(guān)法規(guī)和具體規(guī)定，采用法制的、社會的、經(jīng)濟(jì)的、行政的和科學(xué)的管理方法，對城市的各項(xiàng)建設(shè)用地和建設(shè)工程活動進(jìn)行統(tǒng)一的安排和控制，引導(dǎo)和調(diào)節(jié)城市的各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)有計(jì)劃、有秩序地協(xié)調(diào)發(fā)展，保證城市規(guī)劃的實(shí)施。,

27、三、城市規(guī)劃管理概論,1、城市規(guī)劃管理的總體程序,（1）建立依據(jù) 即建立城市規(guī)劃管理的具體依據(jù)文件，一般包括兩個(gè)方面： 一是建立城市規(guī)劃的有關(guān)法規(guī)。 二是編制科學(xué)合理的城市規(guī)劃。 （2）報(bào)建審批 一般包括：（1）確定建設(shè)地址，核發(fā)規(guī)劃選址意見書 （2）核發(fā)建設(shè)用地許可證 （3）確定規(guī)劃設(shè)計(jì)條件 （4）審定建設(shè)設(shè)計(jì)方案 （5）核發(fā)建設(shè)工程許可證。 規(guī)劃選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證，簡稱“一書兩證”，是城市規(guī)劃部門對城市建設(shè)管理的重要手段 。,（3）批后管理 對批準(zhǔn)建設(shè)的項(xiàng)目進(jìn)行檢驗(yàn)和監(jiān)督檢查工作，以及對違章占地和違章建設(shè)的查禁工作。 2、建設(shè)用地規(guī)劃管理 （1）城市土地配置

28、和使用的管理的總體程序 城市土地的配置和使用管理是城市規(guī)劃管理的核心內(nèi)容，但是對于某一個(gè)具體的建設(shè)活動而言，其全過程牽涉到包括規(guī)劃部門在內(nèi)的若干部門，它們互相關(guān)聯(lián)、穿插，共同組成對城市土地的開發(fā)控制體系（如圖）。,在這個(gè)過程中，城市規(guī)劃部門的主要職責(zé)是對建設(shè)用地的規(guī)劃管理，集中體現(xiàn)在以下一些方面： （1）建設(shè)選址 這是執(zhí)行城市規(guī)劃的關(guān)鍵所在，直接關(guān)系到城市性質(zhì)、規(guī)模、布局等城市規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)施。在這一階段，原則上需綜合考慮下述問題： 認(rèn)定城市建設(shè)項(xiàng)目的合理性及與城市發(fā)展的整體協(xié)調(diào)與否； 注重環(huán)境保護(hù)； 考慮城市各方面的承受能力； 是否符合城市規(guī)劃的要求； 協(xié)調(diào)有關(guān)各方的意見； 提高土地價(jià)值。,（

29、2）用地審批 包括如下一些主要步驟： 現(xiàn)場踏勘，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題； 征求意見，包括各相關(guān)部門的意見，相鄰用地單位的意見等； 劃定紅線，以便委托設(shè)計(jì)單位進(jìn)行工程設(shè)計(jì)，進(jìn)行委托征地的預(yù)聯(lián)系。紅線圖上要標(biāo)明現(xiàn)狀道路、規(guī)劃道路，并提出用地規(guī)劃要求； 審查建設(shè)單位提交的總平面設(shè)計(jì)圖； 核定建設(shè)單位提交設(shè)計(jì)方案的用地面積； 核發(fā)建設(shè)用地許可證明。憑此證向土地管理部門辦理征地手續(xù)。城市規(guī)劃行政主管部門核發(fā)的建設(shè)用地許可證是批準(zhǔn)性文件，而土地管理部門辦理征地手續(xù)后頒發(fā)的土地使用證是土地權(quán)屬的確認(rèn)性文件。,（3）批后管理 主要包括： 用地復(fù)核。城市規(guī)劃部門有權(quán)對征用、劃撥土地進(jìn)行驗(yàn)樁； 用地檢查。在土地使用過程

30、中，隨時(shí)檢查各種違規(guī)、違章行為； 違章處理。對違章行為采用各種法律、行政、經(jīng)濟(jì)處罰手段。,“管治(Governance)”無論是作為一個(gè)流行的詞匯還是作為一種新的制度架構(gòu)理念，正在日益風(fēng)行全球。正如20世紀(jì)80年代末出現(xiàn)的布倫特蘭 “可持續(xù)發(fā)展”概念產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響一樣，目前其研究與實(shí)踐已經(jīng)引起西方國家社會各界包括政治管理體系設(shè)計(jì)者與執(zhí)行者們的高度重視。管治作為一種全方位的社會行動（運(yùn)動），正在西方政治、經(jīng)濟(jì)、社會的各個(gè)層面展開。,四、城市管治與城市規(guī)劃公眾參與,1、“管治”及城市管治,（1）產(chǎn)生的宏觀背景 20世紀(jì)60年代以后，西方資本主義國家進(jìn)入了以強(qiáng)調(diào)平等、多元等社會價(jià)值觀為基礎(chǔ)的后現(xiàn)代社

31、會（后工業(yè)社會），正由傳統(tǒng)的福特主義和福利國家轉(zhuǎn)向后福特主義和“勞?！眹摇?后工業(yè)社會的生產(chǎn)特征及全球化的進(jìn)程，使得世界經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式的空間性，既強(qiáng)調(diào)跨越邊界、區(qū)際差異，也強(qiáng)調(diào)控制和協(xié)調(diào)。 作為一種源自經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的價(jià)值判斷，它日漸表現(xiàn)在全球、國家與地區(qū)、區(qū)域、城市生產(chǎn)及生活等各個(gè)層面，而更加促使西方國家重新探討適應(yīng)其民主政治傳統(tǒng)與當(dāng)代新時(shí)代要求的制度管理模式。 由于信息、科技發(fā)展及社會中各種正式、非正式力量的成長，人們?nèi)缃袼缟信c追求的最佳管理和控制方式往往不是集中的，而是多元、分散、網(wǎng)絡(luò)型以及多樣性的即“管治”的理念。,（2）概念由來及含義 管治概念最初起源于環(huán)境問題，隨后被逐漸引入到處理

32、國際、國家、城市、社區(qū)等各個(gè)層次的各種需要進(jìn)行多種力量協(xié)調(diào)平衡的問題之中。 管治的興起，是對過去由國家作為絕對主體力量進(jìn)行各種社會事物協(xié)調(diào)失敗的事例做出的反應(yīng)。 由于國家市場社會之間的關(guān)系發(fā)生了新的變化，出現(xiàn)了各種社會經(jīng)濟(jì)新情況和與之相伴隨的新問題，這些問題再也不能簡單的借助于純粹“社會主義型”自上而下的國家計(jì)劃或憑借單一“資本主義型”的市場中介的無為而治尋求解決了。 一種尋求計(jì)劃與市場結(jié)合、集權(quán)與分權(quán)結(jié)合、正式組織與非正式組織結(jié)合的“新社會治理觀”在不斷醞釀、磨合中逐漸形成。D.貝爾認(rèn)為，國家對解決小問題則顯過大，對解決大問題則顯過小。斯托克認(rèn)為，政府管治的時(shí)興在一定程度上反映著人們尋找辦法

33、以減少政府消耗的資源和經(jīng)費(fèi)。 因此可以說，在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越多元化、不定化的今天，在非正式組織力量不斷壯大的情況下，管治是一種無可回避的主動選擇。,綜上所述，與傳統(tǒng)的以控制和命令手段為主、由國家分配資源的治理方式不同，管治是指通過多種集團(tuán)的對話、協(xié)調(diào)、合作以達(dá)到最大程度動員資源的統(tǒng)治方式，以補(bǔ)充市場交換和政府自上而下調(diào)控之不足，最終達(dá)到“雙贏”的綜合的社會治理方式。 Governance一詞多被翻譯為管治，其本質(zhì)上區(qū)別于傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”或我們常用的“管制”概念，其產(chǎn)生正是為了克服傳統(tǒng)管理方式的簡單與不足，因而有學(xué)者建議將之譯為“協(xié)治”。在此我們可以概括出管治的四個(gè)基本特征： （1）管治不是一套

34、規(guī)章制度，而是一種綜合的社會過程； （2）管治的建立不以“支配”、“控制”為基礎(chǔ)，而以“調(diào)和”為基礎(chǔ)； （3）管治同時(shí)涉及廣泛的公私部門及多種利益單元； （4）管治雖然并不意味著一種固定的制度，但確實(shí)有賴于社會各組成間的持續(xù)相互作用。,（3）并非萬能的管治 管治并不是萬能的，管治擅長于進(jìn)行橫向協(xié)調(diào)及協(xié)商規(guī)范，但卻往往陋于通盤權(quán)衡。根本性短處在于它試圖通過引進(jìn)市場式的決策模式從而排斥通過政治來治理社會，存在著某些領(lǐng)域同常規(guī)政治分離的傾向。 管治概念的嚴(yán)重問題是無法考慮政治權(quán)力的特殊性，過分強(qiáng)調(diào)橫向管治便減少了中央政府在主要問題上推行長期政策的合法性和可能性。 從操作層面上看，管治要排除中央集權(quán)的

35、組織和控制思想，主張多種組織、多個(gè)層次和決策當(dāng)局共同作用的模式，但這些多層、多變動結(jié)構(gòu)中的多個(gè)成份難以自發(fā)的連接起來；同樣難以想象的是，這樣的結(jié)果就能產(chǎn)生協(xié)調(diào)的計(jì)劃，達(dá)到人類各種群體所希望的各種目標(biāo)。,（4）城市規(guī)劃與城市管治 在機(jī)構(gòu)之間關(guān)系松懈或各自擁有自主運(yùn)作權(quán)，彼此之間相互依賴而關(guān)系復(fù)雜，存在較大的空間與時(shí)間跨度，共同參加某些項(xiàng)目而又具有共同的利害關(guān)系。 這時(shí)管治成為一種特別有效而適宜的調(diào)節(jié)方式，如運(yùn)用在技術(shù)創(chuàng)新、集體行動戰(zhàn)略或公共政策等方面，特別是在城市規(guī)劃及管理中。 在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，空間資源的分配是協(xié)調(diào)各社會發(fā)展單元的相互利益的重要方式，空間資源的分配一向是政府握有的為數(shù)不多而行之

36、有效的調(diào)控社會整體發(fā)展的手段之一。 以實(shí)現(xiàn)空間資源合理配置為目標(biāo)的城市規(guī)劃及管理是城市管治的核心支撐。但隨著社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變革，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃及管理中所奉行的單一、縱向的空間資源控制方式已愈來愈難以付諸實(shí)施。 必然亦需系統(tǒng)而明確地引入“管治”的思維。毫無疑問，以“空間資源管治”為核心的城市規(guī)劃及管理是“廣泛社會管治”的重要組成內(nèi)容和基本實(shí)現(xiàn)渠道之一。,2、在中國引入城市管治的必要性及可能性 （1） 在中國引入城市管治的必要性 20世紀(jì)80年代以來，中國的發(fā)展已經(jīng)越來越與全球一體化的進(jìn)程緊密相連，因此前文所述的國際宏觀背景變化也必然在中國有日益具體的表現(xiàn)；另一方面，中國也面臨著更為特殊的國內(nèi)現(xiàn)實(shí)

37、境況： 政治體制與經(jīng)濟(jì)體制的不整合：在中國，經(jīng)濟(jì)市場化的趨勢比較明顯，資本、土地和勞動力等生產(chǎn)要素得到重新組合和流動，然而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式的殘余仍然主導(dǎo)政府的空間及社會管理方式。 民主與法制意識的增強(qiáng)：改革開放以來，隨著民主化與法制化進(jìn)程的大力推進(jìn)，我國政府、社會團(tuán)體、公眾的相應(yīng)意識及行為已經(jīng)在社會經(jīng)濟(jì)生活中有廣泛的反映，城市與區(qū)域發(fā)展中的各種問題及利益的協(xié)調(diào)，越來越成為社會各界關(guān)注的焦點(diǎn),管理制度化、規(guī)范化的必然要求：缺乏管治的社會治理方式，不僅將導(dǎo)致非政府力量的利益損失，實(shí)際上也是將政府的單一管理置于極不穩(wěn)定的境況（面臨各種缺乏監(jiān)督、約束的非規(guī)范力量的沖擊）。建立廣泛的管治理念及穩(wěn)定的保障

38、體系，實(shí)際上是實(shí)現(xiàn)城市與區(qū)域綜合管理制度化、規(guī)范化的必然前提。,（2）管治并非資本主義社會的專利 從本質(zhì)上講，管治概念的出現(xiàn)，實(shí)際上是為了適應(yīng)急速變化的經(jīng)濟(jì)、社會、文化環(huán)境，一種尋求計(jì)劃與市場結(jié)合、集權(quán)與分權(quán)結(jié)合、正式組織與非正式組織結(jié)合的“新社會治理觀”。 因此管治不是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)或市場經(jīng)濟(jì)某一種政治經(jīng)濟(jì)體制才會遇到的問題，或某一體制擅長的專利，而必然成為世界各國的共同目標(biāo)與行動。 從計(jì)劃傳統(tǒng)與市場傳統(tǒng)兩個(gè)方向共同走向管治，核心問題是如何作到最佳結(jié)合而不可偏廢一方，一個(gè)基本的觀點(diǎn)就是不能輕易放棄政府的權(quán)力。如果把全部權(quán)力都交給“管治”來處理，恐怕不僅是又進(jìn)入一個(gè)時(shí)間、資源浪費(fèi)的過程，更連社會

39、平衡的基本價(jià)值觀都難以保持，因?yàn)槭袌鍪遣槐Ｗo(hù)弱者的，而政府恰恰不能如此（這就是政府存在的基本價(jià)值之一）。,區(qū)別與北美的自由主義傳統(tǒng)，西歐近年來興起的“第三條路線”，不能說不是一條經(jīng)過多年檢討后方選擇的道路和日益形成的新社會主流價(jià)值觀念。 從這個(gè)意義上講，中國的城市治有可能比西方作得更好，主要基于兩個(gè)原因： 中西方具有兩種不同的政治與文化傳統(tǒng)，中國的傳統(tǒng)價(jià)值觀中保留、接受更多的集體、統(tǒng)一的理念； 中西方的城市與區(qū)域管治基于兩個(gè)不同的出發(fā)基礎(chǔ)，西方國家是為了應(yīng)付日益多元、強(qiáng)大的社會力量，而中國是為了補(bǔ)充、完善原來過于強(qiáng)力的政府單一管理體系，因而在此過程中具有更大的回旋余地。,（3）中國是否存在城市

40、與區(qū)域管治的空間 針對在城市與區(qū)域規(guī)劃的編制及管理體系中引入“管治”的理念并采取相應(yīng)的措施，有相當(dāng)一部分人報(bào)以極大的擔(dān)心，擔(dān)憂“管治”將對我國好不容易建立起來的脆弱的規(guī)劃權(quán)威、規(guī)劃制度帶來巨大的沖擊嗎？ 事實(shí)果真如此嗎？到底是什么力量在破壞規(guī)劃權(quán)威、規(guī)劃制度？是城市與區(qū)域管治過了頭還是根本就管治不足？ 如果我們假設(shè)在城市管治中政府權(quán)威及非政府組織的力量總額是一定的，在理想規(guī)范型的城市管治模式中，政府權(quán)威及非政府組織的力量必然是相互擠占的；,在中國，在政府權(quán)威及非政府組織的力量之間事實(shí)上存在著一個(gè)重要的干擾因素來自于集團(tuán)個(gè)人利益、行政長管意志等的各種非規(guī)范力量，它們對城市規(guī)劃的編制、實(shí)施及管理造

41、成了極大的沖擊。 顯然在這種境況下引入城市管治的理念與制度，不僅不會沖擊我國“脆弱的規(guī)劃權(quán)威、規(guī)劃制度”，相反，是通過政府權(quán)威及非政府組織的力量的同時(shí)壯大、相互協(xié)持來消除各種非規(guī)范力量的干擾，從而提高規(guī)劃的權(quán)威性、制度性、法定性。 因此可以說，城市治是對城市規(guī)劃制度的有力保駕，是對政府權(quán)力機(jī)構(gòu)與社會民眾行為的雙向規(guī)范、雙向促進(jìn)。,3、城市規(guī)劃的公眾參與 （1）城市規(guī)劃公眾參與的借鑒 管治對城市規(guī)劃來講并不完全是一個(gè)新的思想，從60年代Dvidoff的“倡導(dǎo)性規(guī)劃理論(Advocacy Planning)”直到今天在規(guī)劃領(lǐng)域中一再的提及的“公眾參與”，實(shí)際上也都是針對城市規(guī)劃及管理工作的復(fù)雜性、

42、政策性、社會性而采取的一種管治思維。 近年來，在全球化、社群主義思潮的促動下，城市中志愿團(tuán)體、非贏性單位、非政府機(jī)構(gòu)、社區(qū)企業(yè)、合作社、社區(qū)互動組織等廣泛勢力興起，并要求不僅僅依靠政府手中的正式資源來解決集體關(guān)切的問題。,公眾參與是確保城市規(guī)劃的民主性的重要環(huán)節(jié)。 在發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，規(guī)劃法規(guī)為發(fā)展規(guī)劃和開發(fā)控制二個(gè)階段的公眾參與提供了法定依據(jù)和法定程序。 在戰(zhàn)略規(guī)劃和法定規(guī)劃的編制過程中，有不同程度和不同方式的公眾參與的法定環(huán)節(jié)。一般來說，法定規(guī)劃具有更為直接的公眾利益影響，因而公眾享有在程度上和方式上更為完全的參與機(jī)會。 在開發(fā)控制階段，具有顯著影響的開發(fā)活動必須公布于眾，使任何可能受到影響

43、的第三方也有機(jī)會參與。 美國在審理有條件的用途許可和規(guī)劃設(shè)計(jì)評審時(shí)，都要舉行公眾征詢。 在英國的地方規(guī)劃編制程序中，要進(jìn)行為期數(shù)周的公眾征詢；如果公眾意見不能得到解決，則要由環(huán)境部任命的規(guī)劃監(jiān)察員來主持聽證會。,近年來，香港城市規(guī)劃條例修訂的一項(xiàng)核心議題是在規(guī)劃過程中設(shè)置公眾參與的法定環(huán)節(jié)。 在編制法定圖則前，首先發(fā)表規(guī)劃研究報(bào)告，進(jìn)行為期3個(gè)月的公眾征詢，為編制法定圖則提供參考。 在完成法定圖則的草案后，公眾可在2個(gè)月內(nèi)提出意見，由規(guī)劃委員會加以考慮。 對于法定圖則的修訂，公眾征詢階段從3周增為6周，使公眾有足夠的參與機(jī)會。 在開發(fā)控制階段，應(yīng)先公布規(guī)劃申請的發(fā)展計(jì)劃，讓公眾發(fā)表意見，供規(guī)劃審批時(shí)參考。,與政府的其它行政管理職能一樣，規(guī)劃上訴是維護(hù)政府機(jī)構(gòu)行政行為的公正性的必要機(jī)制。規(guī)劃上訴的機(jī)構(gòu)設(shè)置和法定程序是規(guī)劃法的重要組成部分。 當(dāng)規(guī)劃申請被否決或規(guī)劃許可附有條件時(shí)，開發(fā)申請者（稱為行政相對方）有權(quán)對于規(guī)劃審批決定提出上訴；在對違例開發(fā)活動進(jìn)行強(qiáng)制處置時(shí)，行政相對方也有上訴的權(quán)力。 規(guī)劃上訴由相對獨(dú)立的部門（如美國的區(qū)劃上訴委員會和英國的規(guī)劃監(jiān)察部門）進(jìn)行裁決。當(dāng)規(guī)劃部門享有較大的自由量裁權(quán)時(shí)，法定的監(jiān)督機(jī)制就更為必要