怒江建壩案例分析

1、.,怒江建壩之爭,德先生與賽先生,.,溫家寶總理就怒江建造水壩的報告做了如下批示:“對這類引起社會高度關(guān)注,且有環(huán)保方面的不同意見的大型水電工程,應(yīng)慎重研究、科學決策?！?.,所謂的公共政策科學化, 是指決策者及其他參與者充分利用現(xiàn)代科學技術(shù)知識及方法, 特別是政策科學的理論和方法來進行決策, 并采用科學合理的決策程序, 任何人不得隨意改變或者不執(zhí)行這些程序, 并且在公共政策成熟的基礎(chǔ)上, 把調(diào)查程序、決策程序、執(zhí)行程序、評估程序等這些合理的程序變成制度和法律。,.,所謂的公共政策民主化, 是指必須保障廣大人民群眾和各種社會團體以及政策研究組織, 能夠充分參與公共決策的過程, 在公共政策中反映

2、廣大人民群眾的根本利益和要求, 并在決策系統(tǒng)及其運行中逐步形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機制和營造良好的決策社會環(huán)境, 充分體現(xiàn)人民群眾國家主人公的地位和參加國家公共管理的民主權(quán)利。,.,一、怒江建壩過程評述,通過對“怒江”個案的深入考察可以發(fā)現(xiàn),公眾參與“怒江”建壩決策的過程是一個包含了各參與因素在內(nèi)的發(fā)展的動態(tài)過程。在公眾參與“發(fā)生發(fā)展高漲”的三個不同階段中,公眾參與的范圍和對政府決策產(chǎn)生影響的程度也存在差異。 (一)“專家討論、媒體傳播”階段,.,(二)“ENGOs 倡導的全民網(wǎng)絡(luò)”階段(三)“ENGOs 介入政治協(xié)商”階段,.,二、科學決策中的民主參與問題,（1）、

3、公眾的科學素養(yǎng)對民主參與決策的影響 據(jù)英國公眾理解科學專家杜蘭特教授說，“許多公共政策都與科學有關(guān)，如果未經(jīng)有科學知識的公眾討論就出臺，那就不會存在真正的民主決策” ，這說明參與公共政策或科學決策需要有科學素養(yǎng)的公眾。公民的科學素養(yǎng)水平低毫無疑問會影響他們參與決策的能力。但是，我國公眾科學素養(yǎng)水平低并不一定意味著所有的人都沒有參與決策的能力?？茖W素養(yǎng)公眾與人口統(tǒng)計變量進行關(guān)聯(lián)分析表明，經(jīng)濟和教育程度與科學素養(yǎng)呈正相關(guān)趨勢。我國是一個經(jīng)濟發(fā)展十分不平衡的國家，在一些發(fā)達地區(qū)，公眾參與科學議題決策和公共事務(wù)決策的能力已經(jīng)達到必需的水平。從各個國家的經(jīng)驗來看，等待公民達到所需素養(yǎng)不是很好的決策，重要

4、的是，政府和有關(guān)學術(shù)團體應(yīng)該主動進行促進工作。也就是說，要通過有組織、有措施的、積極的策略推進公眾對科學的參與能力的提高。,.,（2）公眾的參與權(quán)利和參與能力 公眾參與常常遭到的質(zhì)疑就是，在具體的技術(shù)領(lǐng)域，比如怒江建壩，比如轉(zhuǎn)基因食品、克隆技術(shù)等，公眾不具備專業(yè)知識，是否有權(quán)利有能力參與決策？如果沒有能力，就算有權(quán)利，又如何表達？在傳統(tǒng)科普階段，公眾既然被認為是廣泛無知的，科學家是天然造福人類的，公眾的確沒有參與的可能，也沒有參與的必要。而在公眾理解科學階段，公眾事實上在政策制定中是有發(fā)言權(quán)的，科學共同體希望獲得公眾的支持，所以才致力于讓“公眾理解科學”的活動。其理論預設(shè)是，公眾越理解科學，就

5、會越支持科學共同體的意見。進而認為，如果公眾對于科學的理解達到了專家的程度，就會完全同意專家的意見。但是，公眾之所以參與，就是要發(fā)出自己不同的聲音，而按照公眾理解科學的理論預設(shè)，最后參與的公眾發(fā)出的不是自己的聲音，而是專家的聲音。 在科學傳播階段，我們強調(diào)的是：公眾的參與權(quán)利和參與能力，與他們對科學的理解程度，并不直接相關(guān)。也就是說，完全不懂科學和技術(shù)細節(jié)的公眾，也具有參與的權(quán)利，也可以具有參與的能力。我們可以從很多個角度考慮這個問題。比如，利維樂布隆在1992年提出這樣的問題：在公民參加陪審團行使權(quán)利的時候，我們并不要求他們是一位法律專家，也不要他具有基本的法律知識，為什么在科學和技術(shù)問題上

6、，我們要向行使其自身權(quán)利的公民提出額外的要求呢？又如，在科學傳播階段，我們對科學本身的看法已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，科學不再是絕對凌駕于其他知識的絕對知識了，地方性知識被賦予了更多的話語權(quán)，公眾可以憑借自己的不同于科學知識的地方性知識參與當?shù)刂卮笫聞?wù)的決策。 公眾參與最重要的是保證公平，即使這個過程可能很漫長，很沒有效率，但是這樣的決策在日后的執(zhí)行卻會發(fā)揮更好的效力，從長時段看，是更高的效率。至于對公眾參與決策的限制，毫無疑問是存在的，但是這個限制，不應(yīng)該是以公眾的科學知識水平劃界的。,.,三、怒江大壩建設(shè)折射的地方政府決策中的公眾參與,怒江大壩建設(shè)的決策過程在一定程度上反映了我國地方政府決策過程中公眾

7、參與的一些實際情況。缺位、越位和錯位狀況在這里也得以充分顯現(xiàn)。,.,1弱勢的利益相關(guān)者在決策過程中的缺位。 2政府在選擇參與者時的越位及潛規(guī)則在決策過程中的強勢作用。 3專家在參與決策過程中的角色錯位。 4非直接利益相關(guān)者的介入,這是怒江水電站決策比較特殊的一面,因為怒江水電站涉及環(huán)保問題。,.,四、怒江建壩決策過程反映了我國地方政府決策過程中幾個普遍的問題:,1利益的沖突與表達,公眾參與在何種程度上是有效的? 2政府如何在利益沖突的情況下做決定? 3如何看待專家在決策過程中的作用?專家介入地方政府的決策過程在今天已經(jīng)很普遍,甚至已經(jīng)成為一種制度性安排。 4決策程序與潛規(guī)則問題。,.,行政決策

8、的戰(zhàn)略眼光,全局性 長遠性 科學性 實踐性,.,總結(jié),建壩是否能脫貧，以及怒江潛在的生態(tài)價值有多少還是有待討論。但是我們不能僅僅討論該不該建壩，而應(yīng)討論做不做的問題。如果不建，那么當?shù)厝嗣褚苍S將更長時間生活在“環(huán)保人士”提倡的所謂“原生態(tài)”中，當?shù)氐闹脖灰矊⒗^續(xù)被人們刀耕火種的落后生產(chǎn)方式所破壞。 而討論建壩后怎么辦，是能不能的問題。只要政府、民間更好的配合，做好移民安置、生活補貼、環(huán)境保護等工作，將極大的減小建壩帶來的負面作用。例如當?shù)嘏菡蛑醒胩岢?條政策性建議：每度電中提取1分錢，用于水土保持建設(shè)；每度電中提取1厘錢，用于生態(tài)保護基金；每度電中提取5厘錢，用于生產(chǎn)扶持基金；總電量中留出3%5%作為扶貧電量