11-第十一章 《行政法與行政訴訟法》 馬工程.ppt

1、高等教育出版社,第十一章 行 政 應(yīng) 急,高等教育出版社,第一節(jié) 行政應(yīng)急概述 第二節(jié) 行政應(yīng)急的實施 第三節(jié) 我國行政應(yīng)急法制的完善,高等教育出版社,本章教學(xué)目的：通過本章學(xué)習(xí)，使學(xué)生對行政應(yīng)急制度有個基本的了解和認識。 本章教學(xué)要求：簡要地介紹行政應(yīng)急制度的相關(guān)概念和制度規(guī)定，重點闡釋行政應(yīng)急的實施與我國行政應(yīng)急法制的完善路徑。,本章導(dǎo)語,高等教育出版社,本章教學(xué)重點：本章介紹行政應(yīng)急的基本理念、基本制度和國外行政應(yīng)急的發(fā)展趨勢。 本章教學(xué)難點：我國行政應(yīng)急法制實施體系、突出問題及其成因，探討我國行政應(yīng)急法制建設(shè)的基本原則和對策。,本章導(dǎo)語,高等教育出版社,第一節(jié) 行政應(yīng)急概述,高等教育出

2、版社,一、行政應(yīng)急行為的概念與特征,（一）行政應(yīng)急行為概念及相關(guān)概念 行政應(yīng)急，主要是一種管理學(xué)概念，從公共管理學(xué)的角度看，行政應(yīng)急是指行政機關(guān)組織相關(guān)力量對可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的公共危機事件進行預(yù)測、監(jiān)督、控制和協(xié)調(diào)處理，以期有效地預(yù)防、處理和消除危機，減少損失的有關(guān)舉措。,行政應(yīng)急行為，主要是一種法學(xué)概念，從行政法學(xué)的角度看，可將行政應(yīng)急行為定義為針對戰(zhàn)爭、內(nèi)亂、各種恐怖活動、嚴重的自然災(zāi)害或經(jīng)濟危機等緊急情況，由行政機關(guān)依據(jù)憲法及有關(guān)法律予以應(yīng)急處置的行政行為。,高等教育出版社,一、行政應(yīng)急行為的概念與特征,（二）行政應(yīng)急行為的特征 行政應(yīng)急行為具有復(fù)雜多樣的表現(xiàn)形式，包括儲備、預(yù)測、監(jiān)督

3、、控制、處置、協(xié)調(diào)、重建等等一系列行政應(yīng)急措施，在危機防控和應(yīng)急救援的過程中發(fā)揮著特殊的調(diào)整作用，其主要特征如下：,高等教育出版社,一、行政應(yīng)急行為的概念與特征,行政應(yīng)急行為的三個特征： 1. 實施行政應(yīng)急行為的目的是為應(yīng)對突發(fā)事件等特殊問題。 2. 實施行政應(yīng)急行為往往會對常態(tài)下的法律規(guī)定有所突破。 3. 行政應(yīng)急行為的主體和措施的授權(quán)受到嚴格的法律約束。,高等教育出版社,（一）行政應(yīng)急法制的特點 行政應(yīng)急法制是由專門調(diào)控行政應(yīng)急行為的法律原則和規(guī)范構(gòu)成的制度體系，它具有如下特點： 1權(quán)力優(yōu)先性； 2. 應(yīng)急處置性； 3程序特殊性； 4社會配合性； 5. 救濟有限性。,二、行政應(yīng)急法制的特點

4、與功能,“5.12”汶川地震，政府救援隊伍與民間救援力量并肩救災(zāi),高等教育出版社,（二）行政應(yīng)急法制的功能 具有前述特點的行政應(yīng)急法制具有如下功能： 1有利于保障公民的基本權(quán)利與合法利益； 2. 有利于預(yù)防、減少和化解社會安全風(fēng)險； 3有利于提高行政應(yīng)急行為的效率和效果； 4有利于將行政應(yīng)急行為都納入法治軌道。,二、行政應(yīng)急法制的特點與功能,高等教育出版社,三、行政應(yīng)急行為的構(gòu)成要素,行政應(yīng)急行為的法律關(guān)系是指行政應(yīng)急活動中各主體之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。構(gòu)成行政應(yīng)急行為法律關(guān)系的基本要件（也即行政行為成立的基本要件）： 一是必須有明確無誤的緊急危險存在； 二是行政應(yīng)急行為的實施必須有明確的法律規(guī)

5、定； 三是必須是為了實現(xiàn)預(yù)期的合法行政目的。,高等教育出版社,建立健全行政應(yīng)急法制，將行政應(yīng)急行為納入法治軌道，必須遵循一系列法律原則，包括主權(quán)性、必要性、合憲性、合法性、公益性、適當性、程序性、比例性、責(zé)任性等原則。,四、行政應(yīng)急性原則,高等教育出版社,（一）全面認識行政應(yīng)急性原則的產(chǎn)生背景 我國應(yīng)急法制建設(shè)滯后是諸多原因使然，但從思想指導(dǎo)上來看，法學(xué)界和實務(wù)界忽視行政應(yīng)急性原則在整個行政法制建設(shè)中的應(yīng)有地位和作用，也是一個不可忽視的制約因素。突出表現(xiàn)在，許多行政法教科書在論述行政法的基本原則時，往往僅提及行政合法性原則和行政合理性原則，忽視了將行政應(yīng)急性原則也作為行政法的基本原則。,四、行

6、政應(yīng)急性原則,高等教育出版社,（二）準確把握行政應(yīng)急性原則的含義 行政應(yīng)急性原則是指行政主體為保障重大公共利益和行政相對人根本利益、維護經(jīng)濟與社會秩序、保障社會穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展，在面臨突發(fā)事件導(dǎo)致公共管理危機等危急情形，特別是進入緊急狀態(tài)下，可實施行政應(yīng)急措施的一項基本原則。,四、行政應(yīng)急性原則,高等教育出版社,（三）運用行政應(yīng)急性原則符合法治主義的要求 在面臨突發(fā)事件等危急情況下實施行政應(yīng)急措施，其中包括一些沒有具體法律依據(jù)甚至?xí)和Ｄ承椃?quán)利和法律權(quán)利、中斷某些法律規(guī)范實施的行為，似乎違背了法治原則；但實際上，這是政府為了國家、社會和全體公民的長遠利益和根本利益而作的理性選擇，是符合法治主義實

7、質(zhì)要求的、利大于弊的危機管理舉措，其最終目的是通過化解危急因素，恢復(fù)和維持公共權(quán)力與公民權(quán)利之間的良性互動關(guān)系，從根本上維護公民權(quán)利。,四、行政應(yīng)急性原則,高等教育出版社,五、行政應(yīng)急行為的設(shè)定和分類,（一）行政應(yīng)急行為的設(shè)定 行政應(yīng)急行為的設(shè)定，即哪一層級的法律規(guī)范可授權(quán)行政主體做出行政應(yīng)急行為，一般認為，這屬于憲法和法律的保留事項，即除非憲法和法律有規(guī)定，行政機關(guān)不得自行授權(quán)做出行政應(yīng)急行為。 具體地講，這包括：條件的設(shè)定，主體的設(shè)定，內(nèi)容（即行為方式、手段和措施）的設(shè)定，權(quán)力邊界的設(shè)定，程序的設(shè)定，監(jiān)督與救濟安排的設(shè)定。,高等教育出版社,五、行政應(yīng)急行為的設(shè)定和分類,行政應(yīng)急行為的具體設(shè)

8、定有三種方式： 一是在立法中就行政應(yīng)急行為的條件、主體、內(nèi)容、程序等事項作出具體的規(guī)定，這是廣泛適用的方式； 二是采取確認和宣布進入應(yīng)急狀態(tài)的辦法，決定執(zhí)行應(yīng)急狀態(tài)下的法律規(guī)范，或?qū)o急狀態(tài)下某些事項作出統(tǒng)一具體的規(guī)定，如宣布公民某些權(quán)利受到限制，或?qū)π姓C關(guān)作出某些特別授權(quán)等； 三是授權(quán)行政機關(guān)判斷和確認緊急狀態(tài)，由行政機關(guān)在自身權(quán)限范圍內(nèi)決定采取行政應(yīng)急行為。,高等教育出版社,五、行政應(yīng)急行為的設(shè)定和分類,（二）行政應(yīng)急行為的分類 行政應(yīng)急行為，可從兩個方面加以分類： 一是橫向上，可以按照突發(fā)公共危機事件的分布領(lǐng)域，劃分為突發(fā)自然災(zāi)害的行政應(yīng)急行為、突發(fā)事故災(zāi)難的行政應(yīng)急行為、突發(fā)公共衛(wèi)生

9、事件的行政應(yīng)急行為、突發(fā)社會安全事件的行政應(yīng)急行為，以及突發(fā)環(huán)境綜合事件的行政應(yīng)急行為等。,二是縱向上，可以按照突發(fā)公共危機事件的演進脈絡(luò)，劃分為預(yù)防監(jiān)測階段的行政應(yīng)急行為、應(yīng)急處置階段的行政應(yīng)急行為、緊急狀態(tài)階段的行政應(yīng)急行為、評估規(guī)劃階段的行政應(yīng)急行為、恢復(fù)重建階段的行政應(yīng)急行為等。,五、行政應(yīng)急行為的設(shè)定和分類,高等教育出版社,六、行政應(yīng)急行為法治化的國際經(jīng)驗,當今世界，人類社會面臨的發(fā)展機遇增多，也面臨更多更大的挑戰(zhàn)，各國都受到突發(fā)事件及其導(dǎo)致的公共危機的困擾，如何進行有效的應(yīng)對已成為各國的共同難題?！八街梢怨ビ瘛?。以下是對一些國家的危機管理體系和應(yīng)急法制建設(shè)的考察研究，可供我

10、國應(yīng)急法制建設(shè)借鑒和參考。,高等教育出版社,六、行政應(yīng)急行為法治化的國際經(jīng)驗,1.應(yīng)急法律規(guī)范的專門化、體系化。 2.應(yīng)急機構(gòu)人員的專門化、專業(yè)化。 3.危機管理體系出現(xiàn)多元化、立體化、網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展趨勢。 4.危機管理中的行政應(yīng)急行為程序規(guī)范化、制度化、法定化。,高等教育出版社,六、行政應(yīng)急行為法治化的國際經(jīng)驗,5.危機預(yù)警與化解機制、資源儲備與調(diào)動機制的逐步完備。 6.民間力量參與公共危機管理。 7.危機防范意識和能力的培養(yǎng)、防范措施的改善及其制度化。,高等教育出版社,第二節(jié) 行政應(yīng)急的實施,高等教育出版社,一、實施行政應(yīng)急行為的條件,啟動行政應(yīng)急行為必須有兩個基本條件： 一是必須有法律的明

11、確規(guī)定； 二是必須有法定的實施行政應(yīng)急行為的情形出現(xiàn)，即要有明確的突發(fā)事件、緊急狀態(tài)發(fā)生。 在不能滿足上述兩個基本條件的情形下，如果確須突破現(xiàn)行法律規(guī)范，則必須由有權(quán)的國家機關(guān)作出決定，才可以啟動行政應(yīng)急行為。,高等教育出版社,二、實施行政應(yīng)急行為的主體,實施行政應(yīng)急行為的主體必須由法律規(guī)范作出規(guī)定或由有權(quán)機關(guān)決定，否則該行為就構(gòu)成違法或無效。主要是兩類主體： 1.首要的是行政應(yīng)急行為的責(zé)任主體，主要包括各級人民政府和有關(guān)行政機關(guān)； 2.其次的是參與主體或配合主體，主要包括各類企業(yè)、事業(yè)單位和社會組織及公民。,高等教育出版社,三、實施行政應(yīng)急行為的方式,根據(jù)適用領(lǐng)域、適用對象、適用目的和適用階

12、段的不同，行政應(yīng)急行為表現(xiàn)為如下方式： 1.針對自然災(zāi)害的應(yīng)急措施； 2.針對風(fēng)險因素的防控措施； 3.應(yīng)對突發(fā)事件實施危機管理專門處置措施； 4.危機不同發(fā)展階段的預(yù)防控制處置措施等。,高等教育出版社,四、實施行政應(yīng)急行為的程序,行政應(yīng)急程序不同于一般行政程序，在公共危機情況下，根據(jù)行政應(yīng)急管理的需要，行政機關(guān)可以靈活確定作出行政決定、制定行政規(guī)范、實施行政指導(dǎo)、履行行政協(xié)議等行為的程序，變通或者省略一般行政程序的某些方式、步驟、順序和時間等方面的要求，但必須保留表明身份、說明理由、準予司法復(fù)審等最低限度的程序要求。 為防止行政恣意和濫用權(quán)力，對行政應(yīng)急行為提出了現(xiàn)實性、專屬性、程序性、適當

13、性的適用要求，行政應(yīng)急程序的運用須有相應(yīng)的法律約束和救濟機制作為保障。,高等教育出版社,四、實施行政應(yīng)急行為的程序,行政應(yīng)急程序的適用主要有四種情形： 一是全國或部分地區(qū)被依法宣布進入緊急狀態(tài)時； 二是因重大突發(fā)事件導(dǎo)致公共危機時，法律、法規(guī)對行政應(yīng)急程序有特別規(guī)定的； 三是因重大突發(fā)事件導(dǎo)致公共危機時，法律、法規(guī)對行政應(yīng)急程序無特別規(guī)定的； 四是法律專門規(guī)定適用行政應(yīng)急程序的。,高等教育出版社,五、實施行政應(yīng)急行為的依據(jù),2006年1月，國務(wù)院正式發(fā)布了全國應(yīng)急管理體系的總綱領(lǐng)國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案 2007年，國家高度重視突發(fā)事件應(yīng)對法制建設(shè)，在已經(jīng)制定的應(yīng)對突發(fā)事件的法律、行政法規(guī)

14、、部門規(guī)章的基礎(chǔ)之上，正式頒布實施了中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法,高等教育出版社,五、實施行政應(yīng)急行為的依據(jù),目前，國家已相繼制定了七十多部應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的單行法律和行政法規(guī)，如防震減災(zāi)法安全生產(chǎn)法等，一些地方也出臺了相應(yīng)的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。 以突發(fā)事件應(yīng)對法為核心、相關(guān)法律法規(guī)配套所確定的應(yīng)急管理體系的不斷完善，標志著我國應(yīng)急管理工作正逐步進入法治化軌道。,高等教育出版社,五、實施行政應(yīng)急行為的依據(jù),我國應(yīng)急管理法律體系主要包括： 1.戰(zhàn)爭狀態(tài)法律規(guī)范； 2.一般的危機情況法律規(guī)范； 3.恐怖性突發(fā)事件法律規(guī)范； 4.騷亂性（群體性）突發(fā)事件法

15、律規(guī)范； 5.災(zāi)害性突發(fā)事件法律規(guī)范； 6.事故性突發(fā)事件法律規(guī)范； 7.公民權(quán)利救濟法律規(guī)范等等。,高等教育出版社,第三節(jié) 我國行政應(yīng)急法制的完善,高等教育出版社,行政應(yīng)急行為的監(jiān)督與救濟是一個難點。這是因為，在突發(fā)事件和緊急狀態(tài)下，必須賦予行政主體更充分的權(quán)力，以保證其有效地應(yīng)對突發(fā)事件和緊急狀態(tài)；但是，權(quán)力越大，監(jiān)督與制約的難度也越大，造成的傷害也越多。,一、行政應(yīng)急行為的監(jiān)督與救濟的現(xiàn)狀,高等教育出版社,監(jiān)督與救濟是行政應(yīng)急行為研究的重點。沒有對權(quán)力的監(jiān)督與對權(quán)利的救濟，也就沒有法治。行政應(yīng)急行為監(jiān)督的重點有二： 一是濫用職權(quán)，主要是行政主體作出行政應(yīng)急行為的目的是否合理與正當； 二是違反法規(guī)，主要是主體是否恰當，是否存在越權(quán)、濫權(quán)、程序違法等問題。 行政應(yīng)急行為的監(jiān)督還應(yīng)當兼顧比例原則。,一、行政應(yīng)急行為的監(jiān)督與救濟的現(xiàn)狀,高等教育出版社,針對行政應(yīng)急行為的違法侵權(quán)風(fēng)險，必須完善有關(guān)的權(quán)利救濟法律規(guī)范和具體制度，涉及行政相對人的合法權(quán)益由于行政應(yīng)急行為受到損害之后的各種補救機制，主要包括行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償和補償方面的法律規(guī)范